中國城鄉之間的持續差距是一個事實。去過農村的人，會有這樣一個感受，農民很樸實，但農村比城市落后太多。在中西部地區，這樣的感受會更強烈。有些房子外觀看上去不錯，但室內空蕩無物，僅有簡單破舊的家具，污水直接排到地下，解手還得上茅房。
城鄉之間的物質差距直接導致了教育差距。據2014年教育部《中國教育概況》介紹，初中階段具有的本科及以上學歷教師，城鄉之間相差14.5個百分點。小學階段的大專及以上學歷教師，城鄉之間相差9.2個百分點。那些在農村長大的孩子，缺乏好老師，也見不到外面的世界，沒讀完中學就輟學，更別說考大學了。
城鄉差距導致農村人口不斷向城市涌入。城市里的生活成本比農村高很多，但農民依然要留下來。農村人口越來越少，只留下一些老人和兒童。農村留守兒童約2075萬人，約占農村在校生的30%。農村的生活條件、居住條件、教育條件、醫療衛生條件，與城市相比都有很大差距。農村給人的印象仍然是貧窮。
近年來，從統計數據上看，城鄉居民的收入差距有縮小的趨勢。2015年，城鎮居民人均可支配收入為31195元，農村居民人均可支配收入為11422元，城鄉收入比為2.73：1，比2009年的3.33：1減少了許多。但是，城鄉收入差距的絕對值依然很大，是19773元，比農民收入還要多。
輿論傾向于認為，城鄉差距的根源是國家向農村的投入太少。但實際上，僅從2008年至2013年，中央財政用于“三農”的支出累計5.85萬億元。加上地方的配套投入，國家向農村投入并不少。社會各界的投入也不小。十多年來，有不少大學生畢業后去農村創業、支教、當村官，但農村的發展變化比城市要慢很多。結果是，農業補貼了，墻面刷了，道路修了，田埂拆了，農田連片了，學生下鄉了，不少地區的農村依然比城市窮太多。靠增加向農村的投入來發展農村，不是解決問題的根本辦法。
城鄉差距的表面原因，是農村以農業為主，而農業是不賺錢的。多數地區的農業，包括部分地區的家庭農場，主要依靠補貼維持。種地的農民多在五十歲以上，而他們的子女愿意在城市生活。年輕人不愿意種地，一是因為種地是體力勞動，非常辛苦，二是因為城里有更豐富的物質和文化生活。城里有更好的教育，更多的信息，年輕人能學到更多知識，對他們有巨大的吸引力。那些能留住年輕人的農村，要么靠旅游，要么靠工業，早脫離了農業。
城鄉差距背后更深層次的原因，是中國對農村功能定位的計劃經濟思想。計劃思想在三農問題上的體現，是將生產結構與區域聯系在一起。城市的定位是發展工商業，而農村只能發展農業。比如，有觀點認為，“農村不是搞建設的地方，農村主要有兩個功能，一是提供農產品，二是提供生態環境產品，這才叫農村。農村的建筑，是農民自身的生產和生活所必需的。”也就是，在國家的意識形態中，農村的功能就是生產糧食，保證“萬一”打仗時可能出現的“糧食安全”問題。農村的房屋，是為農民生產糧食提供居住服務的。在有序的安排下，農村和農民是為整個國家機器服務的一個部件。讓農村依賴農業，農業不賺錢，農村這個部件就會一直貧窮。
在這種思想的指引下，中國制定了嚴格的土地用途管制制度。既然農村是搞農業的地方，就不能隨便讓農村搞建設。農地要轉為建設用地，既有多年的規模控制（十五年的土地利用規劃），也有年度計劃控制。根據計劃分配的土地權利資源，卻又是極不公平的。計劃下達的農轉用指標，實際分配的方式，是按行政級別層層下發。指標到了縣一級，絕大多數分配到開發區、或用于新城建設，很少到鎮一級，更別說到村莊了。缺少指標，農村就沒法建廠房、客棧，搞不了工業和旅游業。一些鄉鎮和村莊為了發展，擺脫貧窮落后的困境，只好為農民建樓房，讓農民上樓，把騰出來的土地用于發展。
農民上樓，配上基礎設施，一方面改善了農民的居住和生活條件，另一方面也為農村發展騰出空間，一舉多得。其弊端是，對于少數依賴于農業的年長農民，種地不如以前便利了，農具沒地方放了，有一個適應過程。可是，在用途管制加行政分配指標的約束下，不這樣做，地方發展又能指望什么呢？眼看著農村繼續破敗下去嗎？一些學者專家批評地方政府讓農民上樓的行為，但沒認識到，正是計劃管理指標的制度，在迫使農民上樓。
更大的問題是農村土地市場的缺失。農民沒有完整的土地產權，導致市場制度建立不起來。市場制度的完善，是一個過程，需要政府、中介、買賣雙方在長期的互動中累積制度建設的知識。城市的國有土地已建立了一套市場交易制度，積累了一系列市場交易的知識。但中國的農村集體建設用地是沒有市場的，這就導致了抵押、評估、中介、仲裁等大量市場功能的缺失。市場的缺失，背后是農村產權的缺失。現行制度規定，農村集體建設用地，包括農民的宅基地，不準入市交易。中介公司、評估公司、金融機構、法院也不愿意為農村土地房屋提供市場服務。農村蓋的房子，出租或出讓給城里人，被稱為“小產權房”，不但得不到產權保護，還面臨罰款、拆除的風險！產權與市場殘缺的思想根源，依然是農村土地農用，農民要為了保護“糧食安全”做出犧牲。
近年來，除了上述計劃經濟的思維，部分學者又為農民的產權殘缺提供了新的理論支撐。一種理論認為，宅基地是農民的住房保障。這種觀念認為，“過去，農民窮，買不起商品房，因此給他無償提供一塊土地，至少可以在上面蓋個房，有容身之所。沒錢的農民可以搭個茅草房，有錢的農民可以蓋個小洋房。這項制度僅限于本集體內的成員，原則是一戶一宅。農村的宅基地是保障性住房的產物，并非商品。法律規定，農民有土地承包經營權和宅基地使用權，土地承包經營權有占有、使用、收益三項權益，而宅基地使用權只有占有、使用權，沒有收益權。”也就是說，他們認為，宅基地之所以產權殘缺，是因為宅基地是農民的住房保障，剝奪產權是為了農民好！
這種理論沒有認識到，一刀切的宅基地政策，忽略了農民對宅基地多種用途的需求。一是解決不了燃眉之急。有一些農民著急用錢，看病或供孩子上學，但房子沒法抵押貸款，也賣不出錢，沒法解決緊迫的困難。二是有不少農民在縣城里買了房子，不需要農村的宅基地作為住房保障。三是農村土地與房屋無法作為農民保值增值的財產。有些農民希望將農村的房子賣掉，換取城里更好的住房，但他們的房子賣不出價。城里人剛參加工作，一開始買不起大房子，先買個小房子，伴隨收入的積累和房價的上漲，再拿小房子換取大房子。住房作為一種可以保值增值的資產，抵抗通脹的壓力。但農民雖有房子，卻不能出讓，不能以房換房。通貨膨脹與城市的房價在逐年提高，農民只能依靠辛苦打工賺來的工資買房，失去了本可以利用房產增值來進城換房的機會。在發達國家，有一塊土地就是財富。但在中國不少農村，農民有了土地住房，卻要花錢維護，成了負資產。不少農民自愿放棄農村的住房，大量的宅基地和住房閑置和廢棄。
宅基地是作為保障還是作為商品，應該由農民自己來決定。家家戶戶的情況不同，有的農戶不需要宅基地作為保障，就不應該用政策來限制他們的財產權利。試想下面的對話：”農民說，我想賣宅基地換城里的房子。你說，不能換，宅基地是你的保障！農民說，我想賣宅基地為父母孩子治病，你說，不能換，宅基地是你的保障！農民說，我想賣宅基地，擴大生產致富。你說，不能換，宅基地是你的保障！”不懂金融卻要代農民理財，不是很荒唐嗎？
部分學界人士還為現行制度提供了另外一套理論支持，那就是資本下鄉會導致土地兼并，農民流離失所。學者們忽略的，是這一套理論所基于的歷史是農業社會，農民附地而生。但在現代工商業社會，農業不賺錢，農民不想種地，他們寧愿拋荒，也要不斷往城里涌。種地不賺錢，如果取消補貼，不會有多少企業愿意下鄉。
企業下鄉，帶去的不是資本，而是知識。企業下鄉帶去了技術、管理，和商業世界的知識。這些現代科技與商業知識正是農民所匱乏的。我調研過的河南土地流轉案例，企業剛去農村流轉土地時，村民比較樸實，要價比較低。但伴隨與企業員工的接觸增多，農民獲得了更多的市場知識，再轉讓土地時，農民學會了討價還價，要價越來越高。農民也在為下鄉企業工作的過程中獲得了技術、組織等知識。這些知識，正是農民變為市民，融入現代社會所需要的。企業下鄉，不是資本下鄉，而是知識下鄉。
城鄉差距的持續，是一件沒有道理的事。我去過美國德克薩斯州的農村，那里的農民住小別墅，生活物資豐富，汽車、現代化電器、現代衛生設施一應俱全，他們的物質生活條件，與美國首都華盛頓郊區的居民相差不大。發達國家的土地市場比我們發達，大公司比我們多，但他們的農村也比我們富的多。農民有地而貧窮，城里人沒地但富裕，這種不合常理的現象，根源在土地制度，是土地產權和市場的殘缺。
十幾年來，國家在解決“三農問題”上可謂投入不菲，但要真正解決“三農問題”，還需要從觀念、制度入手。需明確，實事求是的看，中國的經濟結構已發生重大調整，工商服務業是主體，農業已不在是基礎。既有的土地制度，阻礙了工商業從大城市郊區向農村和內陸地區的遷移，推高了企業的生產和交易成本。計劃配置土地指標的制度，以及對集體土地入市的限制，已不再適應經濟結構轉型的需要，極大的制約了農村發展、農民致富。
政策制度的實際效果，終究要靠農民來評價。一位在河北工作二十多年的鄉鎮書記說，十多年前還研究國家關于“三農問題”重要的政策文件，而現在，他已經不再研究了。
作者系中央財經大學助理教授，美國馬里蘭大學經濟學博士
中國鄉村發現網轉自:FT中文網
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