5月以來，中國農村問題的討論再次熱鬧起來。其中，最引人注目的是中國最高領導人習近平關于農村土地“三權分置”的表態。盡管這一說法并非首次提出，但以此為核心的“安徽講話”顯然被視為中國農村政策調整的方向。
4月底，習近平到中國農村改革的發源地——安徽省鳳陽縣小崗村召開座談會，要求堅持農村土地集體所有，堅持以家庭經營為基礎，堅持穩定土地承包關系。同時把農地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。
習近平提出，這是“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的愿望”，是“農村改革的又一次重大制度創新”。此后，圍繞農地“三權分置”的內涵和執行問題，學術界的討論和官方媒體的宣傳解讀相映成趣，各有不同。
當前，中國農業總產值占GDP的比重約為9%，但是，農業勞動力卻占中國勞動力的20%以上。中國還有2.7億農民工從事制造業和服務業，主要生活在城市，但是其中大多數人很難在城市落戶，享受城市的教育、醫療和社會保障等。
這說明，中國農業部門并不需要那么多勞動力。而隨著大型農業機械在農村的逐漸普及，農業勞動力的需求更趨于減少。在這種情況下，很多農民就希望把土地出租或轉租，在進城打工的同時，還能享有耕地的控制權和收益。
據中國農業部統計，截至2015年底，中國耕地流轉面積高達4.47億畝，占家庭承包經營耕地總面積的33.3%。其中，接近80%的農地流轉是經由出租和轉包。目前，中國每年新增流轉面積4000多萬畝，涉及數以百萬計的農村家庭。
在這種情況下，讓農民擁有長期、穩定的土地權利，對加快城市化進程、推進農業適度規模經營、提高農業生產效率，是非常重要的。從官方解讀看，農地“三權分置”主要是為了解決農地適度規模經營、農業社會化服務的問題。
農地“三權分置”作為官方提供的解決方案，要點有三：首先，農村土地依然歸集體所有；其次，農民家庭享有農地的承包權，其實就是使用權；再次，農民可把耕種或經營的權利轉給合作社、專業大戶和公司，從而獲取財產性收益。
顯然，官方期望能在堅持集體所有制下，讓農民擁有更多土地支配權，讓農民流轉土地更放心，提高規模經營的范圍和深度。這是一個不傷及公有制意識形態的方案。問題是，這一方案能在多大程度上改變中國農業生產效率低下的問題。
答案是不確定的。這種提法并不能解決農村土地的深層矛盾。作為解決方案而言，也不夠徹底。一些專家甚至認為，農地“三權分置”改革帶來的問題可能比解決的問題還要多。這是因為，農地制度安排本來需要簡化，而現在反而更復雜了。
中國集體土地所有制成型于上世紀60年代初期。當時，數億農民經過1950年代初土地改革獲得的土地私有產權“被合作化”，由集體統一管理和經營。此后因集體經營效率低下，糧食長期短缺，安徽小崗村農民冒險把土地分給家庭耕種，一舉解決了糧食問題。此后，這種“集體所有、家庭承包”被中共官方認可，并在全國普遍推行。
由此可見，農地集體所有制本來是上世紀80年代農村改革不徹底的結果。對小崗村農民而言，他們期望得到的是土地的所有權，并不止于承包經營權。但是，囿于諸多歷史和現實的約束，不可能退回去，只能保留集體所有權，把重點放在做實農民的承包經營權上。
此后，2003年3月施行的《農地承包法》把上述制度安排法治化。立法過程中，就有人提出意見，應該把農村土地承包經營權改為“農地使用權”，這樣表述更簡練，也更準確。但是這一建議未被采納。2007年3月頒布的《物權法》沿襲了這一表述。
也就是說，20多年來，中國農村土地立法的核心是“虛置所有權，做實使用權”。就像城市國有土地一樣，城市政府代表國家，擁有名義上的土地所有權，而公司、企業和個人則通過公開交易獲取“城鎮土地使用權”，并可自由買賣和轉讓。
尤其是近年來，中國政府在推進新一輪土地制度改革試點。比如，經由中國人大常委會授權，目前有232個縣（市、區）正在推行農地經營權抵押貸款的試點，這些試點的核心就是允許農民擁有對承包土地的處分權。而處分權也是土地產權的核心。
從目前看，農地“三權分置”并不能解決當前農民土地權利不完整、缺乏制度保障的問題，也不涉及集體土地所有制的改革問題，更多集中于提高規模經營深度和靈活性問題，而農地經營權的性質是什么，是否需要發證確認，還不確定，在執行中也會遇到新的困擾。
今年5月，農業部高級政策官員孫中華發表文章認為：家庭承包的耕地可分為所有權、承包權、經營權。農地承包權作為物權，可允許抵押；但是，農地的經營權是一種債權，不宜設定抵押權，否則將為產權人帶來嚴重風險。
該文章指出，2014年中共“一號文件”提出“允許承包土地的經營權向金融機構抵押”后，各地普遍視為允許“農地經營權”抵押。有的地方政府出臺文件，規定在農地確權登記中，給承包農戶發土地承包權證，給經營方發土地經營權證，允許經營者以土地經營權作為抵押，向銀行申請貸款。
農民作為承包耕地的使用權人，抵押貸款是沒問題的；但是，經營者用租來的土地去銀行抵押，這相當于用租來的房子做抵押，是完全錯誤的做法。目前，中國農地抵押貸款規模越來越大，而且大多是經營者以租來的土地向銀行抵押。其中風險很大，值得高度重視。
這反過來說明，農地經營權本就不是獨立的權利，它是基于土地流轉合同，從農戶的承包權中派生而來。也就是說，集體名義上擁有耕地的所有權，但農戶實際上擁有土地的使用權。農戶愿意把自己的土地租給誰，誰就擁有這塊土地的經營權。但這個經營權只是用于生產、經營的權利，并不是財產權，更不能設定抵押權。
地方政府的上述偏頗做法，對農地“三權分置”的制度設計提出了新的挑戰。這也促使人們思考，把農地經營權從承包權中分離出來，到底有沒有必要。無論從歷史看，還是從實踐看，這一設計能否成為中國“農村改革的又一次重大制度創新”，尚有待在實踐中觀察。
中國要建設現代化的農業，必須提高農業生產效率，適度提高土地經營規模。而實現這一目標的前提是處理好國家與農民的關系，把農地承包權做實，加快給農戶確權、發證，賦予農民完整的土地財產權利。至于農地經營權，其實是農民和經營者談判的事情，是否設定經營權，流轉合同怎么簽訂，并不是最重要的。
（注：作者是曾長期關注和報道土地問題的資深媒體人。)
中國鄉村發現網轉自：FT中文網
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