中國(guó)農(nóng)地不能承受之重：保障性、經(jīng)濟(jì)性都想要，結(jié)果都得不到
現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并不順暢，其原因是多方面的，但我們認(rèn)為制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要因素是農(nóng)村土地同時(shí)承載了保障功能和經(jīng)濟(jì)功能，而且這兩種功能又難以兼容，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村低水平的保障和低經(jīng)濟(jì)效率并存，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化受到嚴(yán)重影響。
雖然《物權(quán)法》將農(nóng)村土地物權(quán)化了，但這種物權(quán)受到了諸多限制，譬如農(nóng)村土地所有權(quán)不可以流轉(zhuǎn)和買(mǎi)賣(mài)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然可以流轉(zhuǎn)但不能抵押融資等。之所以出現(xiàn)這種狀況，我們認(rèn)為《物權(quán)法》的現(xiàn)有規(guī)定是一種折中的結(jié)果。一方面考慮到農(nóng)村居民缺乏社會(huì)保障，另一方面又想充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率功能。
然而，如果一項(xiàng)工作兼有兩個(gè)以上的功能，而這些功能相互間又不兼容，那么其結(jié)果必然是沒(méi)有效率的，多種功能中任何一項(xiàng)功能都無(wú)法得到完全發(fā)揮。
農(nóng)村土地的保障功能與經(jīng)濟(jì)功能難以兼容，主要表現(xiàn)在以下6個(gè)方面。
穩(wěn)定土地承包期與不斷地調(diào)整土地承包期的矛盾
土地的保障功能要求不斷調(diào)整土地承包期限，而土地的經(jīng)濟(jì)功能則要求穩(wěn)定土地承包期限。土地的保障功能是由成員的資格權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即凡是該集體的成員都有資格享受由土地帶來(lái)的保障，這種保障是平等的，不分男女和老幼、健康與非健康。一旦失去集體成員資格，譬如把戶(hù)籍轉(zhuǎn)到其他地方或者死亡，則不能再繼續(xù)享受土地帶來(lái)的保障，也不能對(duì)其進(jìn)行繼承和轉(zhuǎn)讓。正是基于這種公平保障的要求，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“人人有份”、“成員平等”。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須經(jīng)常根據(jù)成員的變動(dòng)情況適時(shí)予以調(diào)整。
然而，就經(jīng)濟(jì)效率功能而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又必須穩(wěn)定才能激發(fā)經(jīng)營(yíng)者的長(zhǎng)期投資熱情和長(zhǎng)期最大化耕作收益的行為。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如果經(jīng)常調(diào)整，會(huì)導(dǎo)致土地基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資水平降低，助長(zhǎng)短期性行為。
顯然，《農(nóng)村土地承包法》中“人人有份”、“成員平等”，與“增人不增地，減人不減地”是相互矛盾的，因?yàn)榍罢咭蟛粩嗾{(diào)整土地承包期，后者要求穩(wěn)定土地承包期。
農(nóng)村土地的公平取向與效率取向的矛盾
土地的保障功能要求“人人有份”、“成員平等”，旨在滿(mǎn)足集體成員的基本生存需要，其價(jià)值取向是社會(huì)公平；然而土地的經(jīng)濟(jì)功能則要求“增人不增地，減人不減地”，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益最大化，旨在滿(mǎn)足集體成員的發(fā)展需要，其價(jià)值取向是經(jīng)濟(jì)效率。“增人不增地”意味著新增成員沒(méi)有獲得應(yīng)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有得到應(yīng)有的保障；而“減人不減地”則意味著有些人獲得了超過(guò)自身土地承包經(jīng)營(yíng)的份額，“增人不增地，減人不減地”與土地的保障功能是相抵觸的。
這里我們可以看到，土地的保障功能與土地的經(jīng)濟(jì)功能相矛盾，矛盾的原因內(nèi)生于兩者不同的價(jià)值取向。要滿(mǎn)足土地的保障功能就很難兼顧土地的經(jīng)濟(jì)效率功能，反之亦然。在當(dāng)前農(nóng)村沒(méi)有普遍建立社會(huì)保障制度的條件下，農(nóng)村土地既要滿(mǎn)足成員的生存需要，又要滿(mǎn)足成員的發(fā)展需要是一個(gè)亟待破解的難題。
土地的細(xì)碎化與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的矛盾
當(dāng)前以及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村人口都在不斷增長(zhǎng)，“人人有份”、“成員平等”的土地保障功能必然導(dǎo)致土地的細(xì)碎化。然而隨著農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步，農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是歷史發(fā)展的必然要求。
土地細(xì)碎化與土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的矛盾，實(shí)際上就是土地的保障功能與土地的經(jīng)濟(jì)功能之間的矛盾，要消解這一矛盾必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，創(chuàng)新的要點(diǎn)就在于廣大農(nóng)村要發(fā)展現(xiàn)代社會(huì)保障制度，不能僅僅依靠土地來(lái)解決廣大農(nóng)民不斷增長(zhǎng)的對(duì)社會(huì)保障的強(qiáng)烈需求。沒(méi)有廣大農(nóng)民參與的社會(huì)保障制度是不完善的，也是不公平的。
土地的無(wú)償使用與有償使用的矛盾
要滿(mǎn)足“人人有份”、“成員平等”的土地保障功能必然要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的無(wú)償性，而土地的經(jīng)濟(jì)功能則要求土地的有償取得。按照科斯定理，土地應(yīng)當(dāng)由最有使用效率的人承包經(jīng)營(yíng)。在有償使用的原則下，出價(jià)最高的人通常也是使用效率最高的人，而平均分配土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)法體現(xiàn)效率原則。
目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是無(wú)償取得的，這體現(xiàn)了土地的保障功能，貫徹了公平優(yōu)先的原則。但是《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，這意味著土地的使用要貫徹效率優(yōu)先的原則。公平優(yōu)先與效率優(yōu)先原則之間的矛盾十分明顯。
土地的限制流轉(zhuǎn)與自由流轉(zhuǎn)的矛盾
土地的保障功能旨在為本集體成員提供一份可靠的生存來(lái)源，因此只有本集體成員才能享受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，非本集體成員不得享受。這意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)至多在本集體成員范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，如果有的集體成員喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)的能力，只能請(qǐng)他人代耕代作，而代耕代作的人通常也必須是本集體的成員，這樣才便于集體組織的監(jiān)督和管理。
而土地的經(jīng)濟(jì)功能則要求土地具有完全的物權(quán)特性，可以按照物權(quán)主體的意志自由流轉(zhuǎn)，這樣既可以使流出土地的一方獲得較高的流轉(zhuǎn)收益，也可以使流入土地的一方根據(jù)效率取得土地的使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)雙贏。
《農(nóng)村土地承包法》在第二章第五節(jié)規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，其目的在于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的效率；然而該法第三十七條又說(shuō)“考慮到我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)還得依靠承包經(jīng)營(yíng)的土地為生，不能因隨意轉(zhuǎn)讓而喪失賴(lài)以生存的土地”，因而對(duì)土地流轉(zhuǎn)設(shè)置了種種限制。類(lèi)似《農(nóng)村土地承包法》這種相互矛盾的立法條款在《物權(quán)法》等其他涉農(nóng)法律中也隨處可見(jiàn)。
作為生產(chǎn)資料的土地與作為財(cái)產(chǎn)的土地之間的矛盾
土地作為生產(chǎn)資料旨在提供生產(chǎn)產(chǎn)品，滿(mǎn)足自身生存與發(fā)展的需要。而土地作為財(cái)產(chǎn)，在使用上則更為廣泛，既可以用作生產(chǎn)資料，也可以用于交易，是用于生產(chǎn)還是用于交易關(guān)鍵在于哪一種方式能夠給財(cái)產(chǎn)主體帶來(lái)更高的收益。
如果僅僅作為生產(chǎn)資料，那么通常不能自由交易，也不能用于抵押，原因在于生產(chǎn)資料主要滿(mǎn)足其所有者的基本生存需要，具有保障功能。而作為財(cái)產(chǎn)，通常是不能限制其自由流轉(zhuǎn)或交易的，無(wú)論是大陸法還是普通法，除少數(shù)特殊財(cái)產(chǎn)，一般性的財(cái)產(chǎn)基本上都是可以自由交易的，也可以抵押融資。
《物權(quán)法》第一百二十八條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但一百八十四條又規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押。《抵押法》也規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押。究其原因，主要在于立法者擔(dān)心抵押權(quán)實(shí)行時(shí)，承包人就要失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而失去生活保障，造成社會(huì)不穩(wěn)定。
事實(shí)上，在《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》頒布以前，我國(guó)的土地是作為生產(chǎn)資料來(lái)對(duì)待的，主要是滿(mǎn)足農(nóng)村居民的基本生活和生存需要，起保障作用。《物權(quán)法》頒布之后，土地不僅僅被當(dāng)作生產(chǎn)資料而且具有了財(cái)產(chǎn)的特性，但這種財(cái)產(chǎn)特性又是被加以諸多限制的，體現(xiàn)了一種折中的思想。
結(jié)果，既不能很好地起到保障的作用，也不能很好地起到提高土地使用效率的作用。因此可以認(rèn)為，目前的《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等是一種過(guò)渡性的法律，有待于進(jìn)一步的改革和完善。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《體制改革》
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