2015年底召開的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上提出，要到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部脫貧，為此中央與貧困情況嚴(yán)重的22個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）簽訂了脫貧攻堅(jiān)“軍令狀”，層層落實(shí)扶貧責(zé)任。[1-2]以“軍令狀”的方式來推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)工作，一方面體現(xiàn)出了貧困治理工作的艱巨性和復(fù)雜性，而另一方面則反映了中央對(duì)于扶貧工作的決心和勇氣。[3]將“軍令狀”寫進(jìn)中央文件，這還是第一次，但使用簽訂“軍令狀”的方式來進(jìn)行國家治理和社會(huì)治理卻并不是少見[4]，在環(huán)境治理、大氣防治、掃黃打非、房地產(chǎn)調(diào)控與保障房建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，我們也都曾出現(xiàn)過“軍令狀”式的治理舉措。這樣管理與治理體制，有其優(yōu)勢(shì)，但也常常遭受詬病，因?yàn)楹芏嗟摹败娏顮睢辈]有得到落實(shí)，軍令狀變成了一紙空文。這樣的情況讓人們失望，而我們也應(yīng)該反思這種治理方式和舉措存在的固有弊端。在以往大量的針對(duì)扶貧工作的實(shí)地調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，中央的扶貧政策在地方會(huì)被選擇性執(zhí)行，扶貧資源出現(xiàn)截留、挪用甚至貪腐等現(xiàn)象，甚至還有精英俘獲對(duì)扶貧效果的阻礙。扶貧領(lǐng)域問題的出現(xiàn)，在一定程度上與地方政府在扶貧工作中的行動(dòng)邏輯密切相關(guān)，也與其在扶貧工作體制中扮演的角色緊密相連。在“軍令狀”式的脫貧攻堅(jiān)體制下，地方政府要承受比以往更大的工作壓力，而省際間的競(jìng)爭(zhēng)將加劇這種壓力。在中央宣布“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃后，有13個(gè)省提出要用2、3年時(shí)間實(shí)現(xiàn)全省貧困人口的脫貧，這比國家層面的規(guī)劃時(shí)間提前了2-3年。地方政府的如此舉動(dòng)，一方面是要自我施壓，但另一方面也容易引發(fā)虛假脫貧和策略性扶貧。中國扶貧之所以取得舉世矚目的成績(jī)，得益于政府在扶貧工作中一直扮演主導(dǎo)的角色，但在新時(shí)期的貧困治理中，在實(shí)現(xiàn)全部貧困人口脫貧的目標(biāo)下，政府貧困治理失靈的情況更加多發(fā)。這種失靈與扶貧“軍令狀”和扶貧工作的壓力型體制關(guān)涉頗深。本文試圖從“扶貧軍令狀”和壓力型體制的角度對(duì)新時(shí)期貧困治理中的政府失靈進(jìn)行討論，以期推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)工作健康持續(xù)發(fā)展。
二、“扶貧軍令狀”的本質(zhì)、功能及缺陷
“扶貧軍令狀”是壓力型行政體制和目標(biāo)管理責(zé)任制的結(jié)合，其不僅體現(xiàn)了黨中央和中央政府對(duì)扶貧工作的高度重視，同時(shí)還折射了社會(huì)主義制度的本質(zhì)規(guī)定和實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本目標(biāo)。通過層層傳遞的扶貧工作壓力，“扶貧軍令狀”希望在短時(shí)間內(nèi)完成艱巨的脫貧工作任務(wù)，以充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和運(yùn)動(dòng)式治理的強(qiáng)大動(dòng)員能力，這樣的動(dòng)機(jī)和初衷值得肯定。客觀上看，“扶貧軍令狀”具備推動(dòng)扶貧工作發(fā)展的積極功能，其將為扶貧工作注入新的動(dòng)力，但是受多種條件的制約，其也隱含明顯缺陷。
1.“扶貧軍令狀”的本質(zhì)
“扶貧軍令狀”是扶貧工作領(lǐng)域目標(biāo)責(zé)任制的極端體現(xiàn)，軍令狀式管理是一種科學(xué)的行政管理方法和人事管理制度[5]，更是壓力型體制下中央對(duì)地方政府扶貧工作考核的重要工具，其本意在于形成扶貧領(lǐng)域的倒逼機(jī)制，通過外部加壓和自我施壓，在有限資源和有限時(shí)間的條件下超常規(guī)地實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)目標(biāo)[6]，實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展。[7]從“軍令狀”式扶貧管理的特點(diǎn)看，這樣的一種管理方式突出體現(xiàn)了扶貧工作的政治性，這與我國社會(huì)主義國家的性質(zhì)緊密相關(guān)，同時(shí)也與我們倡導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)共同富裕的莊嚴(yán)承諾相關(guān)。這樣的扶貧工作管理方式體現(xiàn)了該項(xiàng)工作的嚴(yán)肅性、紀(jì)律性和責(zé)任性的合一，通過強(qiáng)化紀(jì)律、職責(zé)和監(jiān)督，從而形成不同層級(jí)政府之間扶貧工作的合力，以早日贏得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。
2.“扶貧軍令狀”的積極功能
客觀而言，扶貧軍令狀具備多方面的積極功能：首先，因?yàn)樵O(shè)置了配套的獎(jiǎng)懲制度，所以“軍令狀”能夠在一定程度上充分激發(fā)地方政府扶貧工作的積極性和主動(dòng)性，各地也將會(huì)根據(jù)所在地域貧困的實(shí)際情況安排自己的脫貧戰(zhàn)略和具體舉措。其次，有助于緩解貧困領(lǐng)域出現(xiàn)的資金截留、挪用和貪腐等情況，扶貧資金和資源將會(huì)取得更高的使用效率。第三，有利于提升各級(jí)地方政府扶貧工作的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神，有助于扶貧工作者的實(shí)際技能和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升；第四，有助于盡快形成社會(huì)大扶貧的格局，這不僅與政府在扶貧工作中的主導(dǎo)角色相關(guān)，還與政府強(qiáng)大的資源調(diào)配能力、社會(huì)動(dòng)員能力有關(guān)。
3.“扶貧軍令狀”的缺陷
“扶貧軍令狀”通過層層分解任務(wù)的方式將扶貧工作任務(wù)最終落實(shí)到了基層政府的肩上，但無論從財(cái)政能力、政策執(zhí)行和社會(huì)治理等角度看，基層政府在各級(jí)政府中都是力量最為薄弱的，在巨大的工作壓力下不免會(huì)出現(xiàn)對(duì)策性和策略性扶貧，甚至是虛假扶貧。其次，在全國一盤棋的大格局下，各個(gè)省份都在扶貧領(lǐng)域展開了與時(shí)間的賽跑，不少省份都提出要在更短的時(shí)間內(nèi)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，加上干部競(jìng)爭(zhēng)性選拔帶來的巨大壓力[8]，很容易出現(xiàn)扶貧工作領(lǐng)域的“躍進(jìn)”和“激進(jìn)”，扶貧工作也將變成一場(chǎng)缺乏過程理性的錦標(biāo)賽[9]。最后，“軍令狀”式的扶貧管理可能會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)扶貧舉措的過多干預(yù)，導(dǎo)致在扶貧工作中注重?cái)?shù)量而忽視質(zhì)量，最終給脫貧攻堅(jiān)帶來負(fù)面影響。
“十三五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口的全部脫貧具有十分重大的意義，首先，這體現(xiàn)了我們黨和國家對(duì)人民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的承諾；其次，這是社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)即實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的內(nèi)在要求；最后，實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧有利擴(kuò)大內(nèi)需，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要增長(zhǎng)空間。脫貧攻堅(jiān)工作的重要意義使得我們必須依賴有效的扶貧管理體制獲得更大的扶貧成效，于是扶貧“軍令狀”就出現(xiàn)了。
三、扶貧“軍令狀”下地方政府貧困治理的策略
扶貧“軍令狀”的出現(xiàn)有賴于壓力型體制和中央政府強(qiáng)大的權(quán)威，在該體制下，地方政府被施加了強(qiáng)大的動(dòng)力，同時(shí)也肩負(fù)了重大的貧困治理責(zé)任。在正常狀態(tài)下，該管理體制優(yōu)勢(shì)十分明顯，這些優(yōu)勢(shì)也是保障扶貧成效的重要基礎(chǔ)和前提。但同樣需要注意的是，在該體制下，地方政府的貧困治理中也出現(xiàn)了一些扭曲行動(dòng)和策略行為，這些將會(huì)讓新時(shí)期的扶貧工作遭受挫折和困境。依據(jù)實(shí)地調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，扶貧“軍令狀”下地方政府貧困治理的應(yīng)對(duì)策略主要表現(xiàn)如下：
1.文本與數(shù)字脫貧
在“扶貧軍令狀”下，扶貧任務(wù)層層下放，最終都落實(shí)給了基層政府，年度考核和總量考核的制度下，地方政府面臨多重的壓力，數(shù)字脫貧也就隨之出現(xiàn)。[10]具體來看，扶貧工作壓力有三個(gè)方面：其一，地方政府首先面臨來著上級(jí)政府的壓力，上級(jí)政府一般會(huì)規(guī)定具體時(shí)間內(nèi)下級(jí)政府需完成的脫貧任務(wù)；其二，地方政府還面臨來自扶貧對(duì)象的壓力，在長(zhǎng)期的扶貧工作中，地方政府盡管取得了一定的成績(jī)，但在過程中也存在不少失誤，如“逼民致富”等事件就讓貧困農(nóng)戶缺失了對(duì)政府扶貧項(xiàng)目的信任；其三，地方政府還面臨著來自市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的壓力。當(dāng)前多數(shù)地方依賴開發(fā)式扶貧進(jìn)行脫貧，而這種方式與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不可分離，如何選擇產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目并保障產(chǎn)業(yè)扶貧收益，這都是非常棘手的問題。在以上三種壓力下，為了應(yīng)對(duì)上級(jí)考核，不管貧困戶是否脫貧，一些地方政府每年都按照上級(jí)的要求上報(bào)脫貧人員名單，至于說這些名單如何選擇，基層政府說：“這樣的名單，在選擇時(shí)候也沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)。”在地方政府年度的工作報(bào)告中，脫貧情況就只是文本上的，這也就形成了“文本脫貧”。而“數(shù)字脫貧”與“文本脫貧”有一定的相似性，但仍有不同，其可以表現(xiàn)為上報(bào)脫貧數(shù)字，也可表現(xiàn)為：在貧困戶建檔立卡之初，地方政府有意識(shí)地增加貧困人口的數(shù)量，即擴(kuò)大貧困人口基數(shù)，這樣在考核扶貧工作的時(shí)，這些非貧困戶變成了脫貧戶。這樣的情況，在3月份湖北省某貧困縣的調(diào)查中就出現(xiàn)了，當(dāng)時(shí)村干部鼓勵(lì)更多的村民申請(qǐng)成為貧困戶，而村干部的鼓勵(lì)則是來自地方政府的授意。
2.利益“交換”[11]
在脫貧攻堅(jiān)階段，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來幫助貧困人口脫貧是非常重要的途徑之一，但因貧困戶基礎(chǔ)資本、資源和技能薄弱，很多地方都采取了依托農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶和專業(yè)合作社帶動(dòng)貧困戶脫貧的方法。這樣的扶貧方法具有一定的優(yōu)勢(shì)，但在具體實(shí)踐層面，我們也發(fā)現(xiàn)了不容忽視的問題：一些農(nóng)業(yè)企業(yè)、大戶和合作社等并不愿意承擔(dān)這樣的責(zé)任，在與地方政府的協(xié)商過程中，這些主體會(huì)提出相應(yīng)的交換條件，即其可以協(xié)助地方政府開展產(chǎn)業(yè)扶貧行動(dòng)，但是地方政府必須要給其一定的利益。所以，在調(diào)查中我們看到，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等以扶貧的名義申請(qǐng)了一些項(xiàng)目和資金，但是貧困戶對(duì)這樣的事情全然不知。這些項(xiàng)目也都被用于合作社自身而并未給貧困戶帶來收益，貧困戶沒有分享收益的資格。除了上面的原因外，地方政府與企業(yè)之間的“利益交換”還有另外一個(gè)重要原因，即大量的扶貧項(xiàng)目都需要地方財(cái)政投入配套資金，但貧困縣的財(cái)政情況普遍困難。為了申請(qǐng)扶貧項(xiàng)目，地方政府需要首先籌集相應(yīng)的配套資金，在財(cái)政空乏的情況下，一些地方政府通過向農(nóng)業(yè)企業(yè)和實(shí)力雄厚的合作社借款來滿足籌資需求。當(dāng)然，這些錢不能白用，各類涉農(nóng)項(xiàng)目或是其他資源將是對(duì)企業(yè)和合作社的“回饋”。表面上看，貧困戶成為了企業(yè)或是合作社的服務(wù)對(duì)象，但實(shí)際上扶貧項(xiàng)目和資源的多數(shù)利益被企業(yè)和合作社獲得，即使貧困人口的收入沒有明顯增加，但在事后的評(píng)估中則會(huì)通過計(jì)算合作社收益的平均值而抬高貧困戶的實(shí)際收益。這樣看，貧困戶的收入也就提高了，扶貧的效果也就呈現(xiàn)了。中央政府與地方政府在扶貧工作目標(biāo)上有一定的差異[12]，在軍令狀式扶貧管理中這一現(xiàn)象仍會(huì)出現(xiàn)。
3.以點(diǎn)代面
扶貧資源的有限性意味著，地方政府會(huì)在扶貧工作中有選擇有側(cè)重地開展示范性的扶貧工程，或者是打造扶貧項(xiàng)目的示范點(diǎn)與示范村，這也是我們以往熟悉的“典型”工作法。[13]示范點(diǎn)、示范村和典型的塑造與打造，從其初衷上看，是為了發(fā)揮其模范帶動(dòng)輻射作用，但現(xiàn)今多數(shù)的示范工程和典型則失去了“以點(diǎn)帶面”的功能，代之而起的則是“以點(diǎn)代面”。任何一個(gè)示范點(diǎn)或者說是典型，其都具有強(qiáng)大的資源和項(xiàng)目的吸附能力，一旦這樣的示范點(diǎn)和典型得到一定層級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)的肯定后，這樣的示范點(diǎn)與典型就會(huì)很容易地獲得各類項(xiàng)目資源。在鄂東大別山區(qū)的一個(gè)貧困縣進(jìn)行調(diào)查時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)相鄰的村莊，一個(gè)是典型的貧困村，但10年來，其所獲得的各類項(xiàng)目資源不足200萬，而另外一個(gè)新農(nóng)村建設(shè)示范村即明星村，則在10年時(shí)間里獲得了超過2000萬元的各類財(cái)政扶持資金。在基層扶貧工作中會(huì)出現(xiàn)“以點(diǎn)代面”的現(xiàn)象，與扶貧工作的考核機(jī)制緊密相關(guān)。在各類項(xiàng)目的后期驗(yàn)收和考核中，考核不可能面面俱到，而是選擇其中的一些點(diǎn)進(jìn)行，而這些在考察和驗(yàn)收中出現(xiàn)的示范點(diǎn)和典型都是經(jīng)過地方精心包裝和篩選的。對(duì)于這一點(diǎn)，來自上級(jí)部門的考核官員也是清楚的，但這套邏輯的普遍存在則讓考核者對(duì)這樣的安排習(xí)以為常。這一點(diǎn)也說明，以往我們有關(guān)扶貧工作的考核也是存在問題的，“一美可以遮百丑”，看了示范點(diǎn)和典型，似乎對(duì)一個(gè)地方的扶貧工作就有了定性和判斷，而實(shí)際上這樣的工作考核是相當(dāng)片面的。除了示范點(diǎn)和典型，為了增加政績(jī)，不少地方還出現(xiàn)了“形象工程”和“政績(jī)工程”，這些工程可為地方政府爭(zhēng)光添彩，卻帶來了公共資源的浪費(fèi)。
4.民意替代
所謂的民意替代是指在扶貧資源和資金的具體使用方向上，地方政府代替貧困農(nóng)戶做出決定[14]，這就是說地方政府會(huì)按照自己的需求和意志來安排扶貧資源和資金的使用方向，扶貧對(duì)象關(guān)于扶貧資源用處的意見較難獲得地方政府回應(yīng)，貧困人口的真實(shí)需求不一定能夠在扶貧項(xiàng)目中得到實(shí)現(xiàn)。客觀地講，地方政府在扶貧工作中之所以出現(xiàn)民意替代有兩方面的原因：一方面，針對(duì)貧困群體進(jìn)行需求征集的話，得到的扶貧需求往往是分散且差異顯著的，這往往會(huì)導(dǎo)致扶貧工作的遲滯；同時(shí)貧困群體中個(gè)別意見領(lǐng)袖人物的話語會(huì)遮蓋大眾的真實(shí)需求。[15]另一方面，為了得到扶貧資金和項(xiàng)目，項(xiàng)目申請(qǐng)者會(huì)有意識(shí)地隱藏自己的真實(shí)需求，從而在項(xiàng)目申請(qǐng)書中表達(dá)出與政府扶貧意愿接近的需要，這在一定程度上也影響了地方政府對(duì)扶貧資金和資源使用去向的決策。從主觀上看，地方政府代替貧困群體做出決策是其追求政績(jī)的表現(xiàn)，更是其忽視扶貧工作中貧困人口主體地位的表現(xiàn)。從某些方面來說，地方政府關(guān)于扶貧項(xiàng)目的決策可能優(yōu)于貧困群體，但是這樣的決策若缺乏民意基礎(chǔ)，政策將難以取得良好效果。在“扶貧軍令狀”未出現(xiàn)在扶貧工作領(lǐng)域前，這樣的民意替代就時(shí)有發(fā)生，在施行“軍令狀”式扶貧管理的情況下，類似情況將會(huì)更加常見。脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)貧困人口的持續(xù)增收，但產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目都有一定的生產(chǎn)周期，要在不足5年的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧并非易事，所以加快扶貧項(xiàng)目進(jìn)程對(duì)于早日實(shí)現(xiàn)脫貧意義顯著。正是基于這種考慮，才經(jīng)常出現(xiàn)地方政府代替貧困群體進(jìn)行決策的現(xiàn)象，但該現(xiàn)象也容易引發(fā)扶貧“上動(dòng)下不動(dòng)”的情況，缺乏貧困群體參與的扶貧難以持續(xù)。
5.基層依賴
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是負(fù)責(zé)扶貧工作的最基層政府，但這級(jí)政府當(dāng)中并沒有專門的扶貧工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)扶貧工作的多是其他辦公室的兼職人員。在湖北、河南、甘肅、陜西和寧夏等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，具體負(fù)責(zé)扶貧工作的一般是兩到三個(gè)人，一個(gè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，另外一兩個(gè)就是被借調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大學(xué)生村官。扶貧工作人員的奇缺和扶貧任務(wù)的繁重使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扶貧工作中對(duì)村干部有很大的依賴[16]，因此村干部的能力問題就引人關(guān)注。[17]例如，作為扶貧工作基礎(chǔ)的貧困人口認(rèn)定工作就需要村組干部完成。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村組干部認(rèn)定貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)提出了具體的要求，但很多的程序和做法都流于形式，因而在貧困人口識(shí)別中常有非貧困戶入選。當(dāng)然，出現(xiàn)這一情況的原因是多方面的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有發(fā)揮監(jiān)督核實(shí)的職能是其一，另一方面，村組干部受社會(huì)資本、親緣和血緣等關(guān)系的影響而做出違背事實(shí)的認(rèn)定也就帶來了貧困人口識(shí)別的瞄準(zhǔn)偏離。在村莊范圍內(nèi)，貧困人口的認(rèn)定不僅受制度影響，還受權(quán)力關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，隨著社會(huì)流動(dòng)和農(nóng)民分化的加劇，貧困人口的認(rèn)定越發(fā)困難，但這不足以成為簡(jiǎn)化貧困人口識(shí)別和篩選的理由。在中央啟動(dòng)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略之后，很多省市都派出了駐村扶貧工作組，這或許有助于克服扶貧工作對(duì)基層村組干部的過多依賴。不光是在貧困人口識(shí)別方面，在扶貧項(xiàng)目?jī)?nèi)容確定方面，基層政府對(duì)村組干部的依賴也是十分顯著的，村莊要通過何種扶貧項(xiàng)目來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困戶增收，也常聽取村干部的意見，作為村莊精英的村干部與貧困戶的項(xiàng)目需求分殊明顯。地方政府對(duì)村組干部的依賴是客觀存在的，但是在依賴的同時(shí)若是減少了監(jiān)督、審查和核實(shí)，就會(huì)放大村組干部的權(quán)力，在客觀上就會(huì)導(dǎo)致扶貧領(lǐng)域精英俘獲現(xiàn)象的多發(fā)。
四、壓力型體制下的“扶貧軍令狀”與貧困治理失靈
上一部分關(guān)于“扶貧軍令狀”下地方政府貧困治理策略的分析，讓我們看到，即使各個(gè)層級(jí)政府簽訂了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書和軍令狀，貧困治理也同樣會(huì)遭遇困境和挫折，以政府主導(dǎo)的貧困治理仍會(huì)出現(xiàn)失靈。要理解地方政府貧困治理失靈的生成機(jī)制，我們還需要從“軍令狀”式扶貧管理制度所依托的壓力型體制和運(yùn)動(dòng)式扶貧治理體制進(jìn)行分析。
壓力型體制是對(duì)地方政府運(yùn)行機(jī)制的形象描述，其強(qiáng)調(diào)，地方政府的運(yùn)行就是對(duì)來自各方壓力的應(yīng)對(duì)和分解。[18]本質(zhì)上看，壓力型體制是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代基于中央權(quán)威的動(dòng)員體制的延續(xù)和發(fā)展；所不同的是，如果說以往的動(dòng)員主要依賴政治資源的話，那么當(dāng)前的動(dòng)員主要依賴政治資源和經(jīng)濟(jì)資源的組合。[19]研究者發(fā)現(xiàn)，壓力型體制之所以能在短期內(nèi)解決社會(huì)管理所面臨的問題，主要是其能夠在短期內(nèi)調(diào)動(dòng)和集中大量的資源，同時(shí)也可以在一定程度上消解政府職能部門的公共政策的反對(duì)和抵制。對(duì)于扶貧而言，壓力型體制之所以能夠發(fā)揮重要的作用，是因?yàn)樵谕ǔＧ闆r下該機(jī)制可將下達(dá)和分配的扶貧任務(wù)政治化，即明確表明扶貧工作是政治任務(wù)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是最大的政治，在將扶貧工作確定為政治任務(wù)后，還將設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任追究與考核機(jī)制，其彌補(bǔ)了常規(guī)治理中政府能力的不足。[20]在實(shí)踐中，扶貧工作被列為“一把手”工程和“一票否決”工作。壓力型體制使得地方政府會(huì)調(diào)動(dòng)自身最大的能力和全部資源來做好該項(xiàng)工作，因?yàn)槿绻ぷ鞑焕硐耄賳T的政治前途就會(huì)斷送。不過，也正是在這種強(qiáng)大的壓力下，貧困治理中的失靈現(xiàn)象也愈發(fā)多見。研究認(rèn)為導(dǎo)致出現(xiàn)這種情況的原因在于：壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)強(qiáng)度超過了地方政府的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際能力[21]，而為了完成上級(jí)考核，也為了獲得完成工作激勵(lì)，地方政府在扶貧工作中就出現(xiàn)了策略主義的行動(dòng)。
理解“軍令狀”與壓力型體制下地方政府扶貧工作出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象，還有另外一個(gè)視角，那就是運(yùn)動(dòng)式治理[22]。我們將扶貧工作比稱為一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)爭(zhēng)，這正是扶貧工作具有運(yùn)動(dòng)式治理特征的體現(xiàn)。這種運(yùn)動(dòng)式治理是政府為了解決歷史遺留的貧困問題，而動(dòng)員社會(huì)各種力量[23]，調(diào)用社會(huì)各種資源進(jìn)行貧困治理的斗爭(zhēng)和實(shí)踐。[24]運(yùn)動(dòng)式治理在一定程度上彌補(bǔ)了制度化治理不足的問題[25]，在此基礎(chǔ)上，國家權(quán)力對(duì)扶貧工作的介入深度和廣度都帶到了前所未有的水平，且在扶貧任務(wù)的考核上采用了目標(biāo)責(zé)任制；從扶貧工作機(jī)構(gòu)上看，盡管從中央到地方的各個(gè)層級(jí)都建立有扶貧辦，但是各個(gè)地方在具體的扶貧實(shí)踐中則通過建立非正式組織——扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組來統(tǒng)籌扶貧工作。以上分析說明貧困治理帶有顯著的運(yùn)動(dòng)式治理的特征。但運(yùn)動(dòng)式治理也有其缺陷，那就是這種治理缺乏制度保障，甚至?xí)l(fā)瞄準(zhǔn)偏離。[26]至今我國的扶貧立法還是空白，這就導(dǎo)致扶貧工作會(huì)出現(xiàn)忽冷忽熱或者是冷熱不均的情況，扶貧資金滲漏、截留、挪用和貪腐情況也時(shí)有發(fā)生。“軍令狀”與壓力型體制下的貧困治理出現(xiàn)失靈，一方面與運(yùn)動(dòng)式治理的內(nèi)在缺陷相關(guān)，同時(shí)也與扶貧官員對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的認(rèn)識(shí)有關(guān)，運(yùn)動(dòng)式治理給不少干部的印象是：“運(yùn)動(dòng)就是一陣風(fēng)，很快就會(huì)過去”。由于認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)備上的不足，地方政府官員往往會(huì)低估運(yùn)動(dòng)式治理的強(qiáng)度和時(shí)限，故而在面臨監(jiān)督、考核和懲處時(shí)，他們就會(huì)通過策略性方法進(jìn)行應(yīng)對(duì)，所謂的“上有政策，下有對(duì)策”就是對(duì)這一內(nèi)容的揭示。扶貧工作中，地方政府處于一種夾縫狀態(tài)，一方面需回應(yīng)群眾需求，而另一方面則要對(duì)上負(fù)責(zé)完成考核。因運(yùn)動(dòng)式治理在本質(zhì)上仍由中央權(quán)威或是上級(jí)政府權(quán)力主導(dǎo)，地方政府在貧困治理中采用的策略也是為了回應(yīng)上級(jí)政府的各項(xiàng)要求，而本應(yīng)作為主體的貧困人口則處于無聲的狀態(tài)。在政治官僚制的制度背景下，運(yùn)動(dòng)式治理面臨被科層制消解的問題[27]，其內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力不足，其優(yōu)勢(shì)的一面就較難體現(xiàn)，層級(jí)與部門利益開始凸顯。運(yùn)動(dòng)式治理是國家以往治理模式的遺留，也是當(dāng)前扶貧治理路徑依賴的結(jié)果，其積極功能是不能抹殺的，但是其潛在風(fēng)險(xiǎn)也是需要我們關(guān)注的，例如運(yùn)動(dòng)式治理可能會(huì)帶來級(jí)差政治信任[28]等。當(dāng)前階段的農(nóng)村扶貧工作并非單一意義上的運(yùn)動(dòng)式治理或是制度治理[29]，而是兩者的綜合。在充分發(fā)揮運(yùn)動(dòng)式治理和壓力型體制優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，扶貧軍令狀才能夠取得更好的成效。
如果說，運(yùn)動(dòng)式治理以往更多地出現(xiàn)在地方政府的治理行動(dòng)中，那么由 “扶貧軍令狀”開啟的則是由黨中央和中央政府主導(dǎo)的針對(duì)貧困的一場(chǎng)治理運(yùn)動(dòng)。運(yùn)動(dòng)式治理是相對(duì)常規(guī)治理而言的，之所以要在扶貧領(lǐng)域開啟新的從上至下的運(yùn)動(dòng)式治理，是因?yàn)樵诔Ｒ?guī)治理模式下，扶貧工作成效日益式微，當(dāng)今的貧困問題是“最難啃的硬骨頭”。盡管運(yùn)動(dòng)式治理隱含有多重缺陷，但扶貧領(lǐng)域的運(yùn)動(dòng)式治理仍有功能空間[30]，因其具備強(qiáng)大的合法性基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)[31]，同時(shí)還具備壓力型體制從上至下的扶貧系統(tǒng)的組織基礎(chǔ)，因而其效果仍然值得期待。不過國家治理現(xiàn)代化要求我們對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理進(jìn)行變革。[32]如果不能克服地方政府在扶貧工作中的種種策略行動(dòng)，那么政府主導(dǎo)的貧困治理仍將面臨失敗。這不僅與扶貧體制相關(guān)，同時(shí)也與經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、貧困戶家庭結(jié)構(gòu)變動(dòng)等因素相關(guān)。
在這里，我們還需要對(duì)一個(gè)問題進(jìn)行更進(jìn)一步的討論，那就是“扶貧軍令狀”式的管理一定會(huì)帶來政府貧困治理的失靈嗎？在本文研究的范圍內(nèi)，我們所強(qiáng)調(diào)的貧困治理失靈主要是指出現(xiàn)貧困資源滲漏、被挪用和截留、扶貧資源的精英俘獲、虛假扶貧、數(shù)字扶貧、瞄準(zhǔn)偏離等。壓力型體制下的“軍令狀”式扶貧管理并不必然導(dǎo)致政府貧困治理的失靈，但卻為治理失靈的出現(xiàn)埋植了潛在風(fēng)險(xiǎn)。客觀上看，貧困治理失靈的出現(xiàn)與多方面的因素相關(guān)，有貧困戶自身的因素，地域環(huán)境因素，市場(chǎng)因素和社會(huì)結(jié)構(gòu)因素等，但是不可否認(rèn)的是，中國的扶貧工作仍由政府主導(dǎo)，其他因素對(duì)貧困治理效果產(chǎn)生的影響不及政府因素，因此本文主要從政府扶貧管理體制的角度進(jìn)行了論述。壓力型體制在良性狀態(tài)下允許地方政府在政策執(zhí)行中出現(xiàn)方案變通和靈活應(yīng)對(duì)的行為，但是當(dāng)壓力超負(fù)荷的時(shí)候，地方政府的方案變通與靈活應(yīng)對(duì)就變成了“為完成任務(wù)而完成任務(wù)”。這種情形下，扶貧的質(zhì)量和效果都將難以保證，貧困治理失靈也就會(huì)隨之出現(xiàn)。從上至下貫穿而來的扶貧軍令狀，不僅出現(xiàn)了層層加壓的現(xiàn)象，同時(shí)還激發(fā)了同層級(jí)地方政府間的扶貧競(jìng)賽。在此背景下，基層政府扶貧工作的時(shí)間被大大壓縮，同時(shí)扶貧工作所需的人力和財(cái)力卻快速增加。一旦在既定的時(shí)間、財(cái)力、人力和物力等條件下難以完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，扶貧工作就會(huì)重形式而輕實(shí)質(zhì)的態(tài)勢(shì)，扶貧工作中的形象工程、面子工程和數(shù)量規(guī)模偏好也會(huì)越發(fā)嚴(yán)重。
五、地方政府貧困治理失靈的對(duì)策
以壓力型體制為背景的“軍令狀”式扶貧管理體制能夠有效激發(fā)各層級(jí)政府扶貧工作的決心和動(dòng)力，同時(shí)也會(huì)給其扶貧工作帶來前所未有的壓力。這種壓力一方面可以轉(zhuǎn)化為扶貧工作積極性和主動(dòng)性，同時(shí)也可能會(huì)變成地方政府扶貧工作的重?fù)?dān)并可能引發(fā)其扶貧工作中的策略應(yīng)對(duì)性行動(dòng)。要克服地方政府貧困治理的失靈，需要我們?cè)谟煤梅鲐殹败娏顮睢眱?yōu)勢(shì)的同時(shí)，注意限制其負(fù)面和消極功能。對(duì)此，我們提出如下建議：
1.優(yōu)化貧困人口識(shí)別工作，建立貧困戶甄別機(jī)制。扶貧工作的基礎(chǔ)是貧困人口識(shí)別，當(dāng)前的貧困人口識(shí)別工作仍存在一些疏漏，這集中體現(xiàn)為收入在貧困線附近的農(nóng)戶對(duì)貧困身份的爭(zhēng)奪。因血緣、親緣和友緣等關(guān)系的影響，村干部在貧困人口識(shí)別方面的公正性和公平性受到質(zhì)疑。優(yōu)化貧困人口的識(shí)別，首先需要強(qiáng)化村民的參與評(píng)價(jià)，即貧困戶不僅要有戶主申請(qǐng)、干部評(píng)議環(huán)節(jié)，還應(yīng)該讓村民進(jìn)行公共評(píng)議，對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行貧富排隊(duì)；其次，要改革現(xiàn)有的先分配貧困人口指標(biāo)再篩選貧困人口的機(jī)制，嚴(yán)格依據(jù)貧困線來確定貧困人口數(shù)量。在村級(jí)確定貧困戶之后，依托駐村扶貧工作隊(duì)對(duì)貧困人口進(jìn)行再次甄別，以實(shí)地查看、群眾走訪和多方比較的方式最終確認(rèn)貧困戶名單。
2.建立貧困戶和脫貧戶的抽查核實(shí)機(jī)制，加快第三方評(píng)估機(jī)制建設(shè)。對(duì)于數(shù)字脫貧和文本脫貧的情況，我們應(yīng)建立貧困人口和脫貧人口的抽查核實(shí)機(jī)制，即一方面要對(duì)貧困人口的認(rèn)定情況進(jìn)行抽查和核實(shí)，同時(shí)也要對(duì)脫貧人口的脫貧情況進(jìn)行抽查和核實(shí)。抽查工作由省級(jí)扶貧部門負(fù)責(zé)，核實(shí)工作則以縣域間交換核對(duì)方式進(jìn)行，由核對(duì)人員對(duì)核實(shí)情況的真實(shí)性負(fù)責(zé)。扶貧成果不光要有地方政府評(píng)估，還要有獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)和非貧困群眾進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于出現(xiàn)數(shù)字和文本扶貧的，要對(duì)其負(fù)責(zé)人進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
3.實(shí)行差異化扶貧資金配套政策，嚴(yán)格扶貧資金審計(jì)。對(duì)于地方政府在扶貧工作中出現(xiàn)的利益“交換”問題，一方面要給貧困區(qū)域地方政府減負(fù)，同時(shí)也要加壓。減負(fù)，主要是根據(jù)貧困縣地方財(cái)政的實(shí)際情況確定扶貧項(xiàng)目配套資金的籌集比例，以減輕地方政府的財(cái)政壓力，避免對(duì)工商資本和社會(huì)資本的依賴。同時(shí)，要加大對(duì)扶貧資金使用的審計(jì)，確保扶貧資金被用于貧困人口；對(duì)于以貧困戶名義申報(bào)的扶貧項(xiàng)目要嚴(yán)格核實(shí)，確保項(xiàng)目申請(qǐng)者主體資格的有效和貧困人口對(duì)項(xiàng)目成果的分享。
4.統(tǒng)籌扶貧工作中的點(diǎn)面關(guān)系和質(zhì)量關(guān)系。示范點(diǎn)與典型的示范與帶動(dòng)作用，依然有效，但要避免為了做好典型而舍棄整體的情況。這需要扶貧工作考核機(jī)制的跟進(jìn)，即轉(zhuǎn)變以往考核中注重“抓重點(diǎn)和抓典型”的方式，加大對(duì)扶貧工作整體成效指標(biāo)的考核，如貧困人口減少、貧困發(fā)生率下降、貧困人口增收等，避免有限扶貧資源在個(gè)別點(diǎn)的過度集中。扶貧也要統(tǒng)籌好質(zhì)量與數(shù)量的關(guān)系，杜絕為了追求扶貧成績(jī)而只看數(shù)量不顧質(zhì)量的工作風(fēng)氣，保障脫貧成果的持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)貧困家庭生計(jì)優(yōu)化的可持續(xù)目標(biāo)。
5.暢通貧困戶需求表達(dá)通道，發(fā)揮民主集中制在扶貧決策中的作用。地方政府需擯棄以往代替農(nóng)戶做決定的做法，讓貧困戶充分地表達(dá)其實(shí)際意愿。通過事前摸底、現(xiàn)場(chǎng)征求或是事后反饋等機(jī)制，讓貧困戶充分表達(dá)其需求，即使這些需求是注重短期和眼前利益的，也不要緊。在貧困戶表達(dá)其意愿后，由扶貧工作組組織召開需求分析會(huì)，對(duì)眾人的需要和意見進(jìn)行歸類和和并，在討論的基礎(chǔ)上，地方政府再進(jìn)行引導(dǎo)并做出決策。這既能夠調(diào)動(dòng)群眾參與扶貧工作的積極性，同時(shí)也減少了貧困戶對(duì)扶貧項(xiàng)目的疑慮，最后還解決了扶貧工作的時(shí)間與效率問題。
6.擺脫過分依賴，建立平等互補(bǔ)的工作關(guān)系。單純依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成貧困人口認(rèn)定和篩查并不現(xiàn)實(shí)，但是改變對(duì)村組干部的過分依賴卻是可行的。在駐村工作組的幫助下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一方面可督促村組干部的扶貧工作，同時(shí)也可對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)督。通過對(duì)駐村扶貧工作組調(diào)查成果與村組干部工作工作結(jié)果的比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠獲得對(duì)貧困人口認(rèn)定、貧困項(xiàng)目選擇、貧困成效評(píng)估等方面更為客觀真實(shí)的信息。如果說，以往對(duì)村組干部的依賴是無奈之舉，那么在當(dāng)下的扶貧工作中，通過建立多方主體間平等互補(bǔ)的工作關(guān)系，基層政府收集扶貧信息的渠道更加多元，這也有助于其對(duì)所轄地域內(nèi)貧困情況以及貧困治理情況形成更加系統(tǒng)、清晰和全面的認(rèn)識(shí)。
六、結(jié)語
軍令狀式的扶貧管理體制，是壓力型行管管理與社會(huì)治理機(jī)制在扶貧領(lǐng)域的典型表現(xiàn)。適當(dāng)?shù)膲毫顟B(tài)有助于扶貧工作健康持續(xù)地開展，而力度過大則會(huì)導(dǎo)致扶貧工作出現(xiàn)扭曲和失靈。地方政府在貧困治理中的失靈是多重因素綜合作用的結(jié)果，但是軍令狀和壓力型體制下地方政府所采用的策略行動(dòng)則是關(guān)鍵因素。在精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略下，軍令狀式的扶貧工作管理機(jī)制要想獲得更多的正面效應(yīng)，就必須對(duì)扶貧工作的原有制度和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)還需優(yōu)化和改善扶貧工作的考核機(jī)制。地方政府在扶貧軍令狀下的自我施壓和地方政府之間的扶貧工作的競(jìng)爭(zhēng)和比拼，都會(huì)讓扶貧工作陷入追求速度和數(shù)量的怪圈，最終結(jié)果仍不利于扶貧成效達(dá)成。扶貧工作兼具經(jīng)濟(jì)性和政治性的特征，若是過分重視經(jīng)濟(jì)性，扶貧瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性將會(huì)大大降低，貧困人口分享扶貧資源和收益的空間也將不斷萎縮；而若是過分強(qiáng)調(diào)政治性，則會(huì)讓地方政府在扶貧工作中不計(jì)成本，甚至是犧牲公共利益而狹隘地追求扶貧工作績(jī)效。從上而下分配的扶貧工作任務(wù)和目標(biāo)，最終都要通過基層政府完成，這些工作本身已經(jīng)帶來了繁重壓力，減壓同樣必要。所以即使采納軍令狀式的扶貧管理手段，我們?nèi)孕枰獔?jiān)持實(shí)事求是的原則，對(duì)于地方政府不切實(shí)際的扶貧目標(biāo)設(shè)置和扶貧舉措要進(jìn)行必要的監(jiān)督和糾正。
扶貧軍令狀開啟的是新一輪由中央倡導(dǎo)的脫貧攻堅(jiān)運(yùn)動(dòng)，該背景下的扶貧管理體制與工作機(jī)制具有顯著的運(yùn)動(dòng)式治理的特征。在運(yùn)動(dòng)式治理中，地方政府往往會(huì)在運(yùn)動(dòng)初期表現(xiàn)出高漲的工作熱情，但是隨著運(yùn)動(dòng)的持續(xù)和深入，這種工作熱情將會(huì)慢慢淡化，而軍令狀則是要給扶貧工作者長(zhǎng)鳴警鐘。但作為運(yùn)動(dòng)，其本身就具有階段性的特征，這可能是運(yùn)動(dòng)式治理缺乏規(guī)范化和制度性的內(nèi)在缺陷。
參考文獻(xiàn)：略
作者系西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院講師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
