原標題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部隊伍面臨的困境與出路——基于江西15387個樣本的調(diào)查分析
經(jīng)濟新常態(tài)下，伴隨著全面深化改革的持續(xù)深入，一些舊有的矛盾更加尖銳，而之前隱藏的問題也突顯了出來。尤其是廣大基層干部作為全面深化改革執(zhí)行者，面臨的工作壓力越來越大。“春江水暖鴨先知”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層的政權(quán)組織，是廣大干部解決各類社會矛盾和問題的最前線。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是鞏固基層政權(quán)的基石，是黨和政府政策的踐行者，更是聯(lián)系廣大群眾的重要紐帶。江西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部（不含學(xué)校、衛(wèi)生院）占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體干部六成以上。因此，關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部的成長，了解他們的憂慮、困惑和期盼，對于加強江西乃至全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)、提高政策執(zhí)行力、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系都具有重要意義。鑒于此，江西省委組織部委托專家課題組針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部的工作狀態(tài)展開了研究。此次共發(fā)放調(diào)查問卷15452份，有效回收15387份，有效回收率為99.58%。此外，調(diào)研組還廣泛地進行了實地訪談和相關(guān)座談，進一步佐證了問卷分析得出的結(jié)論。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部面臨的主要困境
身處一線，壓力山大
鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，責(zé)任重大，是國家政權(quán)穩(wěn)固的基礎(chǔ)。“上面千條線、下面一根針”，上級政府的各項工作，最終大部分都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作內(nèi)容涉及經(jīng)濟發(fā)展、社會治安、計生維穩(wěn)、市容衛(wèi)生、勞動力安置、民政福利等等，其中多項是考核干部時“一票否決”的“硬指標”。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的提速，群眾的利益訴求日益增多且更加多元化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常處于“五加二”“白加黑”“晴加雨”的高強度工作狀態(tài)，往往是疲于應(yīng)付。許多事業(yè)編干部反映工作壓力很大。通過問卷調(diào)查分析，排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部工作壓力前三位的分別是“權(quán)力小而責(zé)任大”（占58.56%）、“檢查考核評比多”（占56.02%）、“綜治維穩(wěn)任務(wù)重”（占46.55%）。此外，“工作任務(wù)落實難”（占44.93%）、“招商引資任務(wù)重”（占38.02%）也占了相當(dāng)大的比重（見圖1）。
晉級太難，收入不高
從職務(wù)晉升看，由于身份的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部轉(zhuǎn)為公務(wù)員的機會很少，而考進鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的機會更少。一般只有在換屆時才有機會通過激烈競爭，晉升到行政編副科級崗位。據(jù)統(tǒng)計，2011-2015年，江西全省通過考試進入公務(wù)員隊伍的事業(yè)編干部只有4.13%，得到提拔晉升的只有1.70%。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編的副科級管理崗位本身就很少，現(xiàn)有的少量副科級崗位（如維穩(wěn)信息員等）還因設(shè)置不規(guī)范，面臨被清理的尷尬處境。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部到退休也就是股級。為此，有的事業(yè)編干部調(diào)侃自己，“抬頭就是天花板，一眼就能看到退休”。
當(dāng)前，機關(guān)事業(yè)單位的工資收入與職務(wù)、職稱高度相關(guān)，晉級難直接影響到工作人員的收入。許多事業(yè)編干部臨近退休還領(lǐng)著股級的工資。相比同齡的行政編干部，事業(yè)編干部不僅職務(wù)低，而且收入也低。由于職稱評聘條件受名額、職級、崗位等因素限制，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部隊伍的人才結(jié)構(gòu)、工作內(nèi)容與職稱評定的條件存在嚴重背離，事業(yè)編干部通過職稱來提高收入待遇的非常少，從而增加了滋生腐敗的隱患。
崗位固化，交流不暢
多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部不僅提拔無望，而且受編制、身份、工作條件等因素的影響，能交流到縣直事業(yè)單位、縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的機會也較少。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部長期在同一個單位、同一個部門從事相同的工作，一干就是5年、10年，甚至20年以上，工作熱情極易出現(xiàn)匱乏。據(jù)統(tǒng)計，2011-2015年，江西全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部交流到縣以上事業(yè)單位的比重只有3.84%。為此，有的事業(yè)編干部戲稱自己是“一個崗位干到頭，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)到退休”。
橫向?qū)Ρ龋挠惺?/span>
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作多而雜，對專業(yè)要求不是很高，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“混編混崗”現(xiàn)象普遍。在與行政編干部的對比中，許多事業(yè)編干部極易產(chǎn)生心理落差。有的事業(yè)編干部訴苦說：“跟公務(wù)員做的事，那完全是一樣的，但提拔的機會就不一樣。”例如，有的地方黨政辦主任（事業(yè)編干部）一直無法挪動，但手下公務(wù)員卻一直在通過考試流動，好似“鐵打的營盤流水的兵”。對于公務(wù)員職務(wù)與職級并行的政策，事業(yè)編干部普遍存在不滿情緒。對于《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)的若干意見》（中辦發(fā)〔2014〕14號）和《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》（中辦發(fā)〔2015〕4號）兩個文件對江西鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部影響的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，32.26%的事業(yè)編干部表示對自己影響“非常大”，44.54%的人表示對自己影響“較大”，二者合計達到76.80%。認為“影響不大”的只占17.67%，還有5.53%的人選擇了“不了解”（見圖2）。此外，在福利待遇上，還有諸如車改等政策方面的差別。因此，有的事業(yè)編干部自嘲“同工不同酬”。
年齡斷檔，青黃不接
據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，江西全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)分布情況：35歲以下、35-50歲之間和50歲以上的干部分別占29.74%、51.17%和19.09%（見圖3）。從總體上看，35歲以下年輕干部不足1/3，存在后續(xù)缺人的潛在風(fēng)險。在偏遠地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這種情況表現(xiàn)得更為明顯。通過實地走訪了解，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)部分偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部平均年齡超過45歲，其中40歲以上干部占比接近70%，而30-40歲之間的干部只占9%，其余為新轉(zhuǎn)入的大學(xué)生村官、“三支一扶”及退伍安置人員等。
不僅如此，由于工作艱苦和發(fā)展空間有限等問題，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕事業(yè)編干部還存在“人在曹營心在漢”的現(xiàn)象，工作不專心，總在想方設(shè)法脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部崗位。近年來，通過考試、跳槽以及辭職等方式離崗的事業(yè)編干部絕大部分都是30歲以下的年輕干部。對于離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部崗位后的去向，“考公務(wù)員”愿望占比最高，達47.48%，其后依次為“調(diào)到縣以上事業(yè)單位”（34.97%）、“自主創(chuàng)業(yè)”（12.12%）、“調(diào)到國有企業(yè)”（3.36%）以及2.07%的其他（見圖4）。
解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部所面臨困境的辦法
導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部困境的原因是多方面的。工作壓力大主要由身處基層、直面矛盾，以及工作考核等因素導(dǎo)致；晉級較難、交流不暢主要是受到體制和政策方面的因素制約；心中憋屈、有失落感則主要是由與公務(wù)員對比所引發(fā)。此外，還有部分其自身的個體差異化原因。因此，要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部的困境，就要針對以上原因，對癥下藥。
促進權(quán)責(zé)對應(yīng)，精減考核內(nèi)容
鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主體，要減輕事業(yè)編干部的工作壓力，就要從改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不對稱和考核過多過頻入手。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革要配套，促進權(quán)責(zé)的對應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力主要緣于“權(quán)力無限小，責(zé)任無限大”。雖然政府一再強調(diào)要簡政放權(quán)，但是改革還不到位，往往是事和責(zé)下放，權(quán)和財卻沒完全下放。所以，常常導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感到權(quán)力有限、能力有限、資源有限，有些事情想辦但辦不了。而部分群眾對此并不理解，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常被“污名化”“妖魔化”。二是要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際，適當(dāng)減少考核的內(nèi)容，同時提高考核的精準度。多些人文關(guān)懷，少些“一票否決”，以減輕干部的應(yīng)付感、疲倦感，也便于其騰出時間來真正做一些實際工作。
改革晉升體制，理順發(fā)展通道
鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部問題的根源在于出口不暢，隊伍固化，缺乏活力。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，排在“調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制干部積極性最有效的方法”前兩位的分別是“提高工資待遇”和“職務(wù)和職級上能夠晉升”，比例分別為65.99%和61.91%。而事業(yè)編干部的收入待遇又與職務(wù)、職稱密切相關(guān)。因此，改革晉升體制，理順發(fā)展通道，是解開事業(yè)編干部“心鎖”的“鑰匙”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部的構(gòu)成復(fù)雜，既有少量的副科級干部，也有大量的股級干部和普通干部，還有一些事業(yè)編工人。此外，還有大學(xué)生村官、“三支一扶”人員、行政村干部，甚至還包括一些工作時間長、貢獻大的聘用干部等后備人員。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部出路問題的解決，不能一概而論，要按照循序漸進、統(tǒng)籌安排、分類解決的思路來進行。對年輕的，已經(jīng)升成副科級的事業(yè)編干部，要給予其政治成長空間，暢通晉升渠道，便于其通過競爭性選拔進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子；對優(yōu)秀的中層干部要給予其晉升為事業(yè)編副科級干部或考入公務(wù)員的渠道；對有能力走職稱道路的，要助其打開職稱渠道。要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點，在職稱評定上降低職稱的專業(yè)技術(shù)和學(xué)術(shù)成果等方面要求，增加工作年限、考核等次等方面的權(quán)重；對其他的事業(yè)編干部，尤其是工作時間長、貢獻大的干部，要研究探索參照公務(wù)員的職務(wù)與職級并行的做法，讓其同享“陽光雨露”。
立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，加大交流力度
問渠哪得清如許？為有源頭活水來。要增強干部的活力，就應(yīng)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部交流使用機制，加大交流力度。這其中包括內(nèi)部交流、上下交流、橫向交流、外派交流等形成，并使之逐步形成一種常態(tài)。一是加大單位內(nèi)部的輪崗交流，便于不同崗位人員相互理解。二是要加大上下交流和橫向交流。讓邊遠地區(qū)年齡大、貢獻大的干部能有機會交流到縣直事業(yè)單位和縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，從而實現(xiàn)其改變環(huán)境和改善待遇的愿望。同時，讓縣直事業(yè)單位和縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)有理想、有能力、有活力的年輕干部交流到邊遠地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，以便了解基層情況，使其能力得到鍛煉。三是外派交流。有計劃選派鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部到發(fā)達地區(qū)的政府部門、國企、私企等單位掛職鍛煉，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部的視野和知識面。
適度定向選拔，穩(wěn)定事業(yè)隊伍
年輕事業(yè)編干部不安心工作，偏遠地區(qū)不愿去，去了又不安心，是導(dǎo)致事業(yè)編干部隊伍年齡斷檔的重要原因。針對這個問題，可以采取適度的定向選拔方式，在選拔大學(xué)生村官、“三支一扶”人員時設(shè)定一定比例的定向選拔，要求是本縣（市）生源。比如，將本縣（市）生源比例設(shè)定為50%左右（這個比例高低可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的偏遠程度和年輕事業(yè)編干部流失情況來靈活設(shè)定）。此外，對那些在偏遠地區(qū)工作時間長、貢獻大的事業(yè)編干部可以探索設(shè)立一些特殊津貼制度，以穩(wěn)定事業(yè)編干部隊伍安營扎寨于此的“軍心”。
作者系江西省委黨校省情輿情研究所副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家治理》周刊
