5月以來，中國農(nóng)村問題的討論再次熱鬧起來。其中，最引人注目的是中國最高領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的表態(tài)。盡管這一說法并非首次提出，但以此為核心的“安徽講話”顯然被視為中國農(nóng)村政策調(diào)整的方向。
4月底，習(xí)近平到中國農(nóng)村改革的發(fā)源地——安徽省鳳陽縣小崗村召開座談會，要求堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。同時把農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。
習(xí)近平提出，這是“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的愿望”，是“農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新”。此后，圍繞農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和執(zhí)行問題，學(xué)術(shù)界的討論和官方媒體的宣傳解讀相映成趣，各有不同。
當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占GDP的比重約為9%，但是，農(nóng)業(yè)勞動力卻占中國勞動力的20%以上。中國還有2.7億農(nóng)民工從事制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，主要生活在城市，但是其中大多數(shù)人很難在城市落戶，享受城市的教育、醫(yī)療和社會保障等。
這說明，中國農(nóng)業(yè)部門并不需要那么多勞動力。而隨著大型農(nóng)業(yè)機械在農(nóng)村的逐漸普及，農(nóng)業(yè)勞動力的需求更趨于減少。在這種情況下，很多農(nóng)民就希望把土地出租或轉(zhuǎn)租，在進城打工的同時，還能享有耕地的控制權(quán)和收益。
據(jù)中國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2015年底，中國耕地流轉(zhuǎn)面積高達4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的33.3%。其中，接近80%的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是經(jīng)由出租和轉(zhuǎn)包。目前，中國每年新增流轉(zhuǎn)面積4000多萬畝，涉及數(shù)以百萬計的農(nóng)村家庭。
在這種情況下，讓農(nóng)民擁有長期、穩(wěn)定的土地權(quán)利，對加快城市化進程、推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，是非常重要的。從官方解讀看，農(nóng)地“三權(quán)分置”主要是為了解決農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的問題。
農(nóng)地“三權(quán)分置”作為官方提供的解決方案，要點有三：首先，農(nóng)村土地依然歸集體所有；其次，農(nóng)民家庭享有農(nóng)地的承包權(quán)，其實就是使用權(quán)；再次，農(nóng)民可把耕種或經(jīng)營的權(quán)利轉(zhuǎn)給合作社、專業(yè)大戶和公司，從而獲取財產(chǎn)性收益。
顯然，官方期望能在堅持集體所有制下，讓農(nóng)民擁有更多土地支配權(quán)，讓農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地更放心，提高規(guī)模經(jīng)營的范圍和深度。這是一個不傷及公有制意識形態(tài)的方案。問題是，這一方案能在多大程度上改變中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的問題。
答案是不確定的。這種提法并不能解決農(nóng)村土地的深層矛盾。作為解決方案而言，也不夠徹底。一些專家甚至認為，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革帶來的問題可能比解決的問題還要多。這是因為，農(nóng)地制度安排本來需要簡化，而現(xiàn)在反而更復(fù)雜了。
中國集體土地所有制成型于上世紀60年代初期。當(dāng)時，數(shù)億農(nóng)民經(jīng)過1950年代初土地改革獲得的土地私有產(chǎn)權(quán)“被合作化”，由集體統(tǒng)一管理和經(jīng)營。此后因集體經(jīng)營效率低下，糧食長期短缺，安徽小崗村農(nóng)民冒險把土地分給家庭耕種，一舉解決了糧食問題。此后，這種“集體所有、家庭承包”被中共官方認可，并在全國普遍推行。
由此可見，農(nóng)地集體所有制本來是上世紀80年代農(nóng)村改革不徹底的結(jié)果。對小崗村農(nóng)民而言，他們期望得到的是土地的所有權(quán)，并不止于承包經(jīng)營權(quán)。但是，囿于諸多歷史和現(xiàn)實的約束，不可能退回去，只能保留集體所有權(quán)，把重點放在做實農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)上。
此后，2003年3月施行的《農(nóng)地承包法》把上述制度安排法治化。立法過程中，就有人提出意見，應(yīng)該把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改為“農(nóng)地使用權(quán)”，這樣表述更簡練，也更準確。但是這一建議未被采納。2007年3月頒布的《物權(quán)法》沿襲了這一表述。
也就是說，20多年來，中國農(nóng)村土地立法的核心是“虛置所有權(quán)，做實使用權(quán)”。就像城市國有土地一樣，城市政府代表國家，擁有名義上的土地所有權(quán)，而公司、企業(yè)和個人則通過公開交易獲取“城鎮(zhèn)土地使用權(quán)”，并可自由買賣和轉(zhuǎn)讓。
尤其是近年來，中國政府在推進新一輪土地制度改革試點。比如，經(jīng)由中國人大常委會授權(quán)，目前有232個縣（市、區(qū)）正在推行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點，這些試點的核心就是允許農(nóng)民擁有對承包土地的處分權(quán)。而處分權(quán)也是土地產(chǎn)權(quán)的核心。
從目前看，農(nóng)地“三權(quán)分置”并不能解決當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)利不完整、缺乏制度保障的問題，也不涉及集體土地所有制的改革問題，更多集中于提高規(guī)模經(jīng)營深度和靈活性問題，而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是什么，是否需要發(fā)證確認，還不確定，在執(zhí)行中也會遇到新的困擾。
今年5月，農(nóng)業(yè)部高級政策官員孫中華發(fā)表文章認為：家庭承包的耕地可分為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地承包權(quán)作為物權(quán)，可允許抵押；但是，農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)是一種債權(quán)，不宜設(shè)定抵押權(quán)，否則將為產(chǎn)權(quán)人帶來嚴重風(fēng)險。
該文章指出，2014年中共“一號文件”提出“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押”后，各地普遍視為允許“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”抵押。有的地方政府出臺文件，規(guī)定在農(nóng)地確權(quán)登記中，給承包農(nóng)戶發(fā)土地承包權(quán)證，給經(jīng)營方發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證，允許經(jīng)營者以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押，向銀行申請貸款。
農(nóng)民作為承包耕地的使用權(quán)人，抵押貸款是沒問題的；但是，經(jīng)營者用租來的土地去銀行抵押，這相當(dāng)于用租來的房子做抵押，是完全錯誤的做法。目前，中國農(nóng)地抵押貸款規(guī)模越來越大，而且大多是經(jīng)營者以租來的土地向銀行抵押。其中風(fēng)險很大，值得高度重視。
這反過來說明，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)本就不是獨立的權(quán)利，它是基于土地流轉(zhuǎn)合同，從農(nóng)戶的承包權(quán)中派生而來。也就是說，集體名義上擁有耕地的所有權(quán)，但農(nóng)戶實際上擁有土地的使用權(quán)。農(nóng)戶愿意把自己的土地租給誰，誰就擁有這塊土地的經(jīng)營權(quán)。但這個經(jīng)營權(quán)只是用于生產(chǎn)、經(jīng)營的權(quán)利，并不是財產(chǎn)權(quán)，更不能設(shè)定抵押權(quán)。
地方政府的上述偏頗做法，對農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計提出了新的挑戰(zhàn)。這也促使人們思考，把農(nóng)地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，到底有沒有必要。無論從歷史看，還是從實踐看，這一設(shè)計能否成為中國“農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新”，尚有待在實踐中觀察。
中國要建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)，必須提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，適度提高土地經(jīng)營規(guī)模。而實現(xiàn)這一目標的前提是處理好國家與農(nóng)民的關(guān)系，把農(nóng)地承包權(quán)做實，加快給農(nóng)戶確權(quán)、發(fā)證，賦予農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán)利。至于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，其實是農(nóng)民和經(jīng)營者談判的事情，是否設(shè)定經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)合同怎么簽訂，并不是最重要的。
（注：作者是曾長期關(guān)注和報道土地問題的資深媒體人。)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：FT中文網(wǎng)
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