核心提示：村民自治與基層社會自治的概念、范疇及功能作用不同，前者是與集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的行政村村民的“成員身份自治”，是一個封閉性的共同體；后者是社會成員基于個人權(quán)利、民主參與所結(jié)成的自我治理、自我統(tǒng)治的社會組織形式，是一個開放性的治理結(jié)構(gòu)體系。對兩者做出學(xué)理和政策含義的厘清，不僅具有社會治理理論建構(gòu)意義，更具有社會治理實踐發(fā)展意義。
【摘要】村民自治與基層社會自治的概念、范疇及功能作用不同，前者是與集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的行政村村民的“成員身份自治”，是一個封閉性的共同體；后者是社會成員基于個人權(quán)利、民主參與所結(jié)成的自我治理、自我統(tǒng)治的社會組織形式，是一個開放性的治理結(jié)構(gòu)體系。對兩者做出學(xué)理和政策含義的厘清，不僅具有社會治理理論建構(gòu)意義，更具有社會治理實踐發(fā)展意義。
【關(guān)鍵詞】村民自治 基層社會自治 社會治理
【中圖分類號】D638 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
當(dāng)前，如何建構(gòu)基層社會治理體系，不能局限于村民自治的范疇來討論和設(shè)計，恰好相反，對基層社會治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型來說，迫切需要梳理清楚的理論和實踐問題是，重新審視和檢討村民自治的涵義、范疇和功能作用。法理上，村民自治是一個與集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的行政村“成員身份自治”，并且，即便它是一個身份自治組織，也只是基層社會自治結(jié)構(gòu)體系中的自治組織之一。反過來講，村民自治無法整合或代替基層社會自治組織體系的功能和作用。因此，把村民自治與基層社會自治做出學(xué)理和政策含義上的厘清，不僅具有基層社會治理理論建構(gòu)意義，更具有實踐發(fā)展意義。
村民自治與基層社會自治的范疇和概念不能混淆
第一，村民自治不能等同于基層社會自治。一直以來，村民自治與基層社會自治的范疇和概念相混淆，但事實上，后者的內(nèi)涵更豐富，包括市場、社群等自治組織主體和形式。并且，從現(xiàn)在的基層社會組織化水平上看，市場治理主體和社群治理主體漸趨成形，村民自治組織只是多元的社會自治組織形式之一。因此，需要在如下方面從法理上和理論上對這一問題加以梳理和界定：其一，村民自治組織是基層社會多元治理主體的一元，在村民自治的法理框架之外，還有市場主體和社群主體，并且，這些治理主體已經(jīng)形成新的社會力量和新的組織化形式。其二，村民自治組織與其他社會自治組織的關(guān)系是一種互助、平衡和監(jiān)督約束的主體間關(guān)系。比如，農(nóng)村的各種維權(quán)組織會監(jiān)督村委會的財務(wù)公開等公共行為，后者也同樣監(jiān)督維權(quán)組織的訴求是否合理、公正等。但這只是一種互惠關(guān)系，而不是一種依附或隸屬關(guān)系。其三，村民自治成員身份的封閉性屬性使它無法兼顧或替代其他社會組織和社會群體的權(quán)利和權(quán)益。比如農(nóng)民維權(quán)組織的利益訴求、行業(yè)協(xié)會成員權(quán)益的維護(hù)和保障、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的利益關(guān)切等，這些都不是村民自治組織可以包辦代替的，但現(xiàn)行政策和法律的規(guī)定限制甚至阻礙了其他社會組織比如農(nóng)村合作組織的發(fā)展和法人身份的獲得，比如《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》對農(nóng)民合作組織的規(guī)定是經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的組織等，不一而足。
第二，村民自治范疇不能與基層社會自治范疇重合。當(dāng)前，村民自治發(fā)展存在一個體制性與制度性問題，即以集體土地產(chǎn)權(quán)作為先決條件的組織成員身份問題，使其成為一個封閉性的社會組織。如上所述，村民自治成員必是本村村民，成員身份的獲得與集體土地產(chǎn)權(quán)相連。換言之，沒有集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，就不可能獲得村民自治的成員身份，這使它成為一個封閉性的身份群體組織。但基層社會自治覆蓋基層社會生活共同體的所有成員，不受“居民”資格條件（身份）的限制，亦即基層社會自治體系是多元化的社會自治組織形式。但一直以來，村民自治范疇與基層社會自治范疇重合，造成的影響集中反映在基層治理實踐上：其一，從國家方面看，把村民自治視為全體村民自治，其他社會組織形式只是村民自治的拓展與延伸。比如當(dāng)下的新農(nóng)村建設(shè)，由基層政府主導(dǎo)，村民自治組織協(xié)辦，其他社會自治組織不能參與其中。也就是說，從維護(hù)基層社會秩序的考量出發(fā)，村民自治的制度安排就是要把全體村民包括各種身份的居民置于黨政權(quán)力的實質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)下。其二，從社會方面看，在具有“法理地位”的村民自治架構(gòu)之外，由本村村民、外來居民及駐區(qū)單位居民在自愿、互利和合作的基礎(chǔ)上組成的農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)生活服務(wù)組織、專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、文化娛樂組織等多元化社會組織形式，面臨如何才能夠參與到基層社會治理體系中的問題。事實上，其他社會自治組織的發(fā)展缺乏正當(dāng)性，要么處于“不合法狀態(tài)”（沒有注冊或不能注冊），要么依附于政府而不具有自治性，多元化的社會自治組織體系的發(fā)展缺乏政策和法律的支持。簡言之，基層社會自治不同于村民自治，因為后者只是基層社會自治組織之一，并且它還是國家權(quán)力主導(dǎo)下的一個社會組織，而前者是確立在社會結(jié)構(gòu)分化、利益群體多元化、社會價值多樣化的社會組織體系上，是主體社會建構(gòu)的基礎(chǔ)性部分。
第三，村民自治組織行政化。從基層治理實踐上看，村民自治組織業(yè)已成為基層行政治理模式的一個組成部分，它的自治性質(zhì)發(fā)生蛻變。基層黨政權(quán)力對村民自治組織的實質(zhì)性主導(dǎo)，消解了基層群眾自治組織自治的實質(zhì)涵義，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過行政任務(wù)責(zé)任書和“駐村干部”等直接領(lǐng)導(dǎo)方式，以及近年來從黨政系統(tǒng)下派干部到村委會擔(dān)任“第一書記”的做法。這種政治行政關(guān)系的形成由歷史發(fā)展與現(xiàn)實政治社會結(jié)構(gòu)兩方面原因所決定。新中國成立后，國家與社會高度一體化，基層社會成為國家治理的一個單元，黨政權(quán)力下移到基層社區(qū)當(dāng)中。改革開放以后，雖然在農(nóng)村實行了村民自治制度，其政治與行政功能有所弱化，但其運行機(jī)制和功能作用，依然保有舊體制的政治行政關(guān)系，黨政權(quán)力可以隨時進(jìn)入基層社會組織當(dāng)中。經(jīng)過30多年的改革開放，村民自治的自治性并沒有獲得實質(zhì)性的發(fā)展，不僅如此，本世紀(jì)以來，基層社會抗議多發(fā)，從維護(hù)基層社會穩(wěn)定出發(fā)，黨政權(quán)力更深度進(jìn)入到村民自治組織之中，后者成為國家權(quán)力的一個行政實施環(huán)節(jié)，而不能成為一個社會自治單元。上述判斷主要基于國家治理的歷史邏輯和現(xiàn)實發(fā)展，而不是基于對憲法文本的理論闡釋。
政治經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化，改變了基層社會治理的力量結(jié)構(gòu)和主體結(jié)構(gòu)
村民自治是在一定歷史條件下發(fā)生的社會制度變革，是在一定的政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件下產(chǎn)生的國家基本政治制度之一。換言之，在政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化的今天，需要重新審視和界定它的范疇、概念及其功能作用。但重估村民自治，是一個涉及法理和體制的復(fù)雜問題。一方面，經(jīng)過30多年的發(fā)展，村民自治給基層社會帶來了全新的治理環(huán)境，基層民眾參與公共事務(wù)的權(quán)利意識和主體意識得到了不同程度的發(fā)展和成長。另一方面，村民自治的發(fā)展實踐一直糾結(jié)于自治組織和行政組織的屬性確認(rèn)上。法理上，它是一個自治組織，但實踐上，在基層黨政權(quán)力系統(tǒng)的覆蓋之下，有自治但無自治權(quán)，不可避免地成為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的一個行政執(zhí)行環(huán)節(jié)。
與上述結(jié)構(gòu)性變化同時發(fā)生的是基層社會自治力量的發(fā)展和壯大，它產(chǎn)生于市場領(lǐng)域和社會領(lǐng)域，這些社會力量表現(xiàn)出很強的權(quán)利意識和自主意識，其共同之處是，它們的訴求都與權(quán)益相連，與社會結(jié)構(gòu)分化一起成長。這帶來兩個顯而易見的變化，一方面，村民自治在基層社會共同體生活中的功能和作用發(fā)生蛻變，村民自治組織成為基層政府的代理人，除非政府的公共項目通過它惠及地方民眾，否則，它在基層民眾的公共生活當(dāng)中幾乎沒有多少實質(zhì)性的影響。另一方面，在村民自治框架之外，基層社會自治力量成長了起來，這些組織化社會力量的凝聚力基于價值共享與利益共享的基礎(chǔ)之上。比如，市場中出現(xiàn)的行業(yè)協(xié)會和商會組織，社會中出現(xiàn)的公民合作組織，它們已經(jīng)部分取代或覆蓋了村民自治的范圍和功能，成為政府與公民之間聯(lián)系的中介結(jié)構(gòu)，它們首先維護(hù)和增進(jìn)的是組織成員利益而不是履行政府與民眾聯(lián)系的功能作用。總之，政治經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化，改變了基層社會治理的力量結(jié)構(gòu)和主體結(jié)構(gòu)。
基層社會自治的核心是自治權(quán)利，亦即作為社會自治體成員所享有的自我治理、自我統(tǒng)治的權(quán)利，這些權(quán)利通過社會自治組織來共同行使。自治的個人通過社會自治組織實現(xiàn)其自治權(quán)，后者的功能是在國家權(quán)力與個人自治權(quán)利之間起到中介和保護(hù)作用，形成國家—社會—個人的聯(lián)系和互動關(guān)系。基層社會自治的發(fā)展，是要形成一個現(xiàn)代社會組織體系。基層社會自治的治理主體包括公共組織（政府等）、社會團(tuán)體（基層群眾自治組織、社會自組織）、市場主體（企業(yè)、公司）等。上述各治理主體同時也是基層社會自治的載體。
厘清村民自治與基層社會自治的關(guān)系，需要明確諸個治理主體的范疇并做出改革
第一，科層治理。這個領(lǐng)域的主體是基層政府。基層政府是國家政權(quán)代理人，授權(quán)來自國家，治理的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層社會秩序穩(wěn)定，擔(dān)負(fù)著國家與基層社會聯(lián)系的功能和作用。基層政府通過復(fù)制多元的治理單位從而形成多中心權(quán)威治理結(jié)構(gòu)，對基層社會進(jìn)行治理。比如村民自治組織的行政化和官僚化，通過“公益創(chuàng)投”和“社會組織孵化器”等方式建立“授權(quán)治理”單位，通過政府購買方式扶持政府治理的助手等。這一切的做法，是為了鞏固傳統(tǒng)的治理模式。
第二，社群治理。這個領(lǐng)域的主體是社會組織。改革開放以來，社會自治力量得到發(fā)展和成長，社會空間不斷擴(kuò)大。主要社會組織包括：一是村民自治組織。實行村民自治是一個巨大的社會制度變革，但今天的村民自治組織具有了雙重代理人身份，既是自治組織代理人，又是政府代理人，這使得它不能成為自治組織，而只能是基層政府的一個行政功能實現(xiàn)部分。二是市場組織。包括兩類：一類是集體經(jīng)濟(jì)組織。它是集體的公產(chǎn)，但隨著其在市場中主體行為的發(fā)展，這類帶有過去“企業(yè)辦社會”特征的經(jīng)濟(jì)組織向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展是一個必然趨勢。一類是民營經(jīng)濟(jì)組織。行業(yè)協(xié)會和商會的出現(xiàn)，發(fā)揮著積極的功能和作用，一方面通過自我管理規(guī)范成員的行為，另一方面在政府和市場主體之間起到相互制約和保護(hù)的作用。三是自主性與獨立性的社會組織。改革開放以來，社會自治組織得到了發(fā)展，業(yè)已廣泛存在于社會生活的各個領(lǐng)域和各種層次。
第三，市場治理。這個領(lǐng)域的主體是企業(yè)和公司。隨著市場化改革的不斷深化，經(jīng)濟(jì)因素促使民營企業(yè)逐步獲得了相對于國家而言的獨立性，市場主體之間的交換往來增多，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的整合與擺脫國家行政干預(yù)的努力同時發(fā)生，使市場領(lǐng)域具備了一定的自治因素。比如獨立于政府的行業(yè)協(xié)會、商業(yè)社團(tuán)等一些代表性組織，具有法人社團(tuán)和志愿結(jié)社的特質(zhì)和形式，但它們并沒有獨立于國家領(lǐng)域之外，而是需要與政府保持某種一致性，同時政府也在采取積極介入行動（比如“非公黨建”的做法），但這些外部因素并不妨礙市場主體不斷尋求重新定義國家與社會關(guān)系的需求。
總之，村民自治與基層社會自治的屬性不同，前者是由具有集體土地產(chǎn)權(quán)身份的行政村村民所構(gòu)成的一個自治組織，后者是一種涵蓋科層、市場、社群治理形式的社會自治結(jié)構(gòu)體系。因此，村民自治從屬于基層社會自治結(jié)構(gòu)體系。進(jìn)一步講，基層社會自治結(jié)構(gòu)體系由科層（政府）、市場（公司）、社群（社會）三種治理模式所構(gòu)成，它們各自有自身的理論依據(jù)、基本原則、組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)方式以及控制機(jī)制等，三種治理模式共同參與而形成的基層社會治理模式是現(xiàn)代社會治理的常態(tài)。反過來說，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化的情況下，單靠政府科層治理和由身份群體組成的村民自治，不僅無法整合基層社會，并且還會造成政府與市場、與社會的權(quán)利邊界不清，最終只會加劇公共權(quán)力和社會權(quán)利之間的矛盾，妨礙社會發(fā)展和社會進(jìn)步。其結(jié)果是，在村民自治的自治功能和作用不斷弱化的情況下，基層社會自治也發(fā)展不起來。
（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo))
【參考文獻(xiàn)】
①周慶智：《基層治理——一個現(xiàn)代性的討論》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》，2014年第5期。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民論壇 2016年08月08日
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