——對蘇州城鎮化制度改革的經驗分析
摘要： 城鎮化是一場制度變革，涉及破除城鄉二元結構的一系列制度變革，諸如土地制度、戶籍制度、社會保障體系等領域的改革。但自20世紀80年代開始的城鎮化建設，在制度建設或制度變革上并沒有取得多少實質性突破。在經濟不發達地區，城鎮化建設基本上處于基礎設施的資本供給階段；在經濟發達地區，城鎮化制度改革也只是經濟發展的“非制度化產品”，即人口城鎮化和土地城鎮化所衍生的“制度副產品”。但經濟發達地區的城鎮化制度改革實踐經驗及其存在的問題，對當前中國城鎮化建設尤其是不發達地區的城鎮化建設具有檢討和借鑒的理論和政策意義。
關鍵詞： 蘇州；城鎮化；經濟發達地區；制度改革
當前的城鄉分配差異巨大、社會高度分化、社會抗議不斷、農民工權利保障等問題，都與城鎮化制度改革有關，或者說，實現城鄉整合、城鄉居民分配公平和分配正義、農民工市民化等，都與城鎮化的制度建設和社會建設有關。現在的問題是，自２０世紀80年代以來的城鎮化，在制度建設和社會建設方面，并沒有取得多大進展，尤其是２１世紀以來，城鎮化實際上成為地方政府增加財政收入（土地財政）和GDP（國內生產總值）增長的手段，城鎮化建設沒有與城鄉體制轉型關聯在一起，在制度改革方面鮮有作為。
但城鎮化的推進，不觸及與之相關的一系列制度改革，就不能實現城鄉統籌發展和城鄉一體化。近年來，經濟發達地區在推進城鎮化的制度建設與社會建設方面，有許多探索和實踐，闡釋這方面的制度變革意義，對中國城鎮化發展尤其是經濟不發達地區城鎮化建設所面臨的制度瓶頸，有可資借鑒的經驗和政策意義。
一、當前城鎮化的制度瓶頸
21世紀以來，城鎮化建設被賦予了重大的國家經濟社會發展意義，如城鎮化是保持經濟持續健康發展的強大引擎、加快產業結構轉型升級的重要抓手、解決農業農村農民問題的重要途徑、推動區域協調發展的有力支撐，等等。①但對上述問題的闡釋更多的是集中在經濟發展意義上。從地方實踐上看，城鎮化是一個經濟學意義上的資本運作問題，是人口的城鎮化和土地的城鎮化，而不是人的城鎮化，與城鎮化建設密切相關的制度改革并沒有提升到地方經濟社會發展戰略的核心議程上。
第一，城鎮化建設成為地方政府實現GDP（國內生產總值）與財政增長的手段。２１世紀以來，在“大拆大建出大變”的口號下，城鎮化成為“經濟學問題”——城市規劃、產業布局、基礎設施建設的“拉動內需”和“擴大投資領域”的經濟問題，成為地方政府追求GDP和財政快速增長的重要推動力。因此，城鎮化沒有被置于地方政府統籌城鄉經濟社會發展的整體戰略高度上。城鎮化成為土地的城市化——權力和資本主導的城市化，而非人的城市化。簡言之，城鎮化建設成為基層政府經濟發展和財政增長——土地城鎮化、土地財政和土地紅利——需求的一部分，也就是說，城鎮化成為地方政府的“投資需求”和地方官員晉升錦標賽的標的。
第二，城鎮化導致農村衰落。隨著人口城鎮化和土地城鎮化的推進，農村的土地、資源、勞動力等要素不斷地向城市集聚，城市日漸繁榮和發達，而農村卻日漸衰敗乃至破產，農民也越來越被邊緣化。一是集體土地所有制問題。形式上的土地所有權與實質上的土地獲益權分離。如此，土地制度的法律基礎使農村的生產和生活方式差不多還維持在自給自足的小農形態。盡管有新技術支持，但由于以農戶為單位的小塊土地分割的布局，新技術沒有被農業勞動者接受和使用時，就不會有任何幫助。二是人口結構的變化。今天的農村青壯年紛紛涌向城市，留在農村的基本是孤寡老幼，后者只能延續之前的生產方式，而無法給農業生產注入最新的觀念和技術，不能成為農村發展和進步的推動力量。三是不完善的社會保障體系使農村和農民處于極其不利的生存狀態。現有的新農合、低保、低效率的醫保、不斷向城鎮靠近的基礎教育，使得農民成為不消費的群體，成為經濟社會發展的一個消極部分。
第三，城鎮化的重心在人口城鎮化和土地城鎮化上。當前中國的城鎮化建設處在由政府主導的城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設階段。這個階段的主要內容就是土地城鎮化、基礎設施建設的投入、提高人口城鎮化率、提升公共服務等，這樣的城鎮化建設還沒有觸及城鄉制度變革領域，舊的制度體系沒有發生改變，舊的制度結構也沒有發生改變，也就是說，城鎮化建設主要處在“物質文明建設”的階段，制度的變革和社會的轉型還不是城鎮化的重心。實際上，當前中國的城鎮化建設分別在農村、城鎮兩個領域展開，局限于舊有的城鄉二元結構體制，不能將城鎮化體制改革納入城鄉統籌發展和城鄉一體化視閾當中。
總之，當前的城鎮化與制度建設和社會建設脫節。城鎮化因相關制度改革的滯后而出現大量的體制性問題，比如，城鄉戶籍管理制度將身份與資源權利相結合，它強化的是身份價值等級性，是城鄉分配差距不斷擴大的制度基礎，同時，資源的高度集中控制，導致了城市與農村的分割、分治，社會結構呈現出層次化特征[1]。分治、分割的社會結構增加了社會整合的成本，舊的城鄉二元結構沒有破除，在城市又出現新的二元結構，并表現出階層化或階層固化[2]的趨向，制約了城市發展和城鄉一體化。因此，如果不能在統籌城鄉關系上取得重大突破，特別是在破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農村發展注入新的動力，那么，城鎮化建設就不可能實現城鄉統籌發展與城鄉一體化。
由于當前城鎮化建設并沒有與城鄉統籌發展和城鄉一體化內在地關聯一起，因此，也就不可能在涉及城鄉體制的制度改革領域有所建樹，這成為推進城鎮化建設的制度瓶頸。也就是說，城鎮化還是在城鄉二元結構當中推進，即城鎮化建設并沒有實質性地觸及基于戶籍制度、土地制度與社保體系等的城鄉二元體制改革，大量進城務工農民難以有效融入城市社會，由此造成的城鄉矛盾加劇等諸多弊端，阻礙了城鄉一體化與社會和諧發展的進程，致使城鄉治理體系的重建也陷入困境之中[3]。
二、蘇州實踐：制度建設與社會建設
從人的需要和人的全面自由發展出發，城鎮化制度變革的意義，不僅在經濟層面，更在社會政治層面。亦即，城鎮化面對的制度改革問題就是城鄉統籌發展和城鄉一體化，包括破解城鄉二元分治體系以及消除由二元分治體系所造成的教育、醫療、衛生、社會保障等領域的城鄉差異，建構城鄉一體的社會保障體系、城鄉公共服務均等化、城鄉公民權利的制度保障等等。同時，提高城鎮化率與實現農村的現代化是城鎮化的一體兩面，城市要發展，農村也要發展，這樣才能真正實現以人為本的城鎮化，實現城鄉居民共享經濟發展成果以及分配公平與分配正義。
蘇州城鎮化自改革開放后，先后經歷了鄉鎮企業造鎮階段（以就地城鎮化、數量城鎮化為主要特征）、開發區造城階段（以區域城鎮化、質量城鎮化為主要特征）、網絡型城市群發展階段（以城鄉一體化、城鎮現代化為主要特征），目前正在向以提升城市品質和功能為核心的所謂內涵式城鎮化轉變，城鎮化率已達73.15%。②
總體上講，蘇州的城鎮化是以經濟發展為主導的城鎮化，它的主要特征就是人口城鎮化和土地城鎮化。比如基礎設施建設的巨大投入、優化城鎮布局、改善居住條件等等。但隨著城鎮化的發展，基于城鄉二元結構的體制性問題不斷凸顯和尖銳起來。第一，外來人口不斷涌入城市，在一些地方如昆山、太倉、張家港等地，外來人口甚至超過戶籍人口，這給城市發展帶來越來越大的挑戰。一方面，這些外來人口給城市的教育、醫療、衛生、社保等資源分配帶來直接的壓力；另一方面，由于戶籍制度等原因，外來人口不能真正融入城市，給城市管理和服務帶來層出不窮的問題，比如治安問題、環境問題、就業問題、管理問題等等。第二，由于舊的城市制度失去了公平吸納外部力量的能力，外來人口出現了“非組織化”趨向。比如，原有城市制度的功能設計是針對戶籍人口，面對外來人口的進入，它的組織形式、制度體制已經不能容納這些新的城市元素，導致城市形成新的二元結構和非組織化現象。第三，非制度化社會沖突的增長。不斷進入城市的外來人口大都屬于權利不平等的身份群體，即基于戶籍制度形成的社會身份群體，結果是，一方面，為城市市民開放的制度化的利益表達，主要集聚在制度的中心部分；另一方面，在它的外圍部分，廣泛存在著分散的不能進入體制的外來人口，而這些在外圍部分集聚的社會不滿表達并沒有組織化渠道進入體制，導致體制外社會力量的分散抗議行動給城市秩序帶來越來越大的挑戰和壓力。
面對上述結構分化帶來的問題與挑戰，近些年來，蘇州各級政府以戶籍制度改革為切入點，不斷嘗試進行制度建設和社會建設方面的創新和探索，主要表現在如下方面：
以張家港市的戶籍制度改革為例。第一，小城鎮戶籍制度改革。1997年，張家港市在妙橋、塘橋、港區三個鎮進行戶籍制度試點改革，改革的目標是允許已經在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口在小城鎮辦理常住戶口。于1999年將試點范圍擴大到9個鎮，并于2000年在全市全面推開，以居住地劃分城鎮戶口和農村戶口的戶籍登記制度逐步建立起來。截至2003年6月，小城鎮戶改結束，共受理小城鎮戶改落戶申請61689戶152171人，批準落戶59151戶145970人。第二，破除城鄉戶籍管理二元結構。2003年，張家港市出臺了《張家港市戶籍準入登記暫行辦法》，取消了農業和非農業戶口性質，全面建立以居住地登記戶口為基本形式、以合法固定住所和穩定職業（生活來源）為戶口準入條件的戶籍管理制度。該《辦法》規定，本市居民在本市范圍內辦理城鎮與農村之間的戶口遷移，只需提供合法固定住所證件。第三，城鄉一體化改革。2011年，蘇州在全市范圍內實施《蘇州市戶籍居民城鄉一體化戶口遷移管理規定》，對蘇州大市范圍內戶籍居民特別是農村居民戶口遷移進一步放寬，明確只要在城鎮就業并在城鎮擁有合法固定住所的農戶、動遷安置在城鎮和開發區的農戶、實行“三置換”③進城進鎮的農戶、城中村和失地的農戶、符合城鄉一體化規范要求的新型新農村建設的農戶、其他具有進城進鎮愿望的農戶等六種情形的農村居民都可遷移戶口。④
此外，張家港市還推出“外來人口積分管理”戶籍制度改革創新做法。其主要內容為：通過設定計分標準，突出加大外來人口個人素質、獲得表彰獎勵、為地方經濟社會發展作出貢獻的分值權重，外來人口在按規定量化評分后的積分，達到市當年規定分值并符合條件的，可為其在本市入園、入學的未成年子女，申請參加居民基本醫療保險，可為其符合入學條件的未成年子女，申請入讀本市公辦幼兒園和義務教育階段公辦學校。政府根據經濟社會發展和公共資源配置情況，依據外來人口積分管理相關規定，每年公布入戶、入學、醫保指標，排名在指標數內的外來人口，可按規定享受入戶、入居民基本醫療保險和子女入公辦學校（幼兒園）就學等相關待遇。積分管理規定，達到分值即可入戶，并給予一年的考慮期，期間不影響享受教育和醫療待遇，無房也可落戶（虛擬戶口，掛靠在該街道、辦事處所在地的社區），這是改革現行戶籍制度的一項創新。積分管理的入學、入醫、入戶，豐富了公共服務的內涵，把流動人口最為關注的內容列入同城待遇，將戶籍與市民待遇逐步剝離，縮小了外來人口與本地居民在醫療衛生、社會保障、子女教育、計劃生育等基本公共服務方面的差距，逐步脫離戶籍利益的唯一定性。
從實地調研看，上述改革措施只是城鎮化的副產品。事實上，這些改革措施是在推動人口城鎮化和土地城鎮化的過程當中，服務于地方經濟發展和財政增長的舉措。因此，這樣的改革就不可能徹底，只是面對城鄉結構變化，比如城鄉人口結構的變化、社會矛盾和沖突的增加、分配公平與分配正義問題的突出，不得不采取的局部性改革措施而已。但局部的而不是系統的改革必然會帶來新的問題：第一，城市有限的公共資源難以承載所謂“寬松”的戶改政策。以張家港市為例，目前該市戶籍人口數為91萬余人，流動人口登記在冊數為71萬余人，兩者之和為162萬余人。以入學為例，流動人口中每年進入公辦學校的子女近8000人，積分管理政策實施以來，有近3萬人入讀公辦學校，按照2000在校生的規模，就要興建15所學校，按照1.5億／所的政府基建投資，就要近22.5億元（不包括教師工資福利等）。越來越多的流動人口涌入，導致該市教育、住房、醫療、勞動就業保障等社會基本公共服務負擔越來越重。第二，人戶分離現象出現并趨向嚴重。近年來，該市實現了農民集中居住，實際上已經實現了農業人口向城鎮轉移。但是受經濟利益等因素的影響，絕大部分動遷居民不愿將戶口遷至實際居住的安置小區。此外，一部分原來已經在城鎮落戶居住的人口，為了能夠享受農村的相關待遇，近年來紛紛將戶口“回遷”農村。這部分“人戶分離”人員數量龐大，雖然實際都居住在城鎮社區，但從戶籍上來看，這些人員仍屬于農村人口。導致人戶分離的根本原因，在于農村二次分配、征地補償等待遇仍然與戶口捆綁在一起。也就是說，人戶分離的原因仍然是一個體制性制度性問題。第三，依附在戶口上的政策剝離不能徹底。實際上，江蘇省在2003年7月1日起，就率先取消了戶口性質。但是，由于其他政府部門的配套制度沒有跟上，以及國內其他省份仍存在農業和非農業戶口性質區分，導致十多年來，這一“率先的改革舉措”沒有落實到位。以張家港市為例，如申請經濟適用房，市區戶口才能申請；發生在本省的交通事故，戶籍不在本省的，農業戶口和非農業戶口的賠償標準還不一樣，如此等等。⑤
實質上，上述問題產生的根源在于它沒有把與城鎮化密切相關的制度改革和社會改革一起推動。如此的改革措施只是城鎮化的“制度副產品”。城鎮化是一個整體的制度建設和社會建設問題，是一個系統改革。反過來說，如果二者不能協調推進，那么一個領域或某項制度的改革就不能有什么成效；如果相關政策體系不變，那么任何單項制度改革都難有建樹。以戶籍改革為例，就需要各部門適當調整政策：一是剝離附加在居民戶口上的醫療社保、教育、就業等內容，恢復戶籍應當承擔的居民戶口登記和身份識別功能。二是要進一步加快同城化待遇步伐。進一步完善積分管理制度，加大公共服務供給，為外來人口提供政策和物質保障。三是要建立部門銜接制度。也就是說，戶籍制度改革是一項綜合性工作，不是簡單地變更戶口登記，而是涉及就業、住房、養老、醫療、教育等諸多職能部門的協同改革。因此，只有各個職能部門積極聯動，才能使“戶改”政策更具針對性和實質意義。但現實的問題是，一方面，從地方政府看，城鎮化制度改革沒有置于統籌城鄉發展與城鄉一體化的發展戰略上；另一方面，政府部門利益阻礙了相關制度改革的推動，致使城鎮化制度改革在遇到部門利益時不能突破舊體制的框架而陷于部門之間進退失據的利益博弈之中。
檢討蘇州實踐，其理論意義和現實意義在于：第一，拆除阻礙城鄉一體化的體制機制障礙，使城鄉社會得到均衡協調發展，是實現城鄉一體的前提條件。蘇州的城鎮化制度改革之所以不系統不徹底，其原因是需要轉變人口城鎮化的發展思路，在實現城鄉公共服務均等化等方面再做出進一步的努力。第二，破解城鄉二元結構。城鄉一體化是以人為本的城鎮化的應有之義。在這方面，城鎮化制度改革包括加快行政服務、教育、醫療等公共服務產品向農村覆蓋，加快城鄉交通、供水、垃圾等基礎設施向農村延伸，讓農民享受到就地城鎮化的成果。第三，實現城鎮化與農村現代化的均衡發展。城鎮化不是片面追求人口城鎮化率，而是追求城鄉相互支持、共同繁榮的城鎮化發展方向。一方面，城鎮化水平得到實質性的推進，城市的品質得到提升，城市的治理得到改善；另一方面，農村的附加值在不斷增長，讓農村外出務工人員能夠回鄉殖產興業，而不是因為改革不徹底而停留在“兩頭都不能放下”（既要城市的公共服務，又要農村的土地收益等好處）的人戶分離結構當中。第四，注重小城鎮建設。現代城鎮體系建構是城鎮化的本義之一。中國的現實發展是，相當大的一部分人還是會居住在小城鎮，而且從城市化率達到70%左右的發達國家經驗來看，隨著城鎮化發展到一定階段，會有越來越多的人向往居住在小城鎮，小城鎮建設是城鎮化發展的必然結果。在這方面，蘇州以就地城鎮化、數量城鎮化為主要特征的小城鎮建設經驗具有典型意義，它所構建的現代城鎮體系的啟示意義在于：小城鎮建設具有建構現代城鎮體系的意義，是中國特色城鎮化發展的戰略方向。第五，保護農村與重建城鄉社區生活共同體。追求城鎮化率，不是要消滅農村，但我們看到的趨勢是，在經濟發達地區，工業化率與城鎮化率的目標表現為要居民都成為城里人的趨向。這是對城鎮化本質的扭曲，是政府追求GDP和財政增長的慣性使然。城鎮化不只是一個經濟問題，更重要的是一個制度建設和社會建設問題，后者包括城鄉分配不平等制度的破除、公民權利的平等保障、財富分配的公平和正義。一方面，它保護農村的傳統價值和生活方式，建立在這樣基礎上的農村社區有牢固的共同體意識，農村社區的歸屬感和認同感就確立在傳統價值、集體記憶和淳樸民風的深厚基礎上。另一方面，讓進城農民實質性地融入城市社會生活共同體當中，使城市社區不至于出現新的“二元結構”。國內外城鎮化的實踐證明，保護農村與城鎮化建設是一個相輔相成的融合過程，它避免了城鎮化過程中城市社區解體和農村社區破產的后果。
三、基層探索的政策含義
中國城鎮化的體制推動力，一方面來自國家汲取資源的經濟發展戰略需要，亦即城鎮化能夠帶來GDP的增長，另一方面，來自地方政府的財政增長動力。這就決定了城鎮化建設重心不在制度改革方面，而在（土地財政）資本需求的土地城鎮化和（建立在城鄉分配差異之上的）廉價勞動力市場需求的人口城鎮化，不發達地區如此，發達地區更不例外。
從蘇州的實踐上看，戶籍制度改革、城鄉一體化改革、分配公平方面的改革等等，最終的目標是服務于城鎮化建設，或者說，服務于地方經濟發展和財政增長的需要。因此，城鎮化制度改革就不會徹底，更不可能系統推動，是走一步看一步的權宜之策，比如，張家港實施外來人口積分管理辦法3年多時間，只有不到1000人外來人口取得城市戶籍，與張家港市70多萬的外來人口數量比較，這個所謂的戶籍制度改革，幾乎沒有什么實質性的意義。其他的所謂改革創新也大多是“半拉子工程”，比如外來人口與本地居民在醫療衛生、社會保障、子女教育、計劃生育等基本公共服務均等化改革方面，單兵突進或小步慢走，最后的結果只是在政策表述上“縮小了差距”，實際情況沒有獲得多少改善。原因是，要么一些配套政策并沒有跟上，要么涉及城市固有資源結構而難以推動，結果是，諸如此類的所謂改革沒有多少實質性的意義。總之，盡管發達地區的城鎮化制度改革具備優于不發達地區的經濟社會發展條件，但它的城鎮化制度改革也只是其經濟發展和財政增長的“副產品”，或者說，制度改革并沒有上升到破除城鄉二元結構、實現城鄉統籌發展和城鄉一體化的發展戰略改革層面上。
城鎮化制度改革，需要從頂層設計和基層探索兩方面來策動。頂層設計基于基層實踐經驗的總結，離開基層實踐，頂層設計就會脫離實際而不能成為地方城鎮化建設的政策動力，而基層探索如果沒有頂層設計的支持，就會失去行政合法性和一系列配套政策的支撐。因此，總結城鎮化基層探索的實踐經驗，比如蘇州的一些改革舉措和存在的問題，對中國特色的城鎮化發展具有實質性的制度建設和社會建設意義。
蘇州城鎮化制度實踐對當前中國城鎮化建設的政策含義在于：第一，中國城鎮化建設本質上是一個城鄉統籌發展及城鄉一體化的制度改革問題，要實現的目標是人的城鎮化，而不是“人口城鎮化”或“土地城鎮化”。也就是說，以人為本的城鎮化是要求打破城鄉分治結構、建構城鄉一體的社會保障體系、城鄉公共服務均等化、公民權利平等的制度保障等一系列制度改革，最終實現城鄉居民分配公平與分配正義。第二，經濟發展與城鎮化制度改革沒有內在關聯性。一方面，經濟發展不是城鎮化制度改革的前提條件。工業化率是城市本身的經濟發展結果，也就是說，工業化率與城鎮化率不是一回事。在發達地區，工業化率高但城鎮化率低，也是一個普遍現象[4]。進一步講，經濟發展與城鎮化制度改革沒有邏輯因果關系。另一方面，經濟發展不是城鎮化制度改革的必要條件。比如，戶籍制度改革與經濟發展水平沒有什么關聯，前者涉及的是公民權利平等和公民權利保障問題；再比如，城鄉居民的教育、醫療、社保、就業等權利平等，是實現公民分配平等和分配正義問題，這些改革都不需要經濟發展作為基礎條件或作為必要條件，它只關乎公民權利的制度保障問題。第三，城鎮化制度改革是“解放生產力”，即推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，如此，城鎮化制度改革會為城鎮化發展注入制度驅動力和社會公平競爭活力。
反過來講，城鎮化制度改革是實現城鄉居民資源公平分享和城鎮化成功推進的基本制度條件。當前城鄉一體化制度改革，涉及社會保障體系改革、戶籍制度改革、新型城鄉社區建設、社會組織體制改革等。因此，根據城鎮化發展要求，不僅要在統籌城鄉關系上取得重大突破，促進城鄉社會經濟一體化發展，而且要積極探索建構一套系統的城鄉一體的制度體系，使之與城鄉社會經濟發展相適應。
第一，實現城鄉一體化是城鎮化的前提條件。“我國要實現現代化，最大的一個瓶頸就是城鄉二元結構和城市化水平問題”[5]，比如，三農問題的解決不只是農村、農業、農民的問題，而是城鄉協調發展的問題，涉及的制度領域是城鄉二元結構、戶籍制度、社會保障、居民身份、公共服務等方面的問題。也就是說，城鎮化是一個關涉諸多政策法律系統的制度建設與社會建設問題，而這些都是城鄉二元結構的制度基礎。由于歷史和現實的原因，發達地區與不發達地區的城鎮化制度改革的途徑和做法可以不同，但目標是通過實質性的制度改革和城鎮化建設，使阻礙城鄉一體化的制度障礙自行破除，并使城鄉二元結構逐漸失去城鄉差異的本質意義，實現城鄉社會實質性的一體化。
第二，把城鎮化與實現城鄉居民的分配公平和分配正義的目標結合起來。城鄉二元體系使農村建設和城鎮化走在各行其道的發展道路上，不利于城鄉協調發展和城鄉之間的社會流動，并且使城鄉差距進一步擴大，農民不能與城市居民共享改革發展成果。因此，根據城鎮化發展的本質要求，不僅要努力破解城鄉二元結構，促進城鄉社會經濟一體化發展，而且要積極探索一套系統的城鄉一體化的治理體系，使之與城鄉社會經濟統籌發展相適應，只有把基層治理體系現代化與城鎮化建設統籌規劃、協調推進，推動城鄉基層社會融合，城鄉基層治理的現代轉型與城鎮化建設才能確立一種相互推動的促進關系，而城鄉居民分配公平與分配正義的實現，必然給城鄉社會發展注入新的動力。
第三，把城鎮化與治理體制轉型結合起來。當前中國城鎮化建設面對的挑戰是要從體制和制度改革上取得突破，適應城鎮化發展。這既意味著農民的生產方式、生活方式、居住方式從農業和農村向工商業及城鎮的轉變，又意味著經濟產業結構、社會組織體系、人居空間狀態、公共管理服務、文化習俗傳統方面的深刻變化。因此，城鎮化建設需要制度建設、社會建設、文化建設協同推進，比如，農民身份的改變，是一個關乎分配公平和分配正義的問題，需要從社保、教育、醫療、養老等政策體系進行實質性改革；再如，基礎設施建設非常重要，但城鎮發展需要的是人，需要的是市民化的人，而不是一群居住、生活在城鎮里的具有農民身份的人。由傳統的鄉村社會向現代的城市社會、農業文明向工業和城市文明轉型，歸根結底是人的現代化轉型。
第四，實現農村現代化是城鄉一體化的基本目標。城鎮化不是要消滅農村，而是要城鄉統籌發展，與推進城市化同樣重要的是，實現農村現代化。但實現農村現代化，并不是只需要加大對農村的資金或資本投入就能夠實現。改造傳統農業取決于對農業的投資，但改造傳統農業卻并不只是資本供給問題，而是決定這種投資應該采取什么形式的問題，這些形式要使農業投資有利可圖，使農業成為經濟增長的一個源泉[6]。從過去的以損害農業來實現工業化，到現在的工業反哺農業，這并不是一個簡單的加大對農村的資金或資本投入問題。因此，實現農村現代化，一方面通過加大公共財政向農村傾斜的力度，使農村的基礎設施配套水平和社會服務水平達到城市標準，但另一方面要注重資本投入形式，比如通過扶持村民殖產興業來推動一種特色經濟或產業形式的發展和壯大，創造更多的創業和就業空間，吸納當地農民“不離鄉不離土”就地就業致富，等等。也就是說，必須把對農業的資金投入從量的累積轉變為資本運作形式的戰略選擇上，如此才能最終把農業變成經濟增長的一個源泉，使農民可以就地城鎮化。
第五，將城鎮化建設納入全面、系統的制度改革的政策設計中。地方政府需要推動戶籍、社保和土地制度聯動改革，把各行其道又自成體系的諸多相關政策體系納入城鄉統籌發展和城鄉一體化建設當中，努力構建和完善城鄉一體的戶籍、土地、醫療、養老、教育、就業等制度體系，建立城鄉一體的基本公共服務體制。同時，在基層政權建設上打破城鄉分治，以新型社區建設，使其成為城鄉社會治理的基本單元，適應城鎮化和城鄉經濟社會一體化發展的現實需要，以擴大基層自治為重點擴大基層民主，讓基層群眾自治組織、農村經濟合作組織等參與到基層多元治理體制當中來，使城鎮化建設與基層治理體制確立一種結構性的相互推進關系。
結語
討論經濟發展與城鎮化制度改革的關系（而不是經濟發展與城鎮化的關系——這一直是城鎮化所討論的主題），基于三層含義：一是經濟發展與城鎮化制度改革沒有實質性的關系；二是經濟發展是城鎮化制度改革的物質基礎條件；三是經濟發展對城鎮化制度改革具有促進和推動作用。
對中國城鎮化制度改革來說，首先要在統籌城鄉關系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，因為這是中國城鎮化的制度背景。從這個意義上講，城鎮化就是一場制度變革，包括社會保障體系改革、戶籍制度改革、土地制度改革、新型城鄉社區建設、社會組織體制改革，等等。反過來說，之所以要進行城鄉體制體系方面的改革，一個主要原因就是原有的城鄉二元治理體制已經嚴重束縛了城鎮化進程和城鄉一體化發展。
經濟發展與制度改革具有相關關系但不具有實質性關系。如上文所言，經濟發展既不是城鎮化制度改革的前提條件，也不是城鎮化制度改革的必要條件。兩地對城鎮化建設的關注點并沒有實質性的變化，兩地在人口城鎮化和優化城鎮化布局和形態兩項的顯著差別，可以從經濟社會發展水平方面獲得部分解釋，即不發達地區更關注人口城鎮化，是與其工業化率比較低有關，而發達地區則對優化城鎮化布局和形態更為關注，則與其人口城鎮化率和工業化率的平衡發展有關。除此之外，兩地的關注點無不在制度改革層面上。
但至今進行的與城鎮化相關的制度改革無不是以經濟發展和財政增長為中心的城鎮化過程中的副產品。因此，發達地區與不發達地區的制度改革存在著相同的局限性。第一，人口城鎮化與土地城鎮化主導著城鎮化建設的發展方向。第二，城鎮化制度改革只是城鎮化建設的副產品，沒有納入城鄉一體化的系統政策設計當中。第三，城鎮化制度改革的滯后，阻礙了城鄉統籌發展和城鄉一體化。第四，因城鎮化建設與制度建設和社會建設脫節，城鄉差距不斷拉大，城鄉分配不公、社會沖突和矛盾增多。第五，城鎮化過程中積累起來的體制性問題直指社會公平和社會正義，比如農民工的權利不平等問題已經成為一個社會政治問題。
城鎮化與經濟發展密切相關，比如，經濟發展水平越高，城鎮化水平也越高。但是經濟發展只是為城鎮化制度改革準備了物質基礎條件，比如，有雄厚的財力支持，發達地區的城鎮化制度改革能夠在某些方面走在其他地區的前頭，在加大基礎設施建設以及教育、醫療、社會保障等方面的投入都會有所作為。雖然這些做法也只可能起到緩解城鎮化過程當中積累起來的體制性矛盾，但是這些做法并不是要把城鎮化制度改革放到國家政策和法律體系的層面來考量，這才是問題的要害之處。
問題的另一方面是，阻礙城鄉一體化的城鎮化制度改革滯后，會拖住城鎮化建設的擴張腳步。因為，城市體制排斥外來人口即社會身份群體與之共享平等權利，同時，鄉村成為被拋棄的“荒地”——農村主體力量向城市盲目流動和集中，產權不明的土地制度使農村失去規模經營和技術進步的動力，等等。結果，城市因體制制度的不開放而得不到進一步發展，農村因現代化的制度瓶頸也得不到進一步發展，這一切與城鎮化制度改革滯后直接相關。
對中國的城鎮化來說，不能指望經濟發展會自動帶來城鎮化的大發展，因為中國的城鄉結構受到一系列體制機制的制約，成為城鎮化的制度瓶頸，而且這些體制機制是建立在城鄉居民的權利和身份不平等之上。因此，必須把城鎮化建設重心放在以人為本的城鎮化即實現城鄉居民的分配公平與分配正義上。如果遷移、就業、教育、醫療保險等方面存在城鄉之間的巨大不平等，那么討論城鎮化與經濟發展的關系就不是一個有意義的問題。真正的問題是先解決城鄉居民權利平等問題，解決城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置問題，然后在資源平等分配的前提下再來討論城鎮化與經濟發展的關系才有意義。
在今天，快速工業化和人口城鎮化及土地城鎮化所積淀下來的政治經濟社會問題已經日益嚴峻并指向體制，比如，城鄉分配差異越來越大、社會高度分化、社會抗議不斷、農民工問題，等等。因此，緊迫的問題是，從制度改革上來解決城鄉居民的分配公平與分配正義問題。第一，徹底破除城鄉二元結構。具體講，因經濟社會基礎不同，在發達地區，主要問題是，在高工業化水平和高城鎮化率的基礎上，如何實現城鄉居民的權利平等和公共服務均等化；在不發達地區，則首先必須把推動城鄉統籌發展和城鄉一體化與城鎮化放在戰略高度來考慮，避免不斷深入的城鎮化帶來更多的體制性問題和社會矛盾。第二，要把城鎮化建設重心從人口城鎮化和土地城鎮化上轉變到以人為本的城鎮化建設上來，涉及教育、醫療、社保、就業等方面的制度改革。這方面的權利不平等是城鎮化發展必須面對和解決的問題。第三，制度改革是一個系統工程，必須改變把城鎮化只當作一個單純的經濟發展問題，要把城鎮化制度改革放到政治經濟社會發展的戰略高度上。第四，避免城鎮化在城市造成新的二元結構，即外來人口與本地戶籍人口的社會結構固化現象。在蘇州，這樣的二元結構已經事實上存在，比如在張家港、相城、昆山等地，外來人口與本地戶籍人口之間在制度上、文化和生活方式上的社會身份不斷地固化下來。第五，實現社會整合和社會正義。城市政府的公共投入主要惠及的是城市戶籍人口，而為城市發展作出巨大貢獻的外來人口（主體是農民工群體）被制度性地排斥在外，這是當今中國最大的制度性歧視和社會不公平。換言之，如果城鎮化不能使城市體制成為農民工群體市民化的開放體制，那么中國城鎮化建設就不可能實現社會整合和社會正義。
注釋：略
基金項目：2011年度國家社會科學基金重點項目“我國縣級政府公共產品供給體制機制研究”（11AZZ006）
作者簡介：周慶智（1960—），男，內蒙古赤峰人，中國社會科學院 政治學研究所,研究員，博士生導師，從事中國地方政治、政治社會學、政府治理與社會治理、社會轉型與社會變遷、文化人類學研究。
中國鄉村發現網轉自：《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》
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