——對蘇州城鎮(zhèn)化制度改革的經(jīng)驗分析
摘要： 城鎮(zhèn)化是一場制度變革，涉及破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一系列制度變革，諸如土地制度、戶籍制度、社會保障體系等領域的改革。但自20世紀80年代開始的城鎮(zhèn)化建設，在制度建設或制度變革上并沒有取得多少實質(zhì)性突破。在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化建設基本上處于基礎設施的資本供給階段；在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化制度改革也只是經(jīng)濟發(fā)展的“非制度化產(chǎn)品”，即人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化所衍生的“制度副產(chǎn)品”。但經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化制度改革實踐經(jīng)驗及其存在的問題，對當前中國城鎮(zhèn)化建設尤其是不發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設具有檢討和借鑒的理論和政策意義。
關(guān)鍵詞： 蘇州；城鎮(zhèn)化；經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)；制度改革
當前的城鄉(xiāng)分配差異巨大、社會高度分化、社會抗議不斷、農(nóng)民工權(quán)利保障等問題，都與城鎮(zhèn)化制度改革有關(guān)，或者說，實現(xiàn)城鄉(xiāng)整合、城鄉(xiāng)居民分配公平和分配正義、農(nóng)民工市民化等，都與城鎮(zhèn)化的制度建設和社會建設有關(guān)。現(xiàn)在的問題是，自２０世紀80年代以來的城鎮(zhèn)化，在制度建設和社會建設方面，并沒有取得多大進展，尤其是２１世紀以來，城鎮(zhèn)化實際上成為地方政府增加財政收入（土地財政）和GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）增長的手段，城鎮(zhèn)化建設沒有與城鄉(xiāng)體制轉(zhuǎn)型關(guān)聯(lián)在一起，在制度改革方面鮮有作為。
但城鎮(zhèn)化的推進，不觸及與之相關(guān)的一系列制度改革，就不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。近年來，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在推進城鎮(zhèn)化的制度建設與社會建設方面，有許多探索和實踐，闡釋這方面的制度變革意義，對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展尤其是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化建設所面臨的制度瓶頸，有可資借鑒的經(jīng)驗和政策意義。
一、當前城鎮(zhèn)化的制度瓶頸
21世紀以來，城鎮(zhèn)化建設被賦予了重大的國家經(jīng)濟社會發(fā)展意義，如城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手、解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，等等。①但對上述問題的闡釋更多的是集中在經(jīng)濟發(fā)展意義上。從地方實踐上看，城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟學意義上的資本運作問題，是人口的城鎮(zhèn)化和土地的城鎮(zhèn)化，而不是人的城鎮(zhèn)化，與城鎮(zhèn)化建設密切相關(guān)的制度改革并沒有提升到地方經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的核心議程上。
第一，城鎮(zhèn)化建設成為地方政府實現(xiàn)GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）與財政增長的手段。２１世紀以來，在“大拆大建出大變”的口號下，城鎮(zhèn)化成為“經(jīng)濟學問題”——城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設的“拉動內(nèi)需”和“擴大投資領域”的經(jīng)濟問題，成為地方政府追求GDP和財政快速增長的重要推動力。因此，城鎮(zhèn)化沒有被置于地方政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的整體戰(zhàn)略高度上。城鎮(zhèn)化成為土地的城市化——權(quán)力和資本主導的城市化，而非人的城市化。簡言之，城鎮(zhèn)化建設成為基層政府經(jīng)濟發(fā)展和財政增長——土地城鎮(zhèn)化、土地財政和土地紅利——需求的一部分，也就是說，城鎮(zhèn)化成為地方政府的“投資需求”和地方官員晉升錦標賽的標的。
第二，城鎮(zhèn)化導致農(nóng)村衰落。隨著人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村的土地、資源、勞動力等要素不斷地向城市集聚，城市日漸繁榮和發(fā)達，而農(nóng)村卻日漸衰敗乃至破產(chǎn)，農(nóng)民也越來越被邊緣化。一是集體土地所有制問題。形式上的土地所有權(quán)與實質(zhì)上的土地獲益權(quán)分離。如此，土地制度的法律基礎使農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式差不多還維持在自給自足的小農(nóng)形態(tài)。盡管有新技術(shù)支持，但由于以農(nóng)戶為單位的小塊土地分割的布局，新技術(shù)沒有被農(nóng)業(yè)勞動者接受和使用時，就不會有任何幫助。二是人口結(jié)構(gòu)的變化。今天的農(nóng)村青壯年紛紛涌向城市，留在農(nóng)村的基本是孤寡老幼，后者只能延續(xù)之前的生產(chǎn)方式，而無法給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入最新的觀念和技術(shù)，不能成為農(nóng)村發(fā)展和進步的推動力量。三是不完善的社會保障體系使農(nóng)村和農(nóng)民處于極其不利的生存狀態(tài)。現(xiàn)有的新農(nóng)合、低保、低效率的醫(yī)保、不斷向城鎮(zhèn)靠近的基礎教育，使得農(nóng)民成為不消費的群體，成為經(jīng)濟社會發(fā)展的一個消極部分。
第三，城鎮(zhèn)化的重心在人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化上。當前中國的城鎮(zhèn)化建設處在由政府主導的城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設階段。這個階段的主要內(nèi)容就是土地城鎮(zhèn)化、基礎設施建設的投入、提高人口城鎮(zhèn)化率、提升公共服務等，這樣的城鎮(zhèn)化建設還沒有觸及城鄉(xiāng)制度變革領域，舊的制度體系沒有發(fā)生改變，舊的制度結(jié)構(gòu)也沒有發(fā)生改變，也就是說，城鎮(zhèn)化建設主要處在“物質(zhì)文明建設”的階段，制度的變革和社會的轉(zhuǎn)型還不是城鎮(zhèn)化的重心。實際上，當前中國的城鎮(zhèn)化建設分別在農(nóng)村、城鎮(zhèn)兩個領域展開，局限于舊有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，不能將城鎮(zhèn)化體制改革納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化視閾當中。
總之，當前的城鎮(zhèn)化與制度建設和社會建設脫節(jié)。城鎮(zhèn)化因相關(guān)制度改革的滯后而出現(xiàn)大量的體制性問題，比如，城鄉(xiāng)戶籍管理制度將身份與資源權(quán)利相結(jié)合，它強化的是身份價值等級性，是城鄉(xiāng)分配差距不斷擴大的制度基礎，同時，資源的高度集中控制，導致了城市與農(nóng)村的分割、分治，社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出層次化特征[1]。分治、分割的社會結(jié)構(gòu)增加了社會整合的成本，舊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有破除，在城市又出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)，并表現(xiàn)出階層化或階層固化[2]的趨向，制約了城市發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。因此，如果不能在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，特別是在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力，那么，城鎮(zhèn)化建設就不可能實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化。
由于當前城鎮(zhèn)化建設并沒有與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化內(nèi)在地關(guān)聯(lián)一起，因此，也就不可能在涉及城鄉(xiāng)體制的制度改革領域有所建樹，這成為推進城鎮(zhèn)化建設的制度瓶頸。也就是說，城鎮(zhèn)化還是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)當中推進，即城鎮(zhèn)化建設并沒有實質(zhì)性地觸及基于戶籍制度、土地制度與社保體系等的城鄉(xiāng)二元體制改革，大量進城務工農(nóng)民難以有效融入城市社會，由此造成的城鄉(xiāng)矛盾加劇等諸多弊端，阻礙了城鄉(xiāng)一體化與社會和諧發(fā)展的進程，致使城鄉(xiāng)治理體系的重建也陷入困境之中[3]。
二、蘇州實踐：制度建設與社會建設
從人的需要和人的全面自由發(fā)展出發(fā)，城鎮(zhèn)化制度變革的意義，不僅在經(jīng)濟層面，更在社會政治層面。亦即，城鎮(zhèn)化面對的制度改革問題就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，包括破解城鄉(xiāng)二元分治體系以及消除由二元分治體系所造成的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等領域的城鄉(xiāng)差異，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系、城鄉(xiāng)公共服務均等化、城鄉(xiāng)公民權(quán)利的制度保障等等。同時，提高城鎮(zhèn)化率與實現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的一體兩面，城市要發(fā)展，農(nóng)村也要發(fā)展，這樣才能真正實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟發(fā)展成果以及分配公平與分配正義。
蘇州城鎮(zhèn)化自改革開放后，先后經(jīng)歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造鎮(zhèn)階段（以就地城鎮(zhèn)化、數(shù)量城鎮(zhèn)化為主要特征）、開發(fā)區(qū)造城階段（以區(qū)域城鎮(zhèn)化、質(zhì)量城鎮(zhèn)化為主要特征）、網(wǎng)絡型城市群發(fā)展階段（以城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)現(xiàn)代化為主要特征），目前正在向以提升城市品質(zhì)和功能為核心的所謂內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化率已達73.15%。②
總體上講，蘇州的城鎮(zhèn)化是以經(jīng)濟發(fā)展為主導的城鎮(zhèn)化，它的主要特征就是人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化。比如基礎設施建設的巨大投入、優(yōu)化城鎮(zhèn)布局、改善居住條件等等。但隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制性問題不斷凸顯和尖銳起來。第一，外來人口不斷涌入城市，在一些地方如昆山、太倉、張家港等地，外來人口甚至超過戶籍人口，這給城市發(fā)展帶來越來越大的挑戰(zhàn)。一方面，這些外來人口給城市的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等資源分配帶來直接的壓力；另一方面，由于戶籍制度等原因，外來人口不能真正融入城市，給城市管理和服務帶來層出不窮的問題，比如治安問題、環(huán)境問題、就業(yè)問題、管理問題等等。第二，由于舊的城市制度失去了公平吸納外部力量的能力，外來人口出現(xiàn)了“非組織化”趨向。比如，原有城市制度的功能設計是針對戶籍人口，面對外來人口的進入，它的組織形式、制度體制已經(jīng)不能容納這些新的城市元素，導致城市形成新的二元結(jié)構(gòu)和非組織化現(xiàn)象。第三，非制度化社會沖突的增長。不斷進入城市的外來人口大都屬于權(quán)利不平等的身份群體，即基于戶籍制度形成的社會身份群體，結(jié)果是，一方面，為城市市民開放的制度化的利益表達，主要集聚在制度的中心部分；另一方面，在它的外圍部分，廣泛存在著分散的不能進入體制的外來人口，而這些在外圍部分集聚的社會不滿表達并沒有組織化渠道進入體制，導致體制外社會力量的分散抗議行動給城市秩序帶來越來越大的挑戰(zhàn)和壓力。
面對上述結(jié)構(gòu)分化帶來的問題與挑戰(zhàn)，近些年來，蘇州各級政府以戶籍制度改革為切入點，不斷嘗試進行制度建設和社會建設方面的創(chuàng)新和探索，主要表現(xiàn)在如下方面：
以張家港市的戶籍制度改革為例。第一，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。1997年，張家港市在妙橋、塘橋、港區(qū)三個鎮(zhèn)進行戶籍制度試點改革，改革的目標是允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理常住戶口。于1999年將試點范圍擴大到9個鎮(zhèn)，并于2000年在全市全面推開，以居住地劃分城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口的戶籍登記制度逐步建立起來。截至2003年6月，小城鎮(zhèn)戶改結(jié)束，共受理小城鎮(zhèn)戶改落戶申請61689戶152171人，批準落戶59151戶145970人。第二，破除城鄉(xiāng)戶籍管理二元結(jié)構(gòu)。2003年，張家港市出臺了《張家港市戶籍準入登記暫行辦法》，取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，全面建立以居住地登記戶口為基本形式、以合法固定住所和穩(wěn)定職業(yè)（生活來源）為戶口準入條件的戶籍管理制度。該《辦法》規(guī)定，本市居民在本市范圍內(nèi)辦理城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的戶口遷移，只需提供合法固定住所證件。第三，城鄉(xiāng)一體化改革。2011年，蘇州在全市范圍內(nèi)實施《蘇州市戶籍居民城鄉(xiāng)一體化戶口遷移管理規(guī)定》，對蘇州大市范圍內(nèi)戶籍居民特別是農(nóng)村居民戶口遷移進一步放寬，明確只要在城鎮(zhèn)就業(yè)并在城鎮(zhèn)擁有合法固定住所的農(nóng)戶、動遷安置在城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的農(nóng)戶、實行“三置換”③進城進鎮(zhèn)的農(nóng)戶、城中村和失地的農(nóng)戶、符合城鄉(xiāng)一體化規(guī)范要求的新型新農(nóng)村建設的農(nóng)戶、其他具有進城進鎮(zhèn)愿望的農(nóng)戶等六種情形的農(nóng)村居民都可遷移戶口。④
此外，張家港市還推出“外來人口積分管理”戶籍制度改革創(chuàng)新做法。其主要內(nèi)容為：通過設定計分標準，突出加大外來人口個人素質(zhì)、獲得表彰獎勵、為地方經(jīng)濟社會發(fā)展作出貢獻的分值權(quán)重，外來人口在按規(guī)定量化評分后的積分，達到市當年規(guī)定分值并符合條件的，可為其在本市入園、入學的未成年子女，申請參加居民基本醫(yī)療保險，可為其符合入學條件的未成年子女，申請入讀本市公辦幼兒園和義務教育階段公辦學校。政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和公共資源配置情況，依據(jù)外來人口積分管理相關(guān)規(guī)定，每年公布入戶、入學、醫(yī)保指標，排名在指標數(shù)內(nèi)的外來人口，可按規(guī)定享受入戶、入居民基本醫(yī)療保險和子女入公辦學校（幼兒園）就學等相關(guān)待遇。積分管理規(guī)定，達到分值即可入戶，并給予一年的考慮期，期間不影響享受教育和醫(yī)療待遇，無房也可落戶（虛擬戶口，掛靠在該街道、辦事處所在地的社區(qū)），這是改革現(xiàn)行戶籍制度的一項創(chuàng)新。積分管理的入學、入醫(yī)、入戶，豐富了公共服務的內(nèi)涵，把流動人口最為關(guān)注的內(nèi)容列入同城待遇，將戶籍與市民待遇逐步剝離，縮小了外來人口與本地居民在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、子女教育、計劃生育等基本公共服務方面的差距，逐步脫離戶籍利益的唯一定性。
從實地調(diào)研看，上述改革措施只是城鎮(zhèn)化的副產(chǎn)品。事實上，這些改革措施是在推動人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的過程當中，服務于地方經(jīng)濟發(fā)展和財政增長的舉措。因此，這樣的改革就不可能徹底，只是面對城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化，比如城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化、社會矛盾和沖突的增加、分配公平與分配正義問題的突出，不得不采取的局部性改革措施而已。但局部的而不是系統(tǒng)的改革必然會帶來新的問題：第一，城市有限的公共資源難以承載所謂“寬松”的戶改政策。以張家港市為例，目前該市戶籍人口數(shù)為91萬余人，流動人口登記在冊數(shù)為71萬余人，兩者之和為162萬余人。以入學為例，流動人口中每年進入公辦學校的子女近8000人，積分管理政策實施以來，有近3萬人入讀公辦學校，按照2000在校生的規(guī)模，就要興建15所學校，按照1.5億／所的政府基建投資，就要近22.5億元（不包括教師工資福利等）。越來越多的流動人口涌入，導致該市教育、住房、醫(yī)療、勞動就業(yè)保障等社會基本公共服務負擔越來越重。第二，人戶分離現(xiàn)象出現(xiàn)并趨向嚴重。近年來，該市實現(xiàn)了農(nóng)民集中居住，實際上已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。但是受經(jīng)濟利益等因素的影響，絕大部分動遷居民不愿將戶口遷至實際居住的安置小區(qū)。此外，一部分原來已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶居住的人口，為了能夠享受農(nóng)村的相關(guān)待遇，近年來紛紛將戶口“回遷”農(nóng)村。這部分“人戶分離”人員數(shù)量龐大，雖然實際都居住在城鎮(zhèn)社區(qū)，但從戶籍上來看，這些人員仍屬于農(nóng)村人口。導致人戶分離的根本原因，在于農(nóng)村二次分配、征地補償?shù)却鋈匀慌c戶口捆綁在一起。也就是說，人戶分離的原因仍然是一個體制性制度性問題。第三，依附在戶口上的政策剝離不能徹底。實際上，江蘇省在2003年7月1日起，就率先取消了戶口性質(zhì)。但是，由于其他政府部門的配套制度沒有跟上，以及國內(nèi)其他省份仍存在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，導致十多年來，這一“率先的改革舉措”沒有落實到位。以張家港市為例，如申請經(jīng)濟適用房，市區(qū)戶口才能申請；發(fā)生在本省的交通事故，戶籍不在本省的，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的賠償標準還不一樣，如此等等。⑤
實質(zhì)上，上述問題產(chǎn)生的根源在于它沒有把與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的制度改革和社會改革一起推動。如此的改革措施只是城鎮(zhèn)化的“制度副產(chǎn)品”。城鎮(zhèn)化是一個整體的制度建設和社會建設問題，是一個系統(tǒng)改革。反過來說，如果二者不能協(xié)調(diào)推進，那么一個領域或某項制度的改革就不能有什么成效；如果相關(guān)政策體系不變，那么任何單項制度改革都難有建樹。以戶籍改革為例，就需要各部門適當調(diào)整政策：一是剝離附加在居民戶口上的醫(yī)療社保、教育、就業(yè)等內(nèi)容，恢復戶籍應當承擔的居民戶口登記和身份識別功能。二是要進一步加快同城化待遇步伐。進一步完善積分管理制度，加大公共服務供給，為外來人口提供政策和物質(zhì)保障。三是要建立部門銜接制度。也就是說，戶籍制度改革是一項綜合性工作，不是簡單地變更戶口登記，而是涉及就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等諸多職能部門的協(xié)同改革。因此，只有各個職能部門積極聯(lián)動，才能使“戶改”政策更具針對性和實質(zhì)意義。但現(xiàn)實的問題是，一方面，從地方政府看，城鎮(zhèn)化制度改革沒有置于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略上；另一方面，政府部門利益阻礙了相關(guān)制度改革的推動，致使城鎮(zhèn)化制度改革在遇到部門利益時不能突破舊體制的框架而陷于部門之間進退失據(jù)的利益博弈之中。
檢討蘇州實踐，其理論意義和現(xiàn)實意義在于：第一，拆除阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制機制障礙，使城鄉(xiāng)社會得到均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的前提條件。蘇州的城鎮(zhèn)化制度改革之所以不系統(tǒng)不徹底，其原因是需要轉(zhuǎn)變?nèi)丝诔擎?zhèn)化的發(fā)展思路，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化等方面再做出進一步的努力。第二，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)一體化是以人為本的城鎮(zhèn)化的應有之義。在這方面，城鎮(zhèn)化制度改革包括加快行政服務、教育、醫(yī)療等公共服務產(chǎn)品向農(nóng)村覆蓋，加快城鄉(xiāng)交通、供水、垃圾等基礎設施向農(nóng)村延伸，讓農(nóng)民享受到就地城鎮(zhèn)化的成果。第三，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化的均衡發(fā)展。城鎮(zhèn)化不是片面追求人口城鎮(zhèn)化率，而是追求城鄉(xiāng)相互支持、共同繁榮的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。一方面，城鎮(zhèn)化水平得到實質(zhì)性的推進，城市的品質(zhì)得到提升，城市的治理得到改善；另一方面，農(nóng)村的附加值在不斷增長，讓農(nóng)村外出務工人員能夠回鄉(xiāng)殖產(chǎn)興業(yè)，而不是因為改革不徹底而停留在“兩頭都不能放下”（既要城市的公共服務，又要農(nóng)村的土地收益等好處）的人戶分離結(jié)構(gòu)當中。第四，注重小城鎮(zhèn)建設。現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系建構(gòu)是城鎮(zhèn)化的本義之一。中國的現(xiàn)實發(fā)展是，相當大的一部分人還是會居住在小城鎮(zhèn)，而且從城市化率達到70%左右的發(fā)達國家經(jīng)驗來看，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，會有越來越多的人向往居住在小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)建設是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果。在這方面，蘇州以就地城鎮(zhèn)化、數(shù)量城鎮(zhèn)化為主要特征的小城鎮(zhèn)建設經(jīng)驗具有典型意義，它所構(gòu)建的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的啟示意義在于：小城鎮(zhèn)建設具有建構(gòu)現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的意義，是中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略方向。第五，保護農(nóng)村與重建城鄉(xiāng)社區(qū)生活共同體。追求城鎮(zhèn)化率，不是要消滅農(nóng)村，但我們看到的趨勢是，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率的目標表現(xiàn)為要居民都成為城里人的趨向。這是對城鎮(zhèn)化本質(zhì)的扭曲，是政府追求GDP和財政增長的慣性使然。城鎮(zhèn)化不只是一個經(jīng)濟問題，更重要的是一個制度建設和社會建設問題，后者包括城鄉(xiāng)分配不平等制度的破除、公民權(quán)利的平等保障、財富分配的公平和正義。一方面，它保護農(nóng)村的傳統(tǒng)價值和生活方式，建立在這樣基礎上的農(nóng)村社區(qū)有牢固的共同體意識，農(nóng)村社區(qū)的歸屬感和認同感就確立在傳統(tǒng)價值、集體記憶和淳樸民風的深厚基礎上。另一方面，讓進城農(nóng)民實質(zhì)性地融入城市社會生活共同體當中，使城市社區(qū)不至于出現(xiàn)新的“二元結(jié)構(gòu)”。國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的實踐證明，保護農(nóng)村與城鎮(zhèn)化建設是一個相輔相成的融合過程，它避免了城鎮(zhèn)化過程中城市社區(qū)解體和農(nóng)村社區(qū)破產(chǎn)的后果。
三、基層探索的政策含義
中國城鎮(zhèn)化的體制推動力，一方面來自國家汲取資源的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略需要，亦即城鎮(zhèn)化能夠帶來GDP的增長，另一方面，來自地方政府的財政增長動力。這就決定了城鎮(zhèn)化建設重心不在制度改革方面，而在（土地財政）資本需求的土地城鎮(zhèn)化和（建立在城鄉(xiāng)分配差異之上的）廉價勞動力市場需求的人口城鎮(zhèn)化，不發(fā)達地區(qū)如此，發(fā)達地區(qū)更不例外。
從蘇州的實踐上看，戶籍制度改革、城鄉(xiāng)一體化改革、分配公平方面的改革等等，最終的目標是服務于城鎮(zhèn)化建設，或者說，服務于地方經(jīng)濟發(fā)展和財政增長的需要。因此，城鎮(zhèn)化制度改革就不會徹底，更不可能系統(tǒng)推動，是走一步看一步的權(quán)宜之策，比如，張家港實施外來人口積分管理辦法3年多時間，只有不到1000人外來人口取得城市戶籍，與張家港市70多萬的外來人口數(shù)量比較，這個所謂的戶籍制度改革，幾乎沒有什么實質(zhì)性的意義。其他的所謂改革創(chuàng)新也大多是“半拉子工程”，比如外來人口與本地居民在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、子女教育、計劃生育等基本公共服務均等化改革方面，單兵突進或小步慢走，最后的結(jié)果只是在政策表述上“縮小了差距”，實際情況沒有獲得多少改善。原因是，要么一些配套政策并沒有跟上，要么涉及城市固有資源結(jié)構(gòu)而難以推動，結(jié)果是，諸如此類的所謂改革沒有多少實質(zhì)性的意義。總之，盡管發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化制度改革具備優(yōu)于不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展條件，但它的城鎮(zhèn)化制度改革也只是其經(jīng)濟發(fā)展和財政增長的“副產(chǎn)品”，或者說，制度改革并沒有上升到破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略改革層面上。
城鎮(zhèn)化制度改革，需要從頂層設計和基層探索兩方面來策動。頂層設計基于基層實踐經(jīng)驗的總結(jié)，離開基層實踐，頂層設計就會脫離實際而不能成為地方城鎮(zhèn)化建設的政策動力，而基層探索如果沒有頂層設計的支持，就會失去行政合法性和一系列配套政策的支撐。因此，總結(jié)城鎮(zhèn)化基層探索的實踐經(jīng)驗，比如蘇州的一些改革舉措和存在的問題，對中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展具有實質(zhì)性的制度建設和社會建設意義。
蘇州城鎮(zhèn)化制度實踐對當前中國城鎮(zhèn)化建設的政策含義在于：第一，中國城鎮(zhèn)化建設本質(zhì)上是一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化的制度改革問題，要實現(xiàn)的目標是人的城鎮(zhèn)化，而不是“人口城鎮(zhèn)化”或“土地城鎮(zhèn)化”。也就是說，以人為本的城鎮(zhèn)化是要求打破城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)、建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系、城鄉(xiāng)公共服務均等化、公民權(quán)利平等的制度保障等一系列制度改革，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義。第二，經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化制度改革沒有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。一方面，經(jīng)濟發(fā)展不是城鎮(zhèn)化制度改革的前提條件。工業(yè)化率是城市本身的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)果，也就是說，工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率不是一回事。在發(fā)達地區(qū)，工業(yè)化率高但城鎮(zhèn)化率低，也是一個普遍現(xiàn)象[4]。進一步講，經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化制度改革沒有邏輯因果關(guān)系。另一方面，經(jīng)濟發(fā)展不是城鎮(zhèn)化制度改革的必要條件。比如，戶籍制度改革與經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)]有什么關(guān)聯(lián)，前者涉及的是公民權(quán)利平等和公民權(quán)利保障問題；再比如，城鄉(xiāng)居民的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等權(quán)利平等，是實現(xiàn)公民分配平等和分配正義問題，這些改革都不需要經(jīng)濟發(fā)展作為基礎條件或作為必要條件，它只關(guān)乎公民權(quán)利的制度保障問題。第三，城鎮(zhèn)化制度改革是“解放生產(chǎn)力”，即推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，如此，城鎮(zhèn)化制度改革會為城鎮(zhèn)化發(fā)展注入制度驅(qū)動力和社會公平競爭活力。
反過來講，城鎮(zhèn)化制度改革是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民資源公平分享和城鎮(zhèn)化成功推進的基本制度條件。當前城鄉(xiāng)一體化制度改革，涉及社會保障體系改革、戶籍制度改革、新型城鄉(xiāng)社區(qū)建設、社會組織體制改革等。因此，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，不僅要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化發(fā)展，而且要積極探索建構(gòu)一套系統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體的制度體系，使之與城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展相適應。
第一，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化的前提條件。“我國要實現(xiàn)現(xiàn)代化，最大的一個瓶頸就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市化水平問題”[5]，比如，三農(nóng)問題的解決不只是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的問題，而是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，涉及的制度領域是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度、社會保障、居民身份、公共服務等方面的問題。也就是說，城鎮(zhèn)化是一個關(guān)涉諸多政策法律系統(tǒng)的制度建設與社會建設問題，而這些都是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度基礎。由于歷史和現(xiàn)實的原因，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化制度改革的途徑和做法可以不同，但目標是通過實質(zhì)性的制度改革和城鎮(zhèn)化建設，使阻礙城鄉(xiāng)一體化的制度障礙自行破除，并使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸失去城鄉(xiāng)差異的本質(zhì)意義，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會實質(zhì)性的一體化。
第二，把城鎮(zhèn)化與實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義的目標結(jié)合起來。城鄉(xiāng)二元體系使農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化走在各行其道的發(fā)展道路上，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)之間的社會流動，并且使城鄉(xiāng)差距進一步擴大，農(nóng)民不能與城市居民共享改革發(fā)展成果。因此，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質(zhì)要求，不僅要努力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化發(fā)展，而且要積極探索一套系統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體化的治理體系，使之與城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展相適應，只有把基層治理體系現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化建設統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進，推動城鄉(xiāng)基層社會融合，城鄉(xiāng)基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化建設才能確立一種相互推動的促進關(guān)系，而城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義的實現(xiàn)，必然給城鄉(xiāng)社會發(fā)展注入新的動力。
第三，把城鎮(zhèn)化與治理體制轉(zhuǎn)型結(jié)合起來。當前中國城鎮(zhèn)化建設面對的挑戰(zhàn)是要從體制和制度改革上取得突破，適應城鎮(zhèn)化發(fā)展。這既意味著農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式、居住方式從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向工商業(yè)及城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，又意味著經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會組織體系、人居空間狀態(tài)、公共管理服務、文化習俗傳統(tǒng)方面的深刻變化。因此，城鎮(zhèn)化建設需要制度建設、社會建設、文化建設協(xié)同推進，比如，農(nóng)民身份的改變，是一個關(guān)乎分配公平和分配正義的問題，需要從社保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等政策體系進行實質(zhì)性改革；再如，基礎設施建設非常重要，但城鎮(zhèn)發(fā)展需要的是人，需要的是市民化的人，而不是一群居住、生活在城鎮(zhèn)里的具有農(nóng)民身份的人。由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代的城市社會、農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)和城市文明轉(zhuǎn)型，歸根結(jié)底是人的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
第四，實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)一體化的基本目標。城鎮(zhèn)化不是要消滅農(nóng)村，而是要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，與推進城市化同樣重要的是，實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。但實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，并不是只需要加大對農(nóng)村的資金或資本投入就能夠?qū)崿F(xiàn)。改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)取決于對農(nóng)業(yè)的投資，但改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)卻并不只是資本供給問題，而是決定這種投資應該采取什么形式的問題，這些形式要使農(nóng)業(yè)投資有利可圖，使農(nóng)業(yè)成為經(jīng)濟增長的一個源泉[6]。從過去的以損害農(nóng)業(yè)來實現(xiàn)工業(yè)化，到現(xiàn)在的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，這并不是一個簡單的加大對農(nóng)村的資金或資本投入問題。因此，實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，一方面通過加大公共財政向農(nóng)村傾斜的力度，使農(nóng)村的基礎設施配套水平和社會服務水平達到城市標準，但另一方面要注重資本投入形式，比如通過扶持村民殖產(chǎn)興業(yè)來推動一種特色經(jīng)濟或產(chǎn)業(yè)形式的發(fā)展和壯大，創(chuàng)造更多的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)空間，吸納當?shù)剞r(nóng)民“不離鄉(xiāng)不離土”就地就業(yè)致富，等等。也就是說，必須把對農(nóng)業(yè)的資金投入從量的累積轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本運作形式的戰(zhàn)略選擇上，如此才能最終把農(nóng)業(yè)變成經(jīng)濟增長的一個源泉，使農(nóng)民可以就地城鎮(zhèn)化。
第五，將城鎮(zhèn)化建設納入全面、系統(tǒng)的制度改革的政策設計中。地方政府需要推動戶籍、社保和土地制度聯(lián)動改革，把各行其道又自成體系的諸多相關(guān)政策體系納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設當中，努力構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)一體的戶籍、土地、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等制度體系，建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體制。同時，在基層政權(quán)建設上打破城鄉(xiāng)分治，以新型社區(qū)建設，使其成為城鄉(xiāng)社會治理的基本單元，適應城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的現(xiàn)實需要，以擴大基層自治為重點擴大基層民主，讓基層群眾自治組織、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織等參與到基層多元治理體制當中來，使城鎮(zhèn)化建設與基層治理體制確立一種結(jié)構(gòu)性的相互推進關(guān)系。
結(jié)語
討論經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化制度改革的關(guān)系（而不是經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化的關(guān)系——這一直是城鎮(zhèn)化所討論的主題），基于三層含義：一是經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化制度改革沒有實質(zhì)性的關(guān)系；二是經(jīng)濟發(fā)展是城鎮(zhèn)化制度改革的物質(zhì)基礎條件；三是經(jīng)濟發(fā)展對城鎮(zhèn)化制度改革具有促進和推動作用。
對中國城鎮(zhèn)化制度改革來說，首先要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，因為這是中國城鎮(zhèn)化的制度背景。從這個意義上講，城鎮(zhèn)化就是一場制度變革，包括社會保障體系改革、戶籍制度改革、土地制度改革、新型城鄉(xiāng)社區(qū)建設、社會組織體制改革，等等。反過來說，之所以要進行城鄉(xiāng)體制體系方面的改革，一個主要原因就是原有的城鄉(xiāng)二元治理體制已經(jīng)嚴重束縛了城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
經(jīng)濟發(fā)展與制度改革具有相關(guān)關(guān)系但不具有實質(zhì)性關(guān)系。如上文所言，經(jīng)濟發(fā)展既不是城鎮(zhèn)化制度改革的前提條件，也不是城鎮(zhèn)化制度改革的必要條件。兩地對城鎮(zhèn)化建設的關(guān)注點并沒有實質(zhì)性的變化，兩地在人口城鎮(zhèn)化和優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)兩項的顯著差別，可以從經(jīng)濟社會發(fā)展水平方面獲得部分解釋，即不發(fā)達地區(qū)更關(guān)注人口城鎮(zhèn)化，是與其工業(yè)化率比較低有關(guān)，而發(fā)達地區(qū)則對優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)更為關(guān)注，則與其人口城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化率的平衡發(fā)展有關(guān)。除此之外，兩地的關(guān)注點無不在制度改革層面上。
但至今進行的與城鎮(zhèn)化相關(guān)的制度改革無不是以經(jīng)濟發(fā)展和財政增長為中心的城鎮(zhèn)化過程中的副產(chǎn)品。因此，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)的制度改革存在著相同的局限性。第一，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化主導著城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展方向。第二，城鎮(zhèn)化制度改革只是城鎮(zhèn)化建設的副產(chǎn)品，沒有納入城鄉(xiāng)一體化的系統(tǒng)政策設計當中。第三，城鎮(zhèn)化制度改革的滯后，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。第四，因城鎮(zhèn)化建設與制度建設和社會建設脫節(jié)，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，城鄉(xiāng)分配不公、社會沖突和矛盾增多。第五，城鎮(zhèn)化過程中積累起來的體制性問題直指社會公平和社會正義，比如農(nóng)民工的權(quán)利不平等問題已經(jīng)成為一個社會政治問題。
城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，比如，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，城鎮(zhèn)化水平也越高。但是經(jīng)濟發(fā)展只是為城鎮(zhèn)化制度改革準備了物質(zhì)基礎條件，比如，有雄厚的財力支持，發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化制度改革能夠在某些方面走在其他地區(qū)的前頭，在加大基礎設施建設以及教育、醫(yī)療、社會保障等方面的投入都會有所作為。雖然這些做法也只可能起到緩解城鎮(zhèn)化過程當中積累起來的體制性矛盾，但是這些做法并不是要把城鎮(zhèn)化制度改革放到國家政策和法律體系的層面來考量，這才是問題的要害之處。
問題的另一方面是，阻礙城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化制度改革滯后，會拖住城鎮(zhèn)化建設的擴張腳步。因為，城市體制排斥外來人口即社會身份群體與之共享平等權(quán)利，同時，鄉(xiāng)村成為被拋棄的“荒地”——農(nóng)村主體力量向城市盲目流動和集中，產(chǎn)權(quán)不明的土地制度使農(nóng)村失去規(guī)模經(jīng)營和技術(shù)進步的動力，等等。結(jié)果，城市因體制制度的不開放而得不到進一步發(fā)展，農(nóng)村因現(xiàn)代化的制度瓶頸也得不到進一步發(fā)展，這一切與城鎮(zhèn)化制度改革滯后直接相關(guān)。
對中國的城鎮(zhèn)化來說，不能指望經(jīng)濟發(fā)展會自動帶來城鎮(zhèn)化的大發(fā)展，因為中國的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)受到一系列體制機制的制約，成為城鎮(zhèn)化的制度瓶頸，而且這些體制機制是建立在城鄉(xiāng)居民的權(quán)利和身份不平等之上。因此，必須把城鎮(zhèn)化建設重心放在以人為本的城鎮(zhèn)化即實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平與分配正義上。如果遷移、就業(yè)、教育、醫(yī)療保險等方面存在城鄉(xiāng)之間的巨大不平等，那么討論城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系就不是一個有意義的問題。真正的問題是先解決城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等問題，解決城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置問題，然后在資源平等分配的前提下再來討論城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系才有意義。
在今天，快速工業(yè)化和人口城鎮(zhèn)化及土地城鎮(zhèn)化所積淀下來的政治經(jīng)濟社會問題已經(jīng)日益嚴峻并指向體制，比如，城鄉(xiāng)分配差異越來越大、社會高度分化、社會抗議不斷、農(nóng)民工問題，等等。因此，緊迫的問題是，從制度改革上來解決城鄉(xiāng)居民的分配公平與分配正義問題。第一，徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。具體講，因經(jīng)濟社會基礎不同，在發(fā)達地區(qū)，主要問題是，在高工業(yè)化水平和高城鎮(zhèn)化率的基礎上，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的權(quán)利平等和公共服務均等化；在不發(fā)達地區(qū)，則首先必須把推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化與城鎮(zhèn)化放在戰(zhàn)略高度來考慮，避免不斷深入的城鎮(zhèn)化帶來更多的體制性問題和社會矛盾。第二，要把城鎮(zhèn)化建設重心從人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化上轉(zhuǎn)變到以人為本的城鎮(zhèn)化建設上來，涉及教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的制度改革。這方面的權(quán)利不平等是城鎮(zhèn)化發(fā)展必須面對和解決的問題。第三，制度改革是一個系統(tǒng)工程，必須改變把城鎮(zhèn)化只當作一個單純的經(jīng)濟發(fā)展問題，要把城鎮(zhèn)化制度改革放到政治經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度上。第四，避免城鎮(zhèn)化在城市造成新的二元結(jié)構(gòu)，即外來人口與本地戶籍人口的社會結(jié)構(gòu)固化現(xiàn)象。在蘇州，這樣的二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)事實上存在，比如在張家港、相城、昆山等地，外來人口與本地戶籍人口之間在制度上、文化和生活方式上的社會身份不斷地固化下來。第五，實現(xiàn)社會整合和社會正義。城市政府的公共投入主要惠及的是城市戶籍人口，而為城市發(fā)展作出巨大貢獻的外來人口（主體是農(nóng)民工群體）被制度性地排斥在外，這是當今中國最大的制度性歧視和社會不公平。換言之，如果城鎮(zhèn)化不能使城市體制成為農(nóng)民工群體市民化的開放體制，那么中國城鎮(zhèn)化建設就不可能實現(xiàn)社會整合和社會正義。
注釋：略
基金項目：2011年度國家社會科學基金重點項目“我國縣級政府公共產(chǎn)品供給體制機制研究”（11AZZ006）
作者簡介：周慶智（1960—），男，內(nèi)蒙古赤峰人，中國社會科學院 政治學研究所,研究員，博士生導師，從事中國地方政治、政治社會學、政府治理與社會治理、社會轉(zhuǎn)型與社會變遷、文化人類學研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版）》
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