黨的二十屆三中全會指出,鞏固和完善農村基本經營制度。這是建設農業強國和完善城鄉融合發展體制機制的基礎,是黨的“三農”政策的基石。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上指出:“堅持黨的農村政策,首要的就是堅持農村基本經營制度。”根據黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》精神,在新時代鞏固和完善農村基本經營制度,要做好三個方面的工作。
《決定》指出:有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點,深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革,發展農業適度規模經營。土地承包關系的穩定是農村基本經營制度的根基。黨的十七屆三中全會指出:“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”怎樣在農戶和集體的土地承包關系上體現“長久不變”?黨的十九大報告明確指出:“保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。”2018年12月修改的農村土地承包法也體現了這一精神。2019年11月,《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》發布,指出:“土地承包期再延長三十年,使農村土地承包關系從第一輪承包開始保持穩定長達七十五年,是實行‘長久不變’的重大舉措。”要求現有承包地在第二輪土地承包到期后由農戶繼續承包,承包期再延長三十年,以各地第二輪土地承包到期為起點計算;第二輪土地承包到期后應堅持延包原則,不得將承包地打亂重分,確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。從目前已經到期或即將到期地區的情況看,大都按照中央文件精神堅持延包原則,有的利用村集體的機動地或者集體資產對無地農民進行適當補償,基本保持了農村社會的穩定。
2013年7月習近平總書記考察武漢農村綜合產權交易所時提出,“要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”。在2013年中央農村工作會議上,習近平總書記指出:“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿,把農民土地承包經營權分為承包權和經營權,實現承包權和經營權分置并行,這是我國農村改革的又一次重大創新。”2016年10月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,對“三權分置”的基本原則和實施問題作出了具體規定。“三權分置”改革要結合二輪延包一并推進,對于很多地方出現的“小田并大田”、高標準農田建設等實踐,要結合現行法律、政策的規定,在確保農戶土地承包權的前提下有序推進。
農業適度規模經營的推進要以前述兩項重大政策為基本依據。改革開放40多年來,在種植業中廣大農民創造了三種適度規模經營形式:一是土地規模化,即通過土地流轉,提高經營面積實現規模經營。二是服務規模化,即通過社會化服務實現規模經營。截至2023年,超過107萬個組織開展農業社會化服務,服務面積超過19.7億畝次,服務小農戶9100多萬戶。三是微型家庭農場,即那些不需要流轉土地,僅在自己的承包地上通過集約經營就可以實現較高收入的農戶,如山東壽光的菜農、陜西洛川的果農等,這些農戶通過資金、技術投入提高集約經營水平,從而獲取較高收入,他們對國家重要農產品(水果、蔬菜等)的穩產保供貢獻很大。當然,這類農戶也需要資金、技術、市場等方面的服務,也屬于服務規模化覆蓋的范圍。可見,對于規模經營中的“規模”,要從土地、服務、資金、技術等多方面理解,而不能僅僅理解為土地規模。
《決定》指出:完善農業經營體系,完善承包地經營權流轉價格形成機制,促進農民合作經營,推動新型農業經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤。健全便捷高效的農業社會化服務體系。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上指出,加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。2018年9月21日,習近平總書記在主持十九屆中共中央政治局第八次集體學習時指出:“要突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業經營主體發展,賦予雙層經營體制新的內涵,不斷提高農業經營效率。”完善農業經營體系,必須大力發展家庭農場和農民合作社等新型農業經營主體。
一是促進農村土地經營權向家庭農場和農民合作社等經營主體流轉。當前全國土地流轉面積中,轉入家庭農場和合作社的相對較少,轉入普通農戶的較多。轉入普通農戶的一般為親朋之間的代耕代種,流轉價格較低;而轉入家庭農場和合作社的一般在流轉平臺上交易,價格較高。要按照黨的二十屆三中全會精神,完善承包地經營權流轉價格形成機制,使流轉價格逐漸回歸市場,由市場來決定,促進新型農業經營主體的發展。這樣,轉入普通農戶的土地也可能更多地轉到家庭農場和合作社等主體,增加農民的財產性收入;同時要提升新型農業經營主體對小農戶的帶動能力,實現小農戶與現代農業發展有機銜接。
二是大力促進農民合作經營。截至2024年3月底,全國依法登記的農民合作社達219.7萬家,帶動了全國約50%的農戶,但單個合作社的規模較小,發揮作用有限。因此,在政策上,要促進農民合作社之間的聯合與合作,鼓勵同一地區的同業合作社在自愿、平等的基礎上再合作,組成農民專業合作社聯合社,在更大的范圍內聯結農戶、影響市場。同時,構建合作社與農戶之間的利益聯結機制,增強經營水平,提升帶動小農戶能力。各級政府對于農民合作社的優惠政策要與其帶動小農戶水平直接掛鉤,其中,稅收優惠政策要與其成員交易量(額)直接掛鉤,不是與成員的交易量(額)不能享受稅收優惠。
三是健全便捷高效的農業社會化服務體系。黨的十八大以來,我國農業社會化服務體系建設發展迅速、成效顯著。2013年,農業部、財政部實施農業生產托管試點;2014年中央一號文件提出:“大力發展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務,推行合作式、訂單式、托管式等服務模式,擴大農業生產全程社會化服務試點范圍。通過政府購買服務等方式,支持具有資質的經營性服務組織從事農業公益性服務。”在新型農業社會化服務體系建設上走出了關鍵一步,調動了公益性、經營性服務主體的積極性。2017年,農業部、國家發展改革委、財政部三部門聯合發布了《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》,提出要大力發展多元化多層次多類型的農業生產性服務,推動多種形式適度規模經營發展,帶動更多農戶進入現代農業發展軌道,全面推進現代農業建設,進一步推動了農業生產托管的發展。當前,我國農業勞動力老齡化現象越來越嚴重,農業生產對托管服務的需求與供給之間缺口較大,還要提供政策引導更多主體進入農業生產服務領域。
《決定》指出:發展新型農村集體經濟,構建產權明晰、分配合理的運行機制,賦予農民更加充分的財產權益。2016年12月印發的《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出:“通過改革,逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度,保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。”“發展新型集體經濟。”截至2021年底,全國農村集體產權制度改革階段性任務基本完成,農村集體家底基本摸清,65.5億畝集體土地資源、9.14萬億元集體資產上了“戶口”,確認農村集體經濟組織成員約9億人,登記賦碼的農村集體經濟組織約96萬個。2021年全國村集體經濟組織總收入6684.9億元,村均122.2萬元,其中經營收益5萬元以上的村占總村數的59.2%,為推動鄉村振興、實現共同富裕奠定了堅實基礎。但改革不是目的,而是要用好改革成果,發展壯大新型農村集體經濟。
一是構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制。其核心就是使改革以后形成的新型農村集體經濟組織在產權關系明晰的前提下,構建科學的治理架構,即現代企業制度的治理架構。第一,改革后建立的經濟合作社或股份經濟合作社都是獨立的市場主體,要與村“兩委”職責分明,合作社理事長可以由村黨支部書記兼任,但黨務、村務和合作社事務不能混在一起,要獨立運作。第二,對于一些城郊型農村集體經濟組織,由于資產較多,個別村可達數億甚至數十億元,一般會組建股份公司或有限責任公司,在法理上,合作社作為出資人對資本負責,公司對經營績效負責,從而實現“經營方式穩健”的要求。第三,合作社或公司均可聘任職業經理人負責業務經營。
二是充分利用農村集體自身資源條件、經營能力,探索資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等多樣化途徑發展新型農村集體經濟。從全國情況看,絕大多數農村集體經濟組織資金、資源、資產有限,很難達到正常經營需要的最小規模,或者即使達到最小經營規模,也要按照市場經濟的要求,對于土地、灘涂、水面等資源采取發包的方式讓合作社或者家庭農場經營,辦公用房、商住用房等主要采取出租的方式經營,資金、資產主要應入股到業績良好的企業或農民合作社,讓專業人員來辦專業的事。所謂“居間服務”是指農村集體經濟組織可以利用資源條件和經營能力,為農業社會化服務組織、農業產業化龍頭企業聯結農戶、促進土地連片等提供服務,從而獲取一定的“居間”報酬。從實踐看,在這方面,農村集體經濟組織大有可為。總之,發展集體經濟必須尊重群眾意愿、遵循市場規律,不能走“歸大堆”的老路子。
三是構建科學合理的收益分配機制。農村集體產權制度改革、發展新型農村集體經濟的目的就是提高成員收入水平,促進共同發展、共同富裕。改革的方式是股份量化到人,一些地方把村集體所有的非經營性資產(如辦公用房、校舍等)也都進行了量化,在此基礎上的收益分配也應該以股份為基礎準則,這是改革的題中應有之義。但事實上,仍有一部分農村集體經濟組織沿襲原來的福利化分配方式,即年終分一些食品、給老年人發一些補貼等,這些情況要予以避免,加以糾正。
(作者單位:中國人民大學農業與農村發展學院。來源:中國農村網)
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