原標題：鄉鎮事業編干部隊伍面臨的困境與出路——基于江西15387個樣本的調查分析
經濟新常態下，伴隨著全面深化改革的持續深入，一些舊有的矛盾更加尖銳，而之前隱藏的問題也突顯了出來。尤其是廣大基層干部作為全面深化改革執行者，面臨的工作壓力越來越大。“春江水暖鴨先知”，鄉鎮作為我國最基層的政權組織，是廣大干部解決各類社會矛盾和問題的最前線。鄉鎮干部是鞏固基層政權的基石，是黨和政府政策的踐行者，更是聯系廣大群眾的重要紐帶。江西省鄉鎮事業編干部（不含學校、衛生院）占到鄉鎮總體干部六成以上。因此，關心鄉鎮事業編干部的成長，了解他們的憂慮、困惑和期盼，對于加強江西乃至全國鄉鎮干部隊伍建設、提高政策執行力、密切黨同人民群眾的血肉聯系都具有重要意義。鑒于此，江西省委組織部委托專家課題組針對鄉鎮事業編干部的工作狀態展開了研究。此次共發放調查問卷15452份，有效回收15387份，有效回收率為99.58%。此外，調研組還廣泛地進行了實地訪談和相關座談，進一步佐證了問卷分析得出的結論。
鄉鎮事業編干部面臨的主要困境
身處一線，壓力山大
鄉鎮雖小，責任重大，是國家政權穩固的基礎。“上面千條線、下面一根針”，上級政府的各項工作，最終大部分都要靠鄉鎮干部去落實。鄉鎮工作內容涉及經濟發展、社會治安、計生維穩、市容衛生、勞動力安置、民政福利等等，其中多項是考核干部時“一票否決”的“硬指標”。隨著鄉鎮發展的提速，群眾的利益訴求日益增多且更加多元化，鄉鎮干部常常處于“五加二”“白加黑”“晴加雨”的高強度工作狀態，往往是疲于應付。許多事業編干部反映工作壓力很大。通過問卷調查分析，排在鄉鎮事業編干部工作壓力前三位的分別是“權力小而責任大”（占58.56%）、“檢查考核評比多”（占56.02%）、“綜治維穩任務重”（占46.55%）。此外，“工作任務落實難”（占44.93%）、“招商引資任務重”（占38.02%）也占了相當大的比重（見圖1）。
晉級太難，收入不高
從職務晉升看，由于身份的限制，鄉鎮事業編干部轉為公務員的機會很少，而考進鄉鎮領導班子的機會更少。一般只有在換屆時才有機會通過激烈競爭，晉升到行政編副科級崗位。據統計，2011-2015年，江西全省通過考試進入公務員隊伍的事業編干部只有4.13%，得到提拔晉升的只有1.70%。此外，鄉鎮事業編的副科級管理崗位本身就很少，現有的少量副科級崗位（如維穩信息員等）還因設置不規范，面臨被清理的尷尬處境。目前，許多鄉鎮事業編干部到退休也就是股級。為此，有的事業編干部調侃自己，“抬頭就是天花板，一眼就能看到退休”。
當前，機關事業單位的工資收入與職務、職稱高度相關，晉級難直接影響到工作人員的收入。許多事業編干部臨近退休還領著股級的工資。相比同齡的行政編干部，事業編干部不僅職務低，而且收入也低。由于職稱評聘條件受名額、職級、崗位等因素限制，再加上鄉鎮事業編干部隊伍的人才結構、工作內容與職稱評定的條件存在嚴重背離，事業編干部通過職稱來提高收入待遇的非常少，從而增加了滋生腐敗的隱患。
崗位固化，交流不暢
多數鄉鎮事業編干部不僅提拔無望，而且受編制、身份、工作條件等因素的影響，能交流到縣直事業單位、縣城周邊鄉鎮工作的機會也較少。許多鄉鎮事業編干部長期在同一個單位、同一個部門從事相同的工作，一干就是5年、10年，甚至20年以上，工作熱情極易出現匱乏。據統計，2011-2015年，江西全省鄉鎮事業編干部交流到縣以上事業單位的比重只有3.84%。為此，有的事業編干部戲稱自己是“一個崗位干到頭，一個鄉鎮到退休”。
橫向對比，心有失落
由于鄉鎮工作多而雜，對專業要求不是很高，再加上鄉鎮人才結構不合理，導致鄉鎮干部“混編混崗”現象普遍。在與行政編干部的對比中，許多事業編干部極易產生心理落差。有的事業編干部訴苦說：“跟公務員做的事，那完全是一樣的，但提拔的機會就不一樣。”例如，有的地方黨政辦主任（事業編干部）一直無法挪動，但手下公務員卻一直在通過考試流動，好似“鐵打的營盤流水的兵”。對于公務員職務與職級并行的政策，事業編干部普遍存在不滿情緒。對于《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》（中辦發〔2014〕14號）和《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》（中辦發〔2015〕4號）兩個文件對江西鄉鎮事業編干部影響的問卷調查結果顯示，32.26%的事業編干部表示對自己影響“非常大”，44.54%的人表示對自己影響“較大”，二者合計達到76.80%。認為“影響不大”的只占17.67%，還有5.53%的人選擇了“不了解”（見圖2）。此外，在福利待遇上，還有諸如車改等政策方面的差別。因此，有的事業編干部自嘲“同工不同酬”。
年齡斷檔，青黃不接
據統計數據，江西全省鄉鎮事業編干部隊伍年齡結構分布情況：35歲以下、35-50歲之間和50歲以上的干部分別占29.74%、51.17%和19.09%（見圖3）。從總體上看，35歲以下年輕干部不足1/3，存在后續缺人的潛在風險。在偏遠地區的鄉鎮，這種情況表現得更為明顯。通過實地走訪了解，調研組發現部分偏遠鄉鎮事業編干部平均年齡超過45歲，其中40歲以上干部占比接近70%，而30-40歲之間的干部只占9%，其余為新轉入的大學生村官、“三支一扶”及退伍安置人員等。
不僅如此，由于工作艱苦和發展空間有限等問題，不少鄉鎮年輕事業編干部還存在“人在曹營心在漢”的現象，工作不專心，總在想方設法脫離鄉鎮事業編干部崗位。近年來，通過考試、跳槽以及辭職等方式離崗的事業編干部絕大部分都是30歲以下的年輕干部。對于離開鄉鎮事業編干部崗位后的去向，“考公務員”愿望占比最高，達47.48%，其后依次為“調到縣以上事業單位”（34.97%）、“自主創業”（12.12%）、“調到國有企業”（3.36%）以及2.07%的其他（見圖4）。
解決鄉鎮事業編干部所面臨困境的辦法
導致鄉鎮事業編干部困境的原因是多方面的。工作壓力大主要由身處基層、直面矛盾，以及工作考核等因素導致；晉級較難、交流不暢主要是受到體制和政策方面的因素制約；心中憋屈、有失落感則主要是由與公務員對比所引發。此外，還有部分其自身的個體差異化原因。因此，要解決鄉鎮事業編干部的困境，就要針對以上原因，對癥下藥。
促進權責對應，精減考核內容
鄉鎮事業編干部是鄉鎮工作的主體，要減輕事業編干部的工作壓力，就要從改革鄉鎮權責不對稱和考核過多過頻入手。一是鄉鎮機構改革要配套，促進權責的對應。鄉鎮干部的壓力主要緣于“權力無限小，責任無限大”。雖然政府一再強調要簡政放權，但是改革還不到位，往往是事和責下放，權和財卻沒完全下放。所以，常常導致鄉鎮干部感到權力有限、能力有限、資源有限，有些事情想辦但辦不了。而部分群眾對此并不理解，致使鄉鎮干部常被“污名化”“妖魔化”。二是要結合鄉鎮工作實際，適當減少考核的內容，同時提高考核的精準度。多些人文關懷，少些“一票否決”，以減輕干部的應付感、疲倦感，也便于其騰出時間來真正做一些實際工作。
改革晉升體制，理順發展通道
鄉鎮事業編干部問題的根源在于出口不暢，隊伍固化，缺乏活力。問卷調查結果顯示，排在“調動鄉鎮事業編制干部積極性最有效的方法”前兩位的分別是“提高工資待遇”和“職務和職級上能夠晉升”，比例分別為65.99%和61.91%。而事業編干部的收入待遇又與職務、職稱密切相關。因此，改革晉升體制，理順發展通道，是解開事業編干部“心鎖”的“鑰匙”。
鄉鎮事業編干部的構成復雜，既有少量的副科級干部，也有大量的股級干部和普通干部，還有一些事業編工人。此外，還有大學生村官、“三支一扶”人員、行政村干部，甚至還包括一些工作時間長、貢獻大的聘用干部等后備人員。因此，對鄉鎮事業編干部出路問題的解決，不能一概而論，要按照循序漸進、統籌安排、分類解決的思路來進行。對年輕的，已經升成副科級的事業編干部，要給予其政治成長空間，暢通晉升渠道，便于其通過競爭性選拔進入鄉鎮班子；對優秀的中層干部要給予其晉升為事業編副科級干部或考入公務員的渠道；對有能力走職稱道路的，要助其打開職稱渠道。要結合鄉鎮工作的特點，在職稱評定上降低職稱的專業技術和學術成果等方面要求，增加工作年限、考核等次等方面的權重；對其他的事業編干部，尤其是工作時間長、貢獻大的干部，要研究探索參照公務員的職務與職級并行的做法，讓其同享“陽光雨露”。
立足鄉鎮實際，加大交流力度
問渠哪得清如許？為有源頭活水來。要增強干部的活力，就應建立健全鄉鎮事業編干部交流使用機制，加大交流力度。這其中包括內部交流、上下交流、橫向交流、外派交流等形成，并使之逐步形成一種常態。一是加大單位內部的輪崗交流，便于不同崗位人員相互理解。二是要加大上下交流和橫向交流。讓邊遠地區年齡大、貢獻大的干部能有機會交流到縣直事業單位和縣城周邊鄉鎮工作，從而實現其改變環境和改善待遇的愿望。同時，讓縣直事業單位和縣城周邊鄉鎮有理想、有能力、有活力的年輕干部交流到邊遠地區鄉鎮工作，以便了解基層情況，使其能力得到鍛煉。三是外派交流。有計劃選派鄉鎮事業編干部到發達地區的政府部門、國企、私企等單位掛職鍛煉，拓寬鄉鎮事業編干部的視野和知識面。
適度定向選拔，穩定事業隊伍
年輕事業編干部不安心工作，偏遠地區不愿去，去了又不安心，是導致事業編干部隊伍年齡斷檔的重要原因。針對這個問題，可以采取適度的定向選拔方式，在選拔大學生村官、“三支一扶”人員時設定一定比例的定向選拔，要求是本縣（市）生源。比如，將本縣（市）生源比例設定為50%左右（這個比例高低可以根據鄉鎮的偏遠程度和年輕事業編干部流失情況來靈活設定）。此外，對那些在偏遠地區工作時間長、貢獻大的事業編干部可以探索設立一些特殊津貼制度，以穩定事業編干部隊伍安營扎寨于此的“軍心”。
作者系江西省委黨校省情輿情研究所副教授
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊
