農(nóng)村村民實行“一戶一宅”制度是現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，目的是在延續(xù)宅基地分配公平優(yōu)先原則的同時，遏制宅基地無序擴張和亂占濫用耕地行為。該制度對于保障農(nóng)民居住權益，合理利用土地資源發(fā)揮了積極作用。但隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)村“一戶多宅”、超標準占用宅基地現(xiàn)象逐漸增多，由此也引發(fā)了各界對“一戶一宅”制度的廣泛討論。
“一戶一宅”制度辨析
目前對于“一戶一宅”制度的爭議主要體現(xiàn)在兩個方面：一是國家法律對于“戶”及分戶條件沒有明確界定，實踐中形成共同生活戶、共同登記戶和單獨生活戶3種“戶”的認定形式，認定彈性較大，為農(nóng)民套取宅基地提供了便利條件，并將此歸結(jié)為造成一戶多宅等問題的主要原因。二是對于“一戶一宅”適用范圍存在不同理解，有的認為“一戶一宅”是針對宅基地分配條件的，農(nóng)戶符合“一戶一宅”規(guī)定就可以申請宅基地，不符合就不能申請。有的認為“一戶一宅”適用于宅基地管理全過程，即在分配和保有階段都應遵守“一戶一宅”規(guī)定。由于這些爭議的存在，各地對于“一戶多宅、一宅多戶、有宅無戶、有戶無宅”現(xiàn)象的看法和處理辦法不盡相同。
關于“戶”和“宅”的界定。對于“戶”如何界定，《土地管理法》未明確，但一些地方以立法或鄉(xiāng)規(guī)民約的形式進行了界定。如河北省規(guī)定農(nóng)村村民子女年滿18周歲后，因結(jié)婚可以分戶申請宅基地；福建廈門市明確“戶”是具有本村常住戶口且享受集體資產(chǎn)分配權的集體經(jīng)濟組織成員家庭，農(nóng)戶申請宅基地應指定家庭中滿18周歲的一個成員作為申請人，其他成員作為共同申請人；廣西壯族自治區(qū)規(guī)定村集體組織成員因結(jié)婚等原因可以分戶，但分戶后父母必須跟一子女同戶。從實踐看，“戶”的認定通常以家庭為單位，具體人口以戶籍部門登記的農(nóng)村常住戶口為準。在分戶條件方面也考慮了地方民俗、生活居住習慣等因素。
對于面積標準，地方也通過立法、規(guī)范性文件予以明確。主要分為兩類：一是只規(guī)定宅基地面積標準上限，廣西規(guī)定平原地區(qū)的城市郊區(qū)宅基地面積不超過100平方米，丘陵地區(qū)、山區(qū)不超過150平方米。二是根據(jù)戶的規(guī)模限定不同面積，浙江省規(guī)定3人及3人以下農(nóng)戶宅基地不超過75平方米，4人農(nóng)戶不超過100平方米，5人農(nóng)戶不超過110平方米，6人及6人以上農(nóng)戶不超過125平方米。重慶市規(guī)定市區(qū)范圍內(nèi)宅基地標準為每人20平方米～25 平方米，其他區(qū)縣（市）標準為每人20平方米～30 平方米。
目前，地方對于“戶”的認定基本上都是采用家庭與集體常住戶口相結(jié)合的方式，實現(xiàn)了“戶”與分戶條件界定的清晰化、便捷化。 “戶”的規(guī)模存在地域差異性，不同地域間的居住習慣也不盡相同，對于“戶”的認定很難形成全國公認的統(tǒng)一標準。宅基地面積也同理，不同地區(qū)擁有不同的資源稟賦和居住習慣，即使同省內(nèi)，地區(qū)間的差異也極大。1982年，《國務院關于發(fā)布村鎮(zhèn)建設用地管理條例的通知》就提出：“省級人民政府根據(jù)山區(qū)、丘陵、平原等不同情況，分別規(guī)定用地限額，縣級人民政府根據(jù)省級規(guī)定的用地限額，結(jié)合當?shù)厝司亍⒓彝ジ睒I(yè)、民族習俗等情況，規(guī)定宅基地面積標準。”越到基層，對于“戶”和宅基地面積標準的規(guī)定越符合當?shù)貙嶋H，農(nóng)民認可程度越高、操作性越強。因此，應將“一戶一宅”的界定交由地方制定標準。
關于“一戶一宅”的適用范圍。“一戶一宅”適用于宅基地分配環(huán)節(jié)還是保有環(huán)節(jié)，立法層面并沒有予以明確。2010年，國土資源部印發(fā)《關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權益的通知》明確，“一戶一宅”是指農(nóng)村居民一戶只能申請一處符合規(guī)定面積標準的宅基地。此外，該部印發(fā)的《關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》和《關于農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》，都明確對于因繼承形成的一戶多宅給予登記發(fā)證。從以上規(guī)定可以看出，部門規(guī)范性文件認定“一戶一宅”是針對宅基地分配環(huán)節(jié)的，并認可因繼承等原因形成的一戶多宅情況。
因此，當前情況下，將“一戶一宅”規(guī)定擴大到保有環(huán)節(jié)存在障礙：首先，缺少法律支持。國家立法并沒有明確“一戶一宅”適用于宅基地使用環(huán)節(jié)，根據(jù)《憲法》和《繼承法》的規(guī)定，農(nóng)民的合法房屋可以繼承，如果“一戶一宅”規(guī)定擴大到宅基地使用環(huán)節(jié)，已經(jīng)擁有一處住宅的農(nóng)民將無法繼承房屋，顯然有違現(xiàn)行法律。其次，政策監(jiān)管實施困難。宅基地申請環(huán)節(jié)是對一個時點農(nóng)戶條件的審核，較容易把握，而使用環(huán)節(jié)是一個時間段，期間充滿變數(shù)，包括人口增減、代際交替等，在宅基地確權登記發(fā)證尚未到位的情況下，要得到有效落實，難度可想而知。
一些地方將“一戶一宅”規(guī)定擴大到宅基地使用環(huán)節(jié)的初衷，是想促進一戶多宅形成的閑置宅基地的退出，但是退出多余宅基地與“一戶一宅”的規(guī)定并沒有太大聯(lián)系。目前，很多地方通過宅基地換房、有償退出等方式，有效引導農(nóng)民退出閑置宅基地，就是很好的例子。
“一戶一宅”制度面臨的難題
“一戶一宅”制度從確立到現(xiàn)在已實行了將近20年，隨著社會快速發(fā)展與變遷，該制度在執(zhí)行過程中遇到了一些新的問題與挑戰(zhàn)，需要解決和完善，尤其在下一步《土地管理法》修改中應重點予以考慮。
存續(xù)問題：部分地區(qū)“一戶一宅”制度難以為繼。
在土地資源稀缺地區(qū)，受建設用地指標限制，很難拿出足夠的土地用于農(nóng)民建房，很多地方已經(jīng)多年沒有審批過宅基地，“一戶一宅”的農(nóng)民住房保障形式難以為繼。如廣東省順德等地已明確提出嚴格限制單家獨院式村民住宅用地審批。浙江省更是提出，有條件的地方可實行宅基地分配貨幣化安置，對需要安排宅基地的農(nóng)民，鼓勵其拿錢不拿地。
管理問題：農(nóng)村集體在宅基地管理中的事權財權不一致。
宅基地管理過程中村委會（代表農(nóng)村集體）一直發(fā)揮著重要作用，承擔著農(nóng)民建房資格初步審查、現(xiàn)場勘查等多項輔助工作，國家也希望村集體能夠承擔起宅基地收回的重任。收回宅基地必然涉及地上房屋補償、舊房拆除等費用，這些支出需要集體自己籌措，國家尚未形成財政補助機制。宅基地管理中村集體的事權與財權不對應，影響其參與宅基地管理的積極性，這也是造成“一戶多宅”的重要成因。
現(xiàn)實矛盾：“一戶一宅”制度阻礙農(nóng)戶改善性居住需求。
“一戶一宅”是一種樸素的公平分配理念，在保障農(nóng)民住有所居的情況下，也成為了農(nóng)民追求更好生活環(huán)境的阻礙。近幾年來，城市發(fā)展建設日新月異，但農(nóng)村基礎設施建設滯后，導致農(nóng)民為追求好的生活環(huán)境，紛紛在村莊外圍交通條件便利的地方建房。如果嚴格執(zhí)行“一戶一宅”制度，則禁止了已擁有一處住宅農(nóng)戶的改善性建房需求。現(xiàn)實中，基于以上分析的各種原因，改善性需求往往可以取得新宅基地，又無法順利拆除舊宅基地，“空心村”也就這樣逐漸形成。
改革和完善“一戶一宅”制度的建議
明確“一戶一宅”適用范圍，鼓勵地方制定“戶”和“宅”標準。堅持宅基地“一戶一宅”基本分配原則，將“一戶一宅”明確為宅基地申請的必要條件。秉著合理利用土地資源的原則，可將農(nóng)村居民“一戶一宅”視為宅基地管理的目標或方向，但不能確立為使用環(huán)節(jié)的剛性約束。同時，鼓勵縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府根據(jù)地方土地資源稟賦和農(nóng)民生產(chǎn)、生活習慣，制定符合當?shù)貙嶋H的“戶”認定標準和分戶條件，在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地面積標準范圍內(nèi)，綜合考慮民居功能、人口數(shù)量，制定包括戶均標準和人均標準兩項指標的宅基地面積標準。
探索“一戶一宅”多種實現(xiàn)形式。修改《土地管理法》中關于“一戶一宅”的規(guī)定，明確地方可以通過多種形式保障農(nóng)民住房需求，不再統(tǒng)一實行“一戶擁有一處宅基地”的規(guī)定。探索不同區(qū)域、不同資源稟賦條件下，農(nóng)民戶住有所居的多種實現(xiàn)形式。明確可以通過集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建、集中建設農(nóng)民公寓和農(nóng)民住宅小區(qū)等方式，以“一戶一房”形式落實“一戶一宅”。對于近郊區(qū)、城中村，可以探索以優(yōu)惠價格購買國有土地上商品房、限價房或以貨幣安置方式，保障符合宅基地申請條件農(nóng)戶的住房需求。
強化農(nóng)村集體在宅基地管理中的作用。一是下放宅基地審批權限，將使用存量建設用地和未利用地建房的決策權交由村集體負責，報縣國土管理部門備案即可，賦予集體一定的自主權，強化村干部是宅基地管理第一責任人，提高集體經(jīng)濟組織參與宅基地管理的主動性。二是探索農(nóng)村集體主導下的宅基地有償取得制度，凸顯不同區(qū)位宅基地使用價值的差異，有償使用費專項用于宅基地管理和基礎設施配套。三是探索財政補助、集體主導下的閑置宅基地收購儲備制度，集體收回農(nóng)民閑置宅基地，政府根據(jù)回收宅基地的不同利用情況給予差別化的補貼，以經(jīng)濟手段激勵農(nóng)民集體參與宅基地管理的積極性。
協(xié)調(diào)農(nóng)民改善性建房需求與“一戶一宅”的關系。加大對農(nóng)村基礎設施建設投入力度，扭轉(zhuǎn)村莊內(nèi)外基礎設施差異較大的現(xiàn)狀。對于已經(jīng)達到“一戶一宅”條件的農(nóng)戶，若再申請宅基地，可通過繳納“原宅基地騰退保證金”的方式執(zhí)行，在申請到新宅基地的一定期限內(nèi)，承諾建成新房并將原來宅基地上房屋拆除后，將宅基地無償退還給集體，農(nóng)戶若不履行承諾，由集體用保證金拆除舊房并收回原宅基地。
（作者供職于中國國土資源經(jīng)濟研究院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地
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