摘要: 十八九世紀,英國是歐洲最發達的農業國。工業革命后,英國經濟重工輕農。在第二次世界大戰時,英國遭遇了糧食危機。為救此弊,1947年英國頒布《農業法》,實行農業補貼。公共資源均等化政策,使得農村與城市的生活質量差距很小。為了滿足人們對鄉村休閑生活的需求,英國全面統籌涉農政策,在扶持鄉鎮企業發展的同時,著力保護鄉村自然資源和文化建筑不受城市化侵害。英國的鄉村政策對于中國城鎮化有重要啟示。長期以來,中國的城鎮化是以過度消耗自然資源和加大地區貧困為代價的,忽視了鄉村的可持續發展。中國需要防范全球化和快速城鎮化導致的文化同質趨勢,必須注意保存地方文化特色。 更多還原
關鍵詞: 英國鄉村； 城鎮化； 糧食危機； 城鄉規劃；
英國是世界第一個工業革命和城市化的國家。第二次世界大戰之前，英國的經濟和城鄉發展以“重工輕農”為主要模式。然而第二次世界大戰期間，英倫三島遭受包圍，糧食和日常生活用品嚴重短缺，對人民的日常生活造成重大的影響。第二次世界大戰結束后，英國的城鄉發展政策有了重大的變革。整體而言，英國城鄉發展政策的核心是以犧牲城市為代價保護鄉村。相關政策的實施使得大面積的鄉村地區和海岸線得到保護和保留。二戰以來，英國的城鄉發展是通過一系列的政府干預，通過控制城市的發展，扶持了鄉村增長，促進了城鄉融合。在過去的半個多世紀，隨著英國經濟社會的發展，其城鄉發展政策不斷演進。除早期的規劃范式，英國一直將城市與鄉村的規劃結合在一起，實現整體發展。因此，英國的城鄉規劃及其管理長期以來一直是推行實行一體規劃管理的模式，英國城鄉發展政策及其經驗對于中國現階段全面推進新型城鎮化具有重要意義。
一、英國鄉村發展政策的演變
18、19世紀的英國，是歐洲最先進的農業生產國。但是隨著“重工輕農”政策的實施，農業逐步衰退，嚴重依賴于世界市場①。加之英國城鄉人口流動不受限制，今日的英國國內只有不足4%的人口從事農業生產。
第二次世界大戰暴露了英國農業產品過度依賴進口的弊端。戰爭期間英國的糧食來源無法得到保障，容易爆發糧食危機。這使英國政府充分認識到農業發展和耕地保護對于一個島國的重要性。因此二戰結束后，英國調整經濟發展戰略，開始強調對國內農業生產的保護以及創建自 給 自足的農業經濟②③。1947年，英國頒布實施了戰后第一個農業法（Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ａｃｔ），確立了農業補貼政策，主要目的是應對國內農產品儲備不足。同年，英國頒布了城鄉規劃法。《1947年的城鄉規劃法》奠定了英國城鄉規劃的主要原則，至今仍然是英國規劃的主體原則。20世紀40年代末以后相當長的一段時間內，英國的城鎮發展政策是通過新城（衛星城）建設疏解大城市增長，控制大城市的蔓延，通過“綠化帶”政策控制城市的蔓延，同時以此政策強化對農業耕地和糧食生產的保護。
1957年英國政府頒布的農業法對農產品和其他產品的結構性失衡問題提出了一系列的政策調整，承諾建立并維持農產品的價格保護機制，確保價格穩定。該法律要求政府提供相應預算用于對農業用地的整理和開發，包括修復和完善農場建筑④。20世紀60年代之后的英國農業發展政策，主要反映在對農業規模化和市場化的關注上，如1965年政府白皮書明確提到要鼓勵小型農場的合并和農產品市場的擴大，在1967年頒布的農業法中，政府進一步提出在農場合并過程中產生的費用半數可由政府負擔，并提供一定數量的贈款用于整理土地和提高生產力⑤。
總體來說，二戰以后至20世紀70年代，英國的農業發展一直執行“生產主義”（Ｐｒｏｄｕｃｔｉｖｉｓｍ）政策，即通過農業補貼實現糧食穩定增長、自給自足，農民收入和生活水平穩步提高的一攬子政策⑥⑦。
二戰之前英國的大城市就出現城市擁擠以及城市蔓延的現象。隨著英國經濟的恢復和發展，城市居民手中也有了更多可以處置的閑錢，除享受城市更多現代生活和文明成果的同時，人們也更向往回歸自然的鄉村美景，越來越多的人開始關注對鄉村地區自然景觀的保護以及鄉村地區的通達性。這種萌芽于20世紀50年代的思潮到了20世紀70年代已成為人們的共識。公共資源均等化使得大城市與鄉村居民在享受公共服務上不存在很大的差距，逐漸出現了“逆城市化”現象。然而，城市居民遷入鄉村小城鎮對鄉村社區生活產生了很大的影響，加速了傳統鄉村社區的消失，也產生了鄉村社區內部的沖突和矛盾，更為嚴重的是，鄉村優美、寧靜的環境遭到了威脅。與此同時，由于經濟和產業的轉型，作為世界第一個工業革命的國家，成本的增長使得之前坐落于城市中心的工廠大量關閉，轉移到新型工業化國家，城市中心蕭條。另外，新城的建設也促成老城區衰落的加速。在城市發展政策方面，70年代末80年代初英國停止了新城的建設，轉向對城市中心區的復興改造，最為著名的是倫敦道格蘭區的改造。
“歐洲共同體”（歐盟前身）的建立，使得戰爭的風險下降，為了防范戰爭而對農業和糧食生產進行保護的重要性衰減了。20世紀70年代以后，英國農村發展政策主要聚焦在如何緩解大眾日益增長的休閑娛樂活動需求與鄉村自然景色保護之間的矛盾，英國開始重視并加大對自然景觀地區保護的力度。早在1968年，“英格蘭和威爾士農村保護法”提出了需要考慮保護自然美麗景色和地區舒適的發展目標，并將農村地區的娛樂休閑利用作為鄉村發展和保護政策的主要考慮因素。
80年代后，英國的農業發展政策是力圖提升農業和林業競爭力，在保護英國鄉村環境的同時，扶持鄉鎮企業發展，創建有活力的農村社區；全面統籌涉農政策，維護農業、農村及農民的利益①。除此之外，還在鄉村小城鎮建設公租房、發展基礎設施、提供公共服務等方面給予較為寬松的自主決策權，賦予了英國小城鎮和鄉村更大的發展空間。
英國農業發展和鄉村保護政策的總原則要求所有的發展必須有利于農村經濟的發展，能夠維護或強化生態自然環境的質量。所有針對鄉村地區的土地利用發展規劃和開發控制都要求有利于農村經濟，包括在旅游、體育和娛樂領域的發展，任何新開發的區位和設計必須采取敏感性的控制管理。農業、林業和其他農業企業的發展用地需要考慮其質量和類型的多樣化，保護不可再生的資源等。
隨著社會經濟的不斷發展，英國的城鄉發展和對農業的保護政策也隨之做出相應的變化，體現不同發展階段城鄉發展各項政策的不同側重點。農業政策從重視糧食問題，到滿足人們對鄉村地區休閑娛樂活動的需求，再到強化對自然美麗景色及生態環境的保護，正是這些嚴格、規范、與時俱進的城鄉發展與保護政策控制了城市的蔓延，推動了英國鄉村的良性發展，促進了城鄉的有機融合。
二、英國鄉村規劃與管理
英國的鄉村規劃與管理以城鄉規劃法為基本法律，統籌城鄉的發展。1932年，英國政府頒布了第一部“城鄉規劃法”（Ｔｏｗｎ ａｎｄ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ａｃｔ），這部規劃法從空間規劃層面上促進了城鄉的融合。該法第一次明確提出，要遏制城市向鄉村擴張，確保鄉村的農業和林業用地不受發展規劃的影響，同時還明確要對鄉村地區具有歷史意義的建筑進行保護②③。
鄉村地區一旦有新的開發建設需求，首先應考慮將新開發項目的選址安置在就業崗位和住宅（包括廉租房）、服務業和其他公共設施集中的當地中心地區，一般是指小城鎮和村莊。新的服務和公共設施的空間位置需要在“地方規劃文件”（英國的法定規劃“地方規劃框架”的主要組成部分）中明確并標注出來。這種方式在英國的鄉村規劃上被稱為“嵌入式發展”。地方政府在編制規劃政策時規定，“嵌入式發展”項目的面積不宜過大，且構成建成區的延續部分。這種類型的項目對周邊的休憩土地功能或環境特征不產生破壞性的影響，特別是不會因為嵌入式的建設造成公共空間的喪失，導致對當地特征和休憩環境的破壞④。另外，鄉村地區的嵌入式建設應當通過設計和密度控制，提升當地的空間特征。
英國鄉村的小鎮或村莊有不少具有歷史意義或建筑價值的建筑，這些建筑體現了當地鄉土文化和鄉土特征，因此，對于這些建筑的保護是地方規劃部門的重要管理內容。開發建設的規劃政策需要能尊重和保護這些有價值的建筑，盡可能通過修繕提升它們的質量，通過這些建筑表述不同的地方特點，體現它們與其他地區的差別。規劃控制管理的重點是注重對現有建筑的再利用，這項政策與英國城市的發展政策相同。規劃允許轉變現有建筑的使用功能，發揮經濟和商業的效益功能。但不鼓勵對現有建筑的拆除，拆除現有建筑需要申請并獲得規劃許可。
英國政府認為，農村地區多樣化發展是保持農村活力和可持續性的前提，因此，在鄉村規劃及控制管理中，應當鼓勵鄉村采取多樣化的發展模式。
三、反思中國新型城鎮化
過去幾十年，特別是20世紀80年代以來，中國快速的城鎮化和工業化進程是以自然資源大量的消耗，地區和社會之間的貧困差距加大以及嚴重的環境污染為代價的。這種城鎮化模式必須改變，以避免潛在的、巨大的風險和多種挑戰。然而作為一個發展中國家，中國仍需繼續促進經濟和城鎮的發展，提高人民生活質量；同時更需要建設能夠為所有人提供宜居、和諧平等的社會。中國的城鎮化目前達到54%左右，然而由于統計方式的原因，也由于中國特有的對城鄉居民戶口的控制等因素，其中相當一部分“被統計”為城鎮人口的居民實際上并未真正融入城鎮。這些“被統計”的城鎮人口，雖然在城鎮生活，但他們并沒有采取城市居民特別是大城市居民的生活方式，即一種相對于鄉村地區更高的資源需求和消費以及碳的排放。中國是當今世界人口最多的國家，但中國的城鎮化是以世界4%的石油，2%的天然氣，9%的人均土地資源以及25%的人均水資源實現21%人口的城鎮化①。如果持續目前的城鎮化路徑，更多的人口將涌入大城市和特大城市。因為大城市和特大城市的公共資源、社會服務、就業機會遠遠好于其他類型的城市和小城鎮。結果可能是大城市生活成本的進一步上漲，人均碳排放和生態足跡持續地增長。
另外，中國的城鎮化進程中還面臨糧食安全以及鄉村的可持續發展的問題，因此中國的城鎮化路徑和發展模式必須轉變常規的模式。為了解決好城鄉協調發展，筆者認為中國可以采取一些應對的措施。
首先，通過建立一個生產和消費可持續的城鄉空間實施城鄉一體化發展，保證糧食安全。這也是提高農村居民生活質量的途徑。“可持續的生產和消費的城鄉發展空間”的建立可以參考英國二戰以來的“鄉村價值”理念的演變。通過集約化、集中化的生產模式，提升糧食的生產。與此同時，應當重視人們生活方式的轉變，特別是到農村休閑旅游，享受大自然需求的增長。實際上過去10年，向往鄉村旅游的人口一直在增加，特別是這幾年大城市污染和霧霾越來越嚴重，鄉村美麗的自然景觀和優良、清新的空氣成為城市人的奢侈品了。因此在保障糧食安全的同時，需要從更長遠的角度制定中國農村的發展政策。政策的制定和規劃管理應當要有利于農村經濟多樣化的發展，能夠促進旅游、體育和娛樂，保護鄉村的特色。全面實施鄉村規劃設計、建設施工的敏感性規劃管理和控制，體現“鄉村價值”而不是在鄉村導入城市價值和城市的發展建設模式。
值得注意的是，在城鄉可持續發展的空間，小城鎮發揮著重要的作用。小城鎮的功能不僅僅是作為橋頭堡，發揮為鄉村地區提供必要的公共和商業服務、為城市地區提供農產品的功能，同時還可吸收大量的農村向城市遷移的人口。但是要讓中、小城市（鎮）發揮作用，具備吸引力，小城鎮的服務和建設質量，特別是教育和醫療必須得到更大程度的提升。在這方面，中國的小城鎮與英國的小城鎮存在著巨大的差距。“大城市傾向”的政策是這種差距的根源。目前公共資源的配給嚴重不均衡，主要的資源都集中在大城市，更為嚴重的是涉及人類基本生存需求的醫療和教育資源嚴重不均等。這個問題不解決，城鎮化很難可持續地發展，大城市問題將持續存在。小城鎮的發展需要明確本地區經濟的比較優勢，通過有效的規劃和管理推動主導經濟和產業的發展。明確經濟和產業發展方向，制定優惠政策，簡化行政審批程序，引導和扶持主導產業發展，提高產業發展的核心競爭力。在產業發展環境的優化中，政府要規范市場行為，營造公平競爭的環境，通過法制手段消除產業發展障礙。
第二，在綜合考慮本當地的社會、文化、歷史、經濟和環境條件下，確定本地區的發展目標和政策，實現當地的歸屬感，即“鄉愁”。在城鎮化和全球化過程中，中國的城鎮需要盡力保護當地文化歷史，并對其內涵進行挖掘，防范全球化和快速城鎮化帶來的同質性趨勢。建設一個具有歷史和文化認同的城市，形成當地的歸屬感。文化和歷史的認同不僅僅是對歷史建筑的保護，更重要的是對本地文化的認同和歸宿感，這才是“鄉愁”的基礎。英國的城鎮建設，在建筑風格、歷史文脈、文化特征上的保護是不遺余力的。對歷史和本地區特色文化的保護是社會的共識。
四、結論
英國的鄉村能夠得到完整的保存，具有地方特色的建筑、完美的風土人情和高質量的生態環境，與英國政府強化對農村地區的規劃管理密不可分。自20世紀40年代末開始推行的“綠化帶”政策、“國家公園”建制和“杰出的自然景觀區”這三種機制，對英國的鄉村控制和保護發揮了重大的作用，這三種機制嚴格控制了英國鄉村地區的開發建設，完整地保護了英國的農業用地和鄉村地區。但是嚴格控制并不表示不發展，通過本文分析不難得到這樣的結論，即雖然對這三類地區的開發建設采取了嚴格的控制措施，但針對民生問題，在實現與周邊環境相協調、不對環境造成大的破壞的前提下，基礎設施建設仍然是允許實施的，當地居民的利益是得到保障的。
作者單位：合肥工業大學、武漢理工大學
中國鄉村發現網轉自：武漢大學學報（人文科學版）2016年第2期
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