——以懷柔區(qū)北溝村為例
摘要：推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是全面深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。北京懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)北溝村通過(guò)樹(shù)正氣、定規(guī)矩、明責(zé)任、強(qiáng)服務(wù)、講道德、興產(chǎn)業(yè)等，探索了“以法治村、以文化人、以業(yè)興村”的村莊治理之路，但也面臨人口老齡化、外國(guó)人聚居生活、政經(jīng)不分等對(duì)村莊治理的挑戰(zhàn)。完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，需要健全養(yǎng)老服務(wù)體系、推行村莊政經(jīng)分開(kāi)試點(diǎn)、加強(qiáng)村莊社會(huì)建設(shè)、加快老齡化社會(huì)法治建設(shè)等改革創(chuàng)新。
北京懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)北溝村是懷柔區(qū)長(zhǎng)城國(guó)際文化村所轄的四個(gè)行政村（田仙峪村、北溝村、慕田峪村和辛營(yíng)村）之一，占地3.22平方公里，全村138戶，戶籍人口350人，該村有黨員32名，村干部5名，居住有外國(guó)國(guó)籍人員17人。2004年以前，北溝村是渤海鎮(zhèn)遠(yuǎn)近聞名的貧困村，村集體外欠80余萬(wàn)元貸款，人均年純收入不足5000元。2004年北溝村成立新的領(lǐng)導(dǎo)班子，到2014年該村人均純收入達(dá)到19000多元。經(jīng)過(guò)十年的建設(shè)和治理，該村探索出了“以法治村、以文化人、以業(yè)興村”的村莊治理之路。
一、北溝村治理的主要做法
2003年冬，在外地經(jīng)營(yíng)琉璃廠的王全回到村里，于2004年４月經(jīng)全村黨員大會(huì)民主選舉當(dāng)選為北溝村黨支部書(shū)記。2013年王全當(dāng)選為第十二屆全國(guó)人大代表。在王全的帶領(lǐng)下，北溝村探索出了一條村莊治理的新路子，比較合理有效地解決了農(nóng)民增收難、農(nóng)產(chǎn)品銷售難、鄉(xiāng)村環(huán)境整治難、鄉(xiāng)村公共服務(wù)提供難、鄉(xiāng)村矛盾調(diào)處難等問(wèn)題，取得了較好的村莊治理績(jī)效。從2004年到2014年十年間，北溝村已先后獲得全國(guó)民主法治示范村（2009年）、全國(guó)先進(jìn)基層黨組織（2011年）、全國(guó)文明村鎮(zhèn)（2011年）、中國(guó)最有魅力休閑鄉(xiāng)村（2012年）等幾十項(xiàng)國(guó)家級(jí)、北京市級(jí)榮譽(yù)稱號(hào)。北溝村治理的主要做法和特點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：
一是樹(shù)正氣，重塑村莊精英政治生態(tài)。孔子說(shuō)：“政者,正也。子帥以正,孰敢不正？”立身以正，執(zhí)政以正，言行以正，這是中國(guó)政治思想的黃金定律。唯有立身正、為政正，才能聚人心、合眾力，開(kāi)拓施政新局面。王全作為中國(guó)最基層的村莊政治精英，他明白正義、正氣、正直對(duì)一個(gè)村莊政治生態(tài)和治理的價(jià)值和意義。首先，村書(shū)記帶頭放棄企業(yè)經(jīng)營(yíng)。一段時(shí)期以來(lái)，我國(guó)不少地方鼓勵(lì)和倡導(dǎo)能人治村。一些善于經(jīng)商投資的所謂能人紛紛當(dāng)上了村干部。能人治村有一定的積極意義，但也不能忽視其嚴(yán)重的消極影響。善于經(jīng)商投資的能人當(dāng)上村干部后，一手掌握村莊公共權(quán)力，一手謀劃個(gè)人經(jīng)商發(fā)財(cái)，這種權(quán)錢(qián)不分、官商不分的體制極易造成村莊治理腐敗，敗壞村莊政治生態(tài)。王全擔(dān)任北溝村黨支部書(shū)記后，主動(dòng)放棄自己經(jīng)營(yíng)多年的琉璃瓦廠，并規(guī)定北溝村兩委干部的家屬不能參與村內(nèi)工程的施工。一個(gè)村莊的草根書(shū)記能有這種認(rèn)識(shí)和境界，確實(shí)令我們調(diào)研人員感嘆。其次，村黨員干部帶頭做好服務(wù)。為民服務(wù)是執(zhí)政黨的宗旨，本應(yīng)是黨員干部的職責(zé)所系。但在實(shí)際工作中，一些黨員干部宗旨觀念淡薄，言行官僚化。老子說(shuō)：“天下大事，必作于細(xì)。”針對(duì)這些問(wèn)題，該村在村黨支部書(shū)記的帶領(lǐng)下，堅(jiān)持從小事做起，告別官僚習(xí)氣，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。該村黨員干部每人認(rèn)領(lǐng)了一片衛(wèi)生區(qū)，32名黨員分成6個(gè)小組，每1名黨員幫帶10位村民，每月5號(hào)早晨村里黨員帶領(lǐng)本小組成員打掃村莊衛(wèi)生。村黨員干部用實(shí)際行動(dòng)在村民心目中樹(shù)立起“能干事、干實(shí)事”的形象，同時(shí)也激發(fā)了村民參與村莊公共事務(wù)的積極性。再次，村黨員干部帶頭強(qiáng)化責(zé)任。2004年之前不少黨員干部利用權(quán)力和地位在自家宅基地或村里閑置土地上亂堆亂建，或因侵犯其他村民利益而產(chǎn)生民事糾紛。為避免黨員干部濫用職權(quán)謀取私利，北溝村“兩委班子”討論決定，凡黨員干部提出的糾紛均不予解決。久而久之，黨員干部的不當(dāng)利益不再得到保護(hù)，同時(shí)身兼幫扶幫帶的責(zé)任，權(quán)力在他們手里逐漸轉(zhuǎn)變成幫助村民的工具，而非謀取私利的手段。
二是定規(guī)矩，培育村莊內(nèi)生規(guī)則意識(shí)。無(wú)規(guī)矩不成方圓。不管是國(guó)家，還是村莊，要有好的治理，都必須定規(guī)矩，按規(guī)矩辦事。國(guó)家層面按規(guī)矩辦事，就是依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政；村莊層面按規(guī)矩辦事，一個(gè)重要方面就是要將國(guó)家法律法規(guī)與當(dāng)?shù)孛袂榱?xí)俗實(shí)際結(jié)合起來(lái)，制定村規(guī)民約，遵守村規(guī)民約、執(zhí)行村規(guī)民約。只有走依法依規(guī)治村的路子，讓村干部和村民都具有規(guī)則意識(shí)，村干部和村民的文明素質(zhì)才會(huì)逐步提高，村莊的文明秩序才能內(nèi)生性地建立起來(lái)，村莊治理才能穩(wěn)定有序地運(yùn)行。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該村村規(guī)民約有四個(gè)鮮明特點(diǎn)：一是決不照搬照抄外村經(jīng)驗(yàn)，完全立足本村實(shí)際。與一些村照搬照抄外村的村規(guī)民約不同，北溝村村規(guī)民約完全是結(jié)合該村實(shí)際情況一條一條討論研究制定出來(lái)的，充分體現(xiàn)了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，符合全體村民的基本訴求。二是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的民主討論和通過(guò)程序。北溝村村規(guī)民約經(jīng)過(guò)村支部提議、村兩委商議、黨員大會(huì)和村民代表會(huì)討論，村民代表大會(huì)同意通過(guò)，村民代表簽字，同時(shí)印制成冊(cè)，每戶一本。三是村規(guī)民約涉及村干部和村民生產(chǎn)生活的各個(gè)方面，非常具體詳細(xì)。現(xiàn)行的村規(guī)民約涵蓋25個(gè)大的方面、260余項(xiàng)具體規(guī)定，內(nèi)容非常詳盡，切合實(shí)際，體現(xiàn)了該村治理上的精細(xì)化水平。四是保持了村規(guī)民約的連續(xù)性、長(zhǎng)期性。現(xiàn)行村規(guī)民約于2007年12月29日經(jīng)全體村民代表會(huì)議討論通過(guò)，2008年1月1日起實(shí)行。2009年7月15日，該村又制定和通過(guò)了補(bǔ)充條款。2010年8月16日，該村第8屆村民代表會(huì)議通過(guò)決議，明確第8屆村委會(huì)今后3年繼續(xù)執(zhí)行《北溝村村規(guī)民約》。
三是明責(zé)任，強(qiáng)化村莊干部責(zé)任擔(dān)當(dāng)。2012年習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)的講話中指出：“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。”大到中央領(lǐng)導(dǎo)，小到村莊干部，擁有權(quán)力就意味著擔(dān)當(dāng)責(zé)任，就要為人民謀福利，就要接受群眾監(jiān)督。北溝村本著“村莊政務(wù)公平公正透明”的原則，實(shí)行村干部責(zé)任制，將村莊事務(wù)明確落實(shí)到了每名村干部身上。一是實(shí)行工作目標(biāo)管理，強(qiáng)化村干部責(zé)任。北溝村每年都將本村年度評(píng)星晉級(jí)爭(zhēng)創(chuàng)措施落實(shí)到黨支部和村委會(huì)班子的責(zé)任人，并貼在村委宣傳欄里進(jìn)行公示；村里各家各戶的居家動(dòng)態(tài)、村委會(huì)服務(wù)項(xiàng)目、負(fù)責(zé)村干部名單，都通過(guò)張貼、開(kāi)會(huì)等形式讓村民知曉，做到按制度辦事，有據(jù)可依、有章可循、有人可問(wèn)。二是進(jìn)行自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。堅(jiān)持每季度開(kāi)展一次述職述廉，領(lǐng)導(dǎo)班子和“兩委”干部及時(shí)向群眾公開(kāi)決策事項(xiàng)、資金使用、履職情況等。三是擴(kuò)大村民自治與多方參與。挑選村里老書(shū)記、老干部、黨員代表及能力突出、口碑較好的村民，組建村級(jí)事務(wù)顧問(wèn)組，參與村里重大決策事項(xiàng)。村“兩委”每年集中為村民解決1次糾紛，村級(jí)事務(wù)顧問(wèn)組成員與村干部共同為糾紛做出裁斷。
四是強(qiáng)服務(wù)，推動(dòng)村莊權(quán)力轉(zhuǎn)型。黨的十八大報(bào)告明確提出，要“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。”這是黨的基層組織執(zhí)政方式和工作方法上的重大改變。2014年5月中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見(jiàn)》又進(jìn)一步明確農(nóng)村服務(wù)型黨組織的服務(wù)內(nèi)容，即要圍繞推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定搞好服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)、聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)，開(kāi)展逐戶走訪、包戶幫扶，及時(shí)辦理反饋群眾訴求，幫助群眾和困難黨員解決生產(chǎn)生活、增收致富中的實(shí)際問(wèn)題。近年來(lái)北溝村不斷推動(dòng)村莊權(quán)力轉(zhuǎn)型，從村莊權(quán)力管治型轉(zhuǎn)向服務(wù)型，加強(qiáng)服務(wù)型黨組織建設(shè)，力求為村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，為村民增收致富和安居樂(lè)業(yè)服務(wù)。該村從一件件惠及經(jīng)濟(jì)民生的實(shí)事、好事抓起，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，推動(dòng)服務(wù)興村。2005-2015年，北溝村竭力為外國(guó)人投資興業(yè)服務(wù)，克服許多困難，終于陸續(xù)將幾塊閑置宅基地租給外來(lái)居住和投資的外國(guó)人，這些外國(guó)人最多投資2700萬(wàn)元建設(shè)農(nóng)家樂(lè)，提高了北溝村的知名度，還解決了村里30人左右就業(yè)。這些投資在租賃到期后也將無(wú)償贈(zèng)與北溝村。為保護(hù)村民板栗銷售價(jià)格、降低銷售成本，解決農(nóng)戶與市場(chǎng)的對(duì)接難題，北溝村成立了村級(jí)板栗種植合作社，2015年以市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)社員板栗，再統(tǒng)一以5元/斤的價(jià)格賣給板栗大戶，刨除開(kāi)支后將剩余收益以分紅的形式返還社員。為解決留守老人“無(wú)處娛樂(lè)、無(wú)人照料”的問(wèn)題，2015年北溝村在上級(jí)有關(guān)部門(mén)的支持下，投入100多萬(wàn)元建設(shè)村老年活動(dòng)站，預(yù)計(jì)2015年12月建成使用。該老年活動(dòng)站將為村莊老年人提供免費(fèi)洗澡、用餐、體檢和日常娛樂(lè)活動(dòng)等服務(wù)項(xiàng)目。
五是講道德，夯實(shí)村莊價(jià)值認(rèn)同。對(duì)于一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族、一個(gè)集體來(lái)說(shuō)，最持久、最深層的力量是擁有共同認(rèn)可的價(jià)值觀。伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，北溝村也面臨傳統(tǒng)農(nóng)耕文明消失、家庭組織形式和功能轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)村社會(huì)價(jià)值淡化等問(wèn)題，鄰里糾紛、婆媳矛盾等時(shí)有發(fā)生，人心不齊，凝聚力不強(qiáng)。為此，北溝村“兩委”決定重拾中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)美德，夯實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)的基石，為鄉(xiāng)村道德文化建設(shè)提供一套結(jié)構(gòu)和符號(hào)化的學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)。首先，該村定期組織村民學(xué)習(xí)《弟子規(guī)》《三字經(jīng)》《論語(yǔ)》《莊子》等傳統(tǒng)經(jīng)典，并不定期開(kāi)展村民演講、村干部宣講、兒童表演等文化活動(dòng)，形成了“周一聽(tīng)（村級(jí)廣播）、周中看（宣傳櫥窗）、周末圍著屏幕轉(zhuǎn)（數(shù)字影院）”的立體式學(xué)習(xí)模式。其次，村集體以傳統(tǒng)文化建設(shè)為主題修繕鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，在村里主要街道兩邊安裝了美德壁畫(huà)60余塊，建設(shè)以“二十四孝”、“三字經(jīng)”、“弟子規(guī)”等傳統(tǒng)文化經(jīng)典故事為主題的千米浮雕文化長(zhǎng)廊，設(shè)計(jì)文化雕塑4尊，在村務(wù)辦公室、民俗餐廳、農(nóng)家院懸掛字畫(huà)200余幅，營(yíng)造了濃厚的文化氛圍。此外，北溝村還圍繞文明創(chuàng)建的主題，堅(jiān)持開(kāi)展“十星級(jí)文明戶”、“好公婆”、“好兒媳”評(píng)選活動(dòng)，樹(shù)典型、勤宣傳，引領(lǐng)村民文明向善，尊老愛(ài)幼讓家庭更和美，守望相助讓鄰里更和諧，天下歸仁讓鄉(xiāng)風(fēng)更文明。
六是興產(chǎn)業(yè)，打造國(guó)際文化新村。發(fā)展產(chǎn)業(yè)是村莊興盛的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是村莊治理的重要環(huán)節(jié)。北溝村依托慕田峪長(zhǎng)城這一自然地理優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)打造了以傳統(tǒng)文化與國(guó)際文化相融合為特色的休閑旅游產(chǎn)業(yè)，成功探索出了一條產(chǎn)業(yè)興村之路。2005年，美籍華人唐亮女士在北溝村投資建設(shè)了商務(wù)會(huì)所——“小廬面”，揭開(kāi)了外國(guó)居民入住北溝村的歷史。在唐亮女士的牽線搭橋下，陸續(xù)有12戶來(lái)自美國(guó)、加拿大、荷蘭等國(guó)家的外國(guó)朋友在北溝村安家置業(yè)。受外來(lái)元素的刺激和影響，一批展示京郊民俗、健康時(shí)尚的農(nóng)家院也開(kāi)始出現(xiàn)在北溝村。其中，由村集體出資建設(shè)、由扎根農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生村官經(jīng)營(yíng)管理的“北旮旯鄉(xiāng)情驛棧”尤為突出。這個(gè)集綠色蔬菜種植、虹鱒魚(yú)養(yǎng)殖、民俗餐飲住宿以及土特產(chǎn)品銷售于一體的農(nóng)家院，開(kāi)業(yè)一年半，已接待旅游觀光者6萬(wàn)多人次，創(chuàng)旅游綜合收入200萬(wàn)元，純利潤(rùn)達(dá)到60余萬(wàn)元。目前，懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)已基本形成了“吃在田仙峪、住在北溝村、游在慕田峪、購(gòu)在西營(yíng)村”的連片國(guó)際文化鄉(xiāng)村旅游帶。
二、北溝村治理面臨的主要挑戰(zhàn)
2004年以來(lái)，北溝村經(jīng)過(guò)十多年年的發(fā)展，已經(jīng)舊貌換新顏，成為遠(yuǎn)近聞名的明星村。但是，在快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨許多深層次的矛盾和挑戰(zhàn)。
一是人口老齡化對(duì)村莊治理的挑戰(zhàn)。從北溝村實(shí)際情況來(lái)看，人口老齡化問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。2015年全村138戶，戶籍人口350人，其中50-60歲的有80人，60-70歲的有40人，70歲以上42人。50歲以上戶籍老年人口所占比例達(dá)到46.2%，60歲以上戶籍老年人口所占比例達(dá)到17.7%，二者均高于北京市農(nóng)村人口老齡化的平均水平。而如果不將外出打工的戶籍人口包括在內(nèi)，常住在村里的人口的老齡化率將會(huì)更高。由于村干部收入待遇不高，村里中青年人更愿意選擇外出打工掙錢(qián)。村干部全職少、兼職多，除王全書(shū)記與兩名村官以外，其余村干部均是兼業(yè)，或經(jīng)營(yíng)家里土地，或在附近工廠打工。村莊人口老齡化的直接挑戰(zhàn)是，面對(duì)一幫老人，村莊精英如何推進(jìn)治理？隨著治理精英的老齡化，又如何保障村莊治理精英的正常更替與后繼有人？當(dāng)前，北溝村的治理績(jī)效，是與村莊政治精英王全書(shū)記個(gè)人的工作作風(fēng)、辦事能力密不可分的。但在缺乏村莊治理年輕人才正常成長(zhǎng)機(jī)制的情況下，該村如何長(zhǎng)期保持和提升現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理水平，面臨很大挑戰(zhàn)。
二是外國(guó)人聚居生活對(duì)村莊治理的挑戰(zhàn)。我國(guó)以土地為基礎(chǔ)的集體所有制村莊具有高度的封閉性。改革開(kāi)放以來(lái)，村莊人口的封閉性開(kāi)始打破，人口流動(dòng)加快，既有本村人口流出，也有外地人口流入。而北溝村則具有國(guó)際性的特點(diǎn)，一些外國(guó)國(guó)籍的人進(jìn)入該村投資生產(chǎn)和定居生活。2010年6月，43個(gè)國(guó)家的大使來(lái)到北溝村現(xiàn)場(chǎng)觀摩了村委會(huì)換屆選舉。北溝村還被外交部列為展示我國(guó)新農(nóng)村基層民主建設(shè)的“窗口”。如何在包容外國(guó)人參與的情況下完善村莊治理，是村莊開(kāi)放時(shí)代的一個(gè)新課題，這對(duì)傳統(tǒng)的以村莊封閉為特征的村民自治模式提出了新挑戰(zhàn)。一方面，在該村投資創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)生活的外國(guó)人，如何參加村莊公共治理？現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”其中“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”也可以參加村委會(huì)選舉。但這是針對(duì)具有本國(guó)國(guó)籍的流動(dòng)人口而規(guī)定。對(duì)于具有外國(guó)國(guó)籍而定居本村的人，有關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有做出明確規(guī)定。另一方面，在該村投資創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)生活的外國(guó)人，如何享受基本公共服務(wù)？基本公共服務(wù)既有國(guó)家層面的基本公共服務(wù)，又有村莊層面的公共服務(wù)。在該村投資創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)生活的外國(guó)人，按規(guī)定繳納稅收，應(yīng)當(dāng)享有基本公共服務(wù)，但如何向外國(guó)人提供基本公共服務(wù)，缺乏應(yīng)有的規(guī)定。最后，在該村投資創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)生活的外國(guó)人，如何融入村莊社會(huì)文化生活？這是不同文化的人的融合。在這方面，北溝村已經(jīng)有所探索。該村外國(guó)居民享有“榮譽(yù)村民”稱號(hào)，他們?cè)诿磕甏汗?jié)和重陽(yáng)節(jié)，會(huì)為村民提供一些財(cái)物捐贈(zèng)，進(jìn)行交流融合。村民對(duì)外國(guó)人具有較強(qiáng)的生活包容性，這也體現(xiàn)中華文化的博大寬廣。但如何在制度上創(chuàng)新包容性的村莊治理模式，需要繼續(xù)改革探索。
三是政經(jīng)不分對(duì)村莊治理的挑戰(zhàn)。在我國(guó)農(nóng)村，村黨支部、村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是三類最重要的基層組織。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，村黨支部領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開(kāi)展自治活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國(guó)家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)。需由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還沒(méi)有專門(mén)的國(guó)家立法，根據(jù)《憲法》和《農(nóng)業(yè)法》等法律，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的主要組織形式，它的主要職能是做好集體資產(chǎn)的管理工作，使集體資產(chǎn)得到合理利用和有效保護(hù)，并確保集體資產(chǎn)的保值增值。村黨支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織三者之間職能不同，性質(zhì)各異。但長(zhǎng)期以來(lái)特別是在人民公社時(shí)期形成的“政社合一”體制，至今未能得到改革，相反在某些方面還得到了強(qiáng)化。2000年以來(lái)，北京市倡導(dǎo)農(nóng)村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任“一肩挑”。2013年北京市村委會(huì)換屆選舉結(jié)果顯示，北京市村黨支部書(shū)記兼村主任的比例為65.7%，順義區(qū)農(nóng)村“一肩挑”的比例高達(dá)87%。北京農(nóng)村還有許多村黨支部書(shū)記兼任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。在農(nóng)村實(shí)行村黨支部、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，有其突出的正面效果，尤其是有利于“集中力量辦大事”，提高上級(jí)政府交給村級(jí)各種事務(wù)的辦事效率，但其負(fù)面影響同樣巨大。2014年7月，中央巡視組針對(duì)北京市巡視后反饋，發(fā)現(xiàn)北京“小官巨腐”問(wèn)題嚴(yán)重。2014年5月12日中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào)了4月28日至5月9日兩周期間，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的237件違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神典型案件，其中涉及北京4名書(shū)記、主任“一肩挑”的村官因違規(guī)接受禮金、違規(guī)向親屬等人發(fā)放占地補(bǔ)償款、冒領(lǐng)專項(xiàng)補(bǔ)貼等問(wèn)題受到處罰。2014年10月，北京市委關(guān)于巡視整改情況的通報(bào)中，公布了部分“小官巨腐”問(wèn)題，比如海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)皇后店村會(huì)計(jì)陳萬(wàn)壽挪用資金高達(dá)1.19億元。2015年1至9月北京市立案1399件，其中查處“小官貪腐”329人。絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)腐敗，這條政治學(xué)的黃金定律，在村莊政治中同樣適應(yīng)。
除了上述村莊治理的挑戰(zhàn)外，還有許多問(wèn)題在制約和影響村莊治理的法治化和現(xiàn)代化，比如農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制、農(nóng)村社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)育、鄉(xiāng)村新鄉(xiāng)賢的培育發(fā)展等等。
三、完善鄉(xiāng)村治理幾點(diǎn)建議
鄉(xiāng)村治理是一個(gè)涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)等各方面的綜合體，需要進(jìn)行綜合改革和創(chuàng)新完善。限于篇幅，我們僅從以下幾方面提出幾點(diǎn)對(duì)策建議：
一是健全養(yǎng)老服務(wù)體系。根據(jù)本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北溝村人口老齡化日益嚴(yán)峻，同時(shí)農(nóng)村老年人基于孝道倫理和家庭資源對(duì)子女的約束力和控制力降低。那么在老年人的經(jīng)濟(jì)收入得到一定保障（如每月養(yǎng)老金350元）的情況下，如何解決那些高齡、失能、喪偶老人的“無(wú)人照料”難題，成為現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。應(yīng)加快建立健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，通過(guò)增加社會(huì)照料服務(wù)補(bǔ)充家庭照料的不足。具體來(lái)講，政府要增加對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高齡、喪偶、失能、留守等特殊困難老年人的托底保障作用。可通過(guò)減免稅收、購(gòu)買服務(wù)等優(yōu)惠政策和扶持措施鼓勵(lì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力開(kāi)辦小型家政護(hù)理公司，村民自治組織可培育發(fā)展福利性或非營(yíng)利性社會(huì)組織；政府則通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，滿足高齡、喪偶、失能的貧困留守老年群體的養(yǎng)老/照護(hù)難題。在進(jìn)行托底養(yǎng)老、福利養(yǎng)老的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，促使不同層次、多樣的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)生根發(fā)芽，逐漸嘗試提供有償老年飯桌、上門(mén)做家務(wù)等服務(wù)，更好的滿足不同層次農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，提高老年人的生活質(zhì)量。在人口老齡化中，各級(jí)政府要把發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)作為重中之重，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)養(yǎng)老事業(yè)要全方位給予政策引導(dǎo)和支持保障。
二是推行村莊政經(jīng)分開(kāi)試點(diǎn)。根據(jù)治理法治化和現(xiàn)代化的新要求，應(yīng)抓緊完善村級(jí)治理體系，推行村莊政經(jīng)分開(kāi)試點(diǎn)，探索村黨支部、村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織職能和權(quán)限分開(kāi)，理清三者的權(quán)責(zé)關(guān)系。一是要推行職責(zé)分開(kāi)。進(jìn)一步明確村黨支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)。村黨支部作為執(zhí)政黨在全農(nóng)村的基層組織，具有貫徹執(zhí)行黨的方針政策、領(lǐng)導(dǎo)和推行村級(jí)民主自治、討論決定村級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大問(wèn)題、加強(qiáng)黨員干部的教育和監(jiān)管等職責(zé)，重點(diǎn)是要加強(qiáng)從權(quán)力型組織向服務(wù)型組織的轉(zhuǎn)變，將為人民服務(wù)的根本宗旨轉(zhuǎn)化為服務(wù)群眾的實(shí)際行動(dòng)，全體黨員要成為農(nóng)村社區(qū)的志愿者和義工。村黨支部要以服務(wù)體現(xiàn)宗旨，以民主推動(dòng)自治，以法治維護(hù)權(quán)益，以監(jiān)督保障公正。村委會(huì)作為村民民主自治組織，重在尊重村民意愿，保障村民參與公共事務(wù)，為村民提供各項(xiàng)公共服務(wù)，維護(hù)村民各項(xiàng)合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)村民在村莊范圍內(nèi)當(dāng)家作主。村集體經(jīng)濟(jì)組織重在發(fā)展村莊集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，完善法人治理結(jié)構(gòu)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益分配權(quán)。二是要推行人員分開(kāi)。村黨支部、村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人不宜簡(jiǎn)單提倡“一肩挑”，應(yīng)當(dāng)分開(kāi)設(shè)立，民主選舉，不得相互兼任。村黨支部書(shū)記由全村黨員直接民主選舉產(chǎn)生，對(duì)全體黨員負(fù)責(zé)，依照有關(guān)黨組織規(guī)定開(kāi)展工作，重在發(fā)揮先鋒模范帶頭作用。村委會(huì)主任由全體村民直接民主選舉產(chǎn)生，依照村民委員會(huì)有關(guān)法律法規(guī)行使職權(quán)，對(duì)全體村民負(fù)責(zé)，重在推行村民自治，加強(qiáng)村莊公共管理和公共服務(wù)，保障和體現(xiàn)村民當(dāng)家作主。集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人由集體經(jīng)濟(jì)組織民主選舉產(chǎn)生，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員負(fù)責(zé)，依照有關(guān)法律和章程開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，維護(hù)集體資產(chǎn)權(quán)益。在村莊治理中，要處理好官治與自治的關(guān)系，糾正官治獨(dú)大，強(qiáng)化自治功能。要破除有關(guān)體制機(jī)制障礙，打開(kāi)城鄉(xiāng)人才流動(dòng)壁壘，培育和造成有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村治理民主化、法治化的新鄉(xiāng)賢人才隊(duì)伍。三是要推行賬務(wù)分開(kāi)。對(duì)村黨支部、村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織要分別建立財(cái)務(wù)制度，實(shí)行分賬管理。村黨支部財(cái)務(wù)收入主要來(lái)源于黨員交納黨費(fèi)、上級(jí)黨組織和財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼、社會(huì)捐贈(zèng)等，村民委員會(huì)收入主要來(lái)源于政府財(cái)政撥款、村集體經(jīng)濟(jì)收入合理分配等，村集體經(jīng)濟(jì)組織收入主要來(lái)源于經(jīng)營(yíng)管理收入、政府扶持補(bǔ)貼收入等。村黨支部、村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織的支出也須遵守財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。
三是加強(qiáng)村莊社會(huì)建設(shè)。在村級(jí)黨組織、自治組織、群團(tuán)組織和集體經(jīng)濟(jì)組織之外，還需大力培育和發(fā)展社會(huì)組織，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，改變強(qiáng)官治—弱自治、強(qiáng)政府—弱社會(huì)的治理格局，促進(jìn)黨群組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織的多元發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從行政權(quán)力支配型村莊治理模式向社會(huì)自主服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)變。要重新認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)民間組織如宗族組織、鄰里組織、鄉(xiāng)賢組織的積極功能，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)民間組織的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，使其與現(xiàn)代民主法治元素有機(jī)結(jié)合，成為有效維護(hù)村莊社會(huì)秩序、適應(yīng)現(xiàn)代民主法治發(fā)展要求的現(xiàn)代公民社會(huì)組織。就現(xiàn)階段來(lái)講，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展的社會(huì)組織主要有：一是養(yǎng)老、敬老、助老的志愿服務(wù)組織。如成立尊老敬老服務(wù)社、愛(ài)心互助社、親子活動(dòng)站、老年人協(xié)會(huì)等，為老人提供社會(huì)化服務(wù)和幫助。可以在北溝村試點(diǎn)，建立農(nóng)村社會(huì)工作站，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式聘請(qǐng)社工團(tuán)隊(duì)進(jìn)行運(yùn)作，發(fā)揮其專業(yè)化、職業(yè)化優(yōu)勢(shì)，指導(dǎo)并參與各類社會(huì)服務(wù)組織建立和工作開(kāi)展。二是公益慈善組織。制定法律法規(guī)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資建立各種類型的社會(huì)公益慈善組織，維護(hù)和促進(jìn)村莊公共利益，幫扶社會(huì)弱勢(shì)階層。三是維護(hù)村莊公共利益和村民個(gè)人權(quán)益的維權(quán)組織。比在農(nóng)民專業(yè)合作社的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的農(nóng)民合作社，借鑒日本、韓國(guó)、臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展綜合農(nóng)協(xié)，允許和鼓勵(lì)農(nóng)民組織起來(lái)，共同抵御自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。上述各種社會(huì)組織，都應(yīng)當(dāng)建立包容性的民主機(jī)制，吸納外來(lái)常住人口包括外國(guó)人有序參與村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共治理、社會(huì)服務(wù)和生態(tài)文明建設(shè)。要在法治的框架中，通過(guò)大力培育和發(fā)展社會(huì)組織，加快構(gòu)建村莊多元社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。
四是加快老齡化社會(huì)法治建設(shè)。我國(guó)人口老齡化加速發(fā)展，但有關(guān)老齡化方面的法治建設(shè)卻明顯滯后。在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)進(jìn)程中，要加快建設(shè)有關(guān)人口老齡化方面的法治建設(shè)。特別是有關(guān)立法部門(mén)，要承擔(dān)起應(yīng)有的立法責(zé)任，不能“為官不為”。一是要加快建立敬老、養(yǎng)老、助老法律法規(guī)體系。新修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》于2013年7月1日起正式施行，這是我國(guó)最重要的老年人權(quán)益保障專項(xiàng)法律，但相關(guān)法律體系建設(shè)明顯不足。要參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，加快敬老方面的系列立法，建立系統(tǒng)的敬老、養(yǎng)老法律體系。建議專門(mén)制定《老人福利法》，全面建立和保障老年人社會(huì)福利。要建立普惠型的老年人年金制度，每月給全體老年人發(fā)放老人年金或敬老津貼。2018年北京市建立福利養(yǎng)老金政策，凡具有本市戶籍、年滿60周歲，且沒(méi)有享受到社會(huì)養(yǎng)老保障待遇的城鄉(xiāng)老年人均可以申領(lǐng)。當(dāng)年福利養(yǎng)老金每人每月200元。到2015年，北京市福利養(yǎng)老金每人每月增加到350元。建議將福利養(yǎng)老金政策上升為法律法規(guī)，同時(shí)提高福利養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)。二是要修訂或制定與《老年人權(quán)益保障法》相配套的養(yǎng)老、敬老行政法規(guī)和地方規(guī)章。比如該法第十八條規(guī)定：“與老年人分開(kāi)居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或者問(wèn)候老年人。用人單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定保障贍養(yǎng)人探親休假的權(quán)利。”但現(xiàn)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于職工探親待遇的規(guī)定》卻規(guī)定：“已婚職工探望父母的，每四年給假一次，假期為20天。”建議重新制定有關(guān)探親待遇條例，不管未婚或已婚，均規(guī)定一年一次探親假，并報(bào)銷往返路費(fèi)，以鼓勵(lì)子女經(jīng)常看望不在一起居住的老年人。同時(shí)，建議每年農(nóng)歷九月初九敬老日放假一天，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)在敬老日發(fā)表敬老、養(yǎng)老、助老講話，有關(guān)部門(mén)要開(kāi)展相關(guān)敬老、養(yǎng)老、助老活動(dòng)，舉辦敬老、養(yǎng)老、助老相關(guān)儀式，表彰敬老、養(yǎng)老、助老優(yōu)秀人物。三是要改革住房和稅收制度。要著眼于鼓勵(lì)家庭成員與老年人共同居住生活，全面改革相關(guān)住房制度、稅收制度、社會(huì)福利制度，凡是與老人共同居住生活的家庭，在住房面積、住房貸款等方面給予全面的政策優(yōu)惠與支持，個(gè)人所得稅等方面給予減免，在家庭福利保障上給予實(shí)質(zhì)性生活補(bǔ)貼，等等，切實(shí)為家庭的團(tuán)聚、和睦、幸福提供政策法律保障。此外，其他有關(guān)涉及老年人權(quán)益和生活水準(zhǔn)問(wèn)題，都要建立健全體現(xiàn)中華傳統(tǒng)敬老養(yǎng)老美德與現(xiàn)代福利國(guó)家精神的法律制度。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期
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