無論是從中央財政還是到地方財政，對于涉農資金的投入都在不斷加碼，然而其資金使用率低卻成了不得不面對的一個難題。
財政涉農資金貢獻大、問題多，如何通過統籌整合使用財政涉農資金，提高財政資金配置效率，成為當前迫切解決的問題。
涉農資金投入作用明顯
近日，國務院副總理汪洋在全國支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點電視電話會議上強調，支持貧困縣統籌整合使用財政涉農資金，是提高財政資金配置效率、保障脫貧攻堅資金需求的關鍵之舉。
財政涉農資金，顧名思義是指，各級政府（財政）安排的涉及“三農”的專項資金，主要用于支持農業發展、農村建設、農民增收。
值得一提的是，關于如何使用涉農資金，其實在不久之前，國務院辦公廳印發《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（以下簡稱《意見》）就已提及。
《意見》指出，試點要以支持貧困縣摘帽銷號為目標，以脫貧成效為導向，以扶貧規劃為引領，以重點扶貧項目為平臺，統籌整合使用財政涉農資金，撬動金融資本和社會幫扶資金投入扶貧開發，提高資金使用精準度和效益，按期完成脫貧攻堅任務。
在財政部財政科學研究所經濟學博士、中國財政學會投融資研究專業委員會副秘書長高鵬看來，上述的“一會一意見”旨在全面優化財政涉農資金供給機制，進一步提高資金配置效率和使用效益，保障貧困縣集中資源打贏脫貧攻堅戰。
值得注意的是，從2003年開始，我國政府進入實施工業反哺農業、新農村建設和統籌城鄉發展等一系列惠農再平衡發展政策。
高鵬給記者提供的數據顯示，從2008年-2012年，中央財政用于“三農”的支出累計4.47萬億元，年均增長23.5%。2013年，中央財政用于“三農”的支出安排高達13799億元，主要用于支持農業生產，對農民的糧食直補等四項補貼、促進農村教育衛生等社會事業發展方面。
另外，記者了解到，2014年中央財政安排村級公益事業一事一議財政獎補政策方面的獎補資金228億元，各級財政獎補資金超過500億元。2015年，國家繼續提高政府對農民籌資籌勞的獎補力度和中央財政占政府獎補資金的比例。僅中央財政糧食直補、農資綜合補貼、農作物良種補貼、農機購置補貼和新增農業傾斜政策補貼以及產糧（油）大縣獎勵資金這六項補貼就大約達到2237多億元。
近三年來，財政農業投入將超過9萬億。在中央財政以及地方財政不斷加大力度來推動三農方面發展上，其效果也在日益增長，甚至在一些方面的主導性作用也日益突顯。
記者注意到，不僅中央政府的三農財政轉移支付資金量明顯增大，而且地方政府自身財政的惠農資金投放量也日趨增加。除中央財政外，在經濟發展水平較高的地區由于還存在地方政府本級財政的大量投入，財政資金涉農補貼范圍更廣、類別更多、標準更高。
高鵬在接受《中國產經新聞》記者采訪時表示，財政涉農資金在發揮“四兩撥千斤”作用，支持我國“三農”發展方面發揮了巨大作用。可以說，近年來我國實現糧食生產“八連增”，農民收入“八連快”，與新農村建設步伐的加快，涉農資金的投入功不可沒。
“四多”現象突出
值得注意的是，雖然涉農資金的投放作用顯而易見，但是涉農資金面臨的問題也很多。
中國社科院農村發展研究所教授馮興元在接受《中國產經新聞》記者采訪時認為，我國涉農資金一直存在渠道多、項目雜、投入散、管理亂等現象。涉農資金項目管理體制總體上存在較大的缺陷，而且隨著財政惠農資金的規模越來越大，問題越來越突出。
涉農資金所謂的“四多”是分配、項目管理“婆婆”多、爭項目的“部門”多、使用資金渠道多、涉農資金名目多。
浙江省寧波市寧海縣財稅局副局長丁建華在接受《中國產經新聞》記者采訪時表示，目前，財政資金一般實行的 “預算切塊、部門分配、逐級撥付”的涉農資金管理模式。
丁建華告訴記者，由于涉農資金存在支農重點不突出，資金“沉淀”，預算執行進度滯后，方向“模糊”，結構調整不明顯，管理粗放，監督機制不健全等問題，嚴重影響了涉農資金的使用效率。
丁建華認為，之所以我國涉農資金使用效率低，是由于我國在政策層面存在政出多門、缺乏統籌、政策效應弱化等問題；在資金使用層面存在著交叉重復、財政資金“碎片化”現象嚴重，項目與資金管理不規范導致了一些項目單位多頭申報、重復申請補助，項目申報透明度不高，制約了財政資金杠桿作用難以發揮等問題；在管理體制層面存在著現行預算實行基數法并編制，由部門進行二次分配，出現權力“部門化”等問題；在政策導向方面，財政資金標桿作用沒有有效地得到發揮，無法有效地引導等問題；在財權事權匹配方面存在中央與地方的財權、事權不匹配，地方承擔中央的事務，但中央對地方政府資金配套卻有著嚴格的規定。
據記者了解，在當前，我國一些城市的縣區參與財政“涉農”資金分配、項目管理的部門有財政、發展與改革、扶貧、農業開發、教育、交通、水電、農機等多個部門。
正如丁建華所言，在涉農資金分配、劃撥、管理、使用環節上存在管理的“多頭”，很難形成合力。
馮興元分析，各部門對責權利諸因素有著各自的考慮，相互掣肘、推諉扯皮以及“看得見的管不著、管得著的看不見”現象時有發生，從而給擠占、挪用、虛報、冒領、偷工減料、甚至貪污等行為以可乘之機。
據悉，無論是我國的一些富裕縣還是貧困縣，其涉農部門都在不斷地向上級部門爭取項目，這種積極爭取的方式確實也起到一定的積極作用。
“然而，這些地方因總體上缺乏一套科學詳細的整體規劃，再加之上上下下存在著部門割據、條塊分割的局面。因此，每年在確定項目問題上存在著部門各自為政的現象，部門各報各的項目，在項目申報、項目建設、項目安排等方面有相當程度的‘撒胡椒面’或重復和交叉。”馮興元表示。
記者發現，目前對涉農資金管理要求“專款、專戶、專賬、專管”，同時對涉農專項資金不少縣區采取財政國庫集中支付的辦法。
有業內觀察者認為，這在一定程度上起到了堵塞擠占和挪用涉農資金渠道的作用，但仍存在“上有政策、下有對策”，資金來源多頭，管理要求和制度多樣，資金支付方式不一等問題。
據了解，按照資金的使用和運行的方向，有些資金直接補貼到農民手上，有的資金支付則補貼到項目單位或供應商手里，還有些資金則只支付到項目資金主管部門，無法在源頭上控制資金的用途。
不僅使用資金的渠道繁多，涉農資金名目也過于繁多。公開資料顯示，現有中央財政“涉農”資金共有15項。其中，在社會保障方面的“涉農”資金包括：農村社會救濟，自然災害救助，生育保險和計劃生育獎勵，農村醫療救助以及農村低保。
而在農業方面包括退耕還林、對農民直接補貼、農業產業化調整、農業技術推廣應用、農業生產資料補助、人畜飲水、農村能源、農村水、電、路建設以及農業綜合開發等。
馮興元認為，這種分散式的使用辦法，相對于部分項目，只能治標、不能治本，極個別項目甚至治不了標，不能從根本上解決問題和發揮資金的應用作用。
統籌整合是有效抓手
在2015年3月19日，財政部、發改委和農業部針對涉農資金管理聯合頒發了“關于開展涉農資金專項整治行動的實施意見”。根據該項意見，經國務院同意，三部委決定在全國范圍內開展涉農資金專項整治行動。
十八屆三中全會以來，黨中央、國務院對涉農資金管理問題日益高度重視，明確要求加大查處懲戒力度，健全完善涉農資金管理模式。同時，對于整合和統籌使用涉農資金提出了明確要求。
馮興元認為，推進涉農資金整合統籌以及成為規范涉農資金管理和提高資金使用效益的重要抓手，同時又是健全預算管理制度和深化財稅體制改革的必要手段，對于建立現代公共財政制度和促進政府職能轉變具有十分重要的意義。
毫無疑問，隨著推進涉農資金整合統籌，政府功能中的短板日益顯現出來。
那么，如何統籌整合使用財政涉農資金,另外，統籌整合使用財政涉農資金又會遇到哪些難題呢？馮興元認為，上下級政府往往缺乏協調，下級政府內部各部門之間協調難。下級政府整合財政涉農資金的改革容易觸及上級政府各部門各自為政的天花板。往往會出現下整上不整的情況。下級政府努力整合涉農資金，但是上級政府并未整合各部門的涉農資金，各部門各自為政，維護各自的利益。
有媒體刊發文章稱，四川很多縣在整合上級專項資金時，要求以嚴守來源渠道不變、用途不變、項目資金管理權限不變、項目實施主體不變、項目驗收標準不變等“紅線”為前提。
“這好比要求‘戴著腳鐐跳舞’，整合難度大。而資金多頭下達、多頭使用也造成‘撒胡椒面’‘大水漫灌’等現象。”馮興元說，黑龍江“兩大平原”現代農業綜合配套改革涉農資金整合試驗也有同類問題。目前，地方規劃難跟上，難以做到必要的項目績效評價體系也是涉農資金整合統籌過程中遇到的難題。
“目前，全國涉農資金整合改革一般只停留在縣級層面，存在下整上不整的現象。”丁建華認為，應該打破部門利益格局，整合改革推進工作存在一定既得利益部門的阻力。
采訪中記者了解到，一方面，很多可能的項目點，往往是單項的部門規劃，旅游部門只考慮旅游規劃，水利部門只考慮水利規劃，但是一些美麗鄉村建設或者新農村建設項目，需要多種財政涉農資金和社會資金的投入。各部門的規劃需要相互協調，而且體現在具體潛在項目點上，這往往難以做到。
另一方面，目前需要一種評價體系來審核立項，檢查項目進展和評估項目成果。項目的科學審核、監督和評估恰恰是全國各地財政支持項目所欠缺的，也難以做到。
“新時期的涉農資金整合應正視問題癥結所在，真正從“源頭”和中央層面果斷整合，理順政府與市場關系，以“清單”方式明確各級政府間支農事權和支出責任，適當下放支農資金審批權限，同時加大監管力度，推動涉農資金整合加快進展，大力提升支農效應。”高鵬說。
高鵬認為，從體制機制的“源頭”上推動財政涉農資金的統籌整合使用、提升財政支農成效，刻不容緩。
最后，馮興元建議，我國涉農資金的整合和使用可以借鑒歐美的做法，把整個歐盟分為6級統計區劃單位，從成員國級次區劃單位(NUTS 0)到市鎮一級區劃單位(NUTS 5)。根據一些人口和發展指標可以確定應促進區域，區域促進項目集中在這些區域。體現資金運作上的增加性（而非重復性或者替代性）和集中性。歐盟成員國政府和州級政府一般把項目確定的權力放在地方政府一級，上級政府承諾提供配套資金。這樣也解決了上級政府在投放資金方面的信息不對稱問題，地方政府也容易整合各級政府的補助資金。
中國鄉村發現網轉自：中國產經新聞報 2016年06月17日
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