5月以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的討論再次熱鬧起來(lái)。其中，最引人注目的是中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的表態(tài)。盡管這一說(shuō)法并非首次提出，但以此為核心的“安徽講話”顯然被視為中國(guó)農(nóng)村政策調(diào)整的方向。
4月底，習(xí)近平到中國(guó)農(nóng)村改革的發(fā)源地——安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村召開(kāi)座談會(huì)，要求堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。同時(shí)把農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。
習(xí)近平提出，這是“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的愿望”，是“農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新”。此后，圍繞農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和執(zhí)行問(wèn)題，學(xué)術(shù)界的討論和官方媒體的宣傳解讀相映成趣，各有不同。
當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占GDP的比重約為9%，但是，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力卻占中國(guó)勞動(dòng)力的20%以上。中國(guó)還有2.7億農(nóng)民工從事制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，主要生活在城市，但是其中大多數(shù)人很難在城市落戶，享受城市的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等。
這說(shuō)明，中國(guó)農(nóng)業(yè)部門并不需要那么多勞動(dòng)力。而隨著大型農(nóng)業(yè)機(jī)械在農(nóng)村的逐漸普及，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的需求更趨于減少。在這種情況下，很多農(nóng)民就希望把土地出租或轉(zhuǎn)租，在進(jìn)城打工的同時(shí)，還能享有耕地的控制權(quán)和收益。
據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，中國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積高達(dá)4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的33.3%。其中，接近80%的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是經(jīng)由出租和轉(zhuǎn)包。目前，中國(guó)每年新增流轉(zhuǎn)面積4000多萬(wàn)畝，涉及數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的農(nóng)村家庭。
在這種情況下，讓農(nóng)民擁有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的土地權(quán)利，對(duì)加快城市化進(jìn)程、推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，是非常重要的。從官方解讀看，農(nóng)地“三權(quán)分置”主要是為了解決農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的問(wèn)題。
農(nóng)地“三權(quán)分置”作為官方提供的解決方案，要點(diǎn)有三：首先，農(nóng)村土地依然歸集體所有；其次，農(nóng)民家庭享有農(nóng)地的承包權(quán)，其實(shí)就是使用權(quán)；再次，農(nóng)民可把耕種或經(jīng)營(yíng)的權(quán)利轉(zhuǎn)給合作社、專業(yè)大戶和公司，從而獲取財(cái)產(chǎn)性收益。
顯然，官方期望能在堅(jiān)持集體所有制下，讓農(nóng)民擁有更多土地支配權(quán)，讓農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地更放心，提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)的范圍和深度。這是一個(gè)不傷及公有制意識(shí)形態(tài)的方案。問(wèn)題是，這一方案能在多大程度上改變中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的問(wèn)題。
答案是不確定的。這種提法并不能解決農(nóng)村土地的深層矛盾。作為解決方案而言，也不夠徹底。一些專家甚至認(rèn)為，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革帶來(lái)的問(wèn)題可能比解決的問(wèn)題還要多。這是因?yàn)椋r(nóng)地制度安排本來(lái)需要簡(jiǎn)化，而現(xiàn)在反而更復(fù)雜了。
中國(guó)集體土地所有制成型于上世紀(jì)60年代初期。當(dāng)時(shí)，數(shù)億農(nóng)民經(jīng)過(guò)1950年代初土地改革獲得的土地私有產(chǎn)權(quán)“被合作化”，由集體統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)。此后因集體經(jīng)營(yíng)效率低下，糧食長(zhǎng)期短缺，安徽小崗村農(nóng)民冒險(xiǎn)把土地分給家庭耕種，一舉解決了糧食問(wèn)題。此后，這種“集體所有、家庭承包”被中共官方認(rèn)可，并在全國(guó)普遍推行。
由此可見(jiàn)，農(nóng)地集體所有制本來(lái)是上世紀(jì)80年代農(nóng)村改革不徹底的結(jié)果。對(duì)小崗村農(nóng)民而言，他們期望得到的是土地的所有權(quán)，并不止于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，囿于諸多歷史和現(xiàn)實(shí)的約束，不可能退回去，只能保留集體所有權(quán)，把重點(diǎn)放在做實(shí)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上。
此后，2003年3月施行的《農(nóng)地承包法》把上述制度安排法治化。立法過(guò)程中，就有人提出意見(jiàn)，應(yīng)該把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改為“農(nóng)地使用權(quán)”，這樣表述更簡(jiǎn)練，也更準(zhǔn)確。但是這一建議未被采納。2007年3月頒布的《物權(quán)法》沿襲了這一表述。
也就是說(shuō)，20多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地立法的核心是“虛置所有權(quán)，做實(shí)使用權(quán)”。就像城市國(guó)有土地一樣，城市政府代表國(guó)家，擁有名義上的土地所有權(quán)，而公司、企業(yè)和個(gè)人則通過(guò)公開(kāi)交易獲取“城鎮(zhèn)土地使用權(quán)”，并可自由買賣和轉(zhuǎn)讓。
尤其是近年來(lái)，中國(guó)政府在推進(jìn)新一輪土地制度改革試點(diǎn)。比如，經(jīng)由中國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，目前有232個(gè)縣（市、區(qū)）正在推行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)，這些試點(diǎn)的核心就是允許農(nóng)民擁有對(duì)承包土地的處分權(quán)。而處分權(quán)也是土地產(chǎn)權(quán)的核心。
從目前看，農(nóng)地“三權(quán)分置”并不能解決當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)利不完整、缺乏制度保障的問(wèn)題，也不涉及集體土地所有制的改革問(wèn)題，更多集中于提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)深度和靈活性問(wèn)題，而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是什么，是否需要發(fā)證確認(rèn)，還不確定，在執(zhí)行中也會(huì)遇到新的困擾。
今年5月，農(nóng)業(yè)部高級(jí)政策官員孫中華發(fā)表文章認(rèn)為：家庭承包的耕地可分為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)地承包權(quán)作為物權(quán)，可允許抵押；但是，農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)，不宜設(shè)定抵押權(quán)，否則將為產(chǎn)權(quán)人帶來(lái)嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。
該文章指出，2014年中共“一號(hào)文件”提出“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押”后，各地普遍視為允許“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押。有的地方政府出臺(tái)文件，規(guī)定在農(nóng)地確權(quán)登記中，給承包農(nóng)戶發(fā)土地承包權(quán)證，給經(jīng)營(yíng)方發(fā)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，允許經(jīng)營(yíng)者以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押，向銀行申請(qǐng)貸款。
農(nóng)民作為承包耕地的使用權(quán)人，抵押貸款是沒(méi)問(wèn)題的；但是，經(jīng)營(yíng)者用租來(lái)的土地去銀行抵押，這相當(dāng)于用租來(lái)的房子做抵押，是完全錯(cuò)誤的做法。目前，中國(guó)農(nóng)地抵押貸款規(guī)模越來(lái)越大，而且大多是經(jīng)營(yíng)者以租來(lái)的土地向銀行抵押。其中風(fēng)險(xiǎn)很大，值得高度重視。
這反過(guò)來(lái)說(shuō)明，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)本就不是獨(dú)立的權(quán)利，它是基于土地流轉(zhuǎn)合同，從農(nóng)戶的承包權(quán)中派生而來(lái)。也就是說(shuō)，集體名義上擁有耕地的所有權(quán)，但農(nóng)戶實(shí)際上擁有土地的使用權(quán)。農(nóng)戶愿意把自己的土地租給誰(shuí)，誰(shuí)就擁有這塊土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。但這個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)只是用于生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，并不是財(cái)產(chǎn)權(quán)，更不能設(shè)定抵押權(quán)。
地方政府的上述偏頗做法，對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)提出了新的挑戰(zhàn)。這也促使人們思考，把農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中分離出來(lái)，到底有沒(méi)有必要。無(wú)論從歷史看，還是從實(shí)踐看，這一設(shè)計(jì)能否成為中國(guó)“農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新”，尚有待在實(shí)踐中觀察。
中國(guó)要建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)，必須提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，適度提高土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提是處理好國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，把農(nóng)地承包權(quán)做實(shí)，加快給農(nóng)戶確權(quán)、發(fā)證，賦予農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。至于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其實(shí)是農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)者談判的事情，是否設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)合同怎么簽訂，并不是最重要的。
（注：作者是曾長(zhǎng)期關(guān)注和報(bào)道土地問(wèn)題的資深媒體人。)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：FT中文網(wǎng)
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