農村村民實行“一戶一宅”制度是現行《土地管理法》的規定，目的是在延續宅基地分配公平優先原則的同時，遏制宅基地無序擴張和亂占濫用耕地行為。該制度對于保障農民居住權益，合理利用土地資源發揮了積極作用。但隨著社會經濟快速發展，農村“一戶多宅”、超標準占用宅基地現象逐漸增多，由此也引發了各界對“一戶一宅”制度的廣泛討論。
“一戶一宅”制度辨析
目前對于“一戶一宅”制度的爭議主要體現在兩個方面：一是國家法律對于“戶”及分戶條件沒有明確界定，實踐中形成共同生活戶、共同登記戶和單獨生活戶3種“戶”的認定形式，認定彈性較大，為農民套取宅基地提供了便利條件，并將此歸結為造成一戶多宅等問題的主要原因。二是對于“一戶一宅”適用范圍存在不同理解，有的認為“一戶一宅”是針對宅基地分配條件的，農戶符合“一戶一宅”規定就可以申請宅基地，不符合就不能申請。有的認為“一戶一宅”適用于宅基地管理全過程，即在分配和保有階段都應遵守“一戶一宅”規定。由于這些爭議的存在，各地對于“一戶多宅、一宅多戶、有宅無戶、有戶無宅”現象的看法和處理辦法不盡相同。
關于“戶”和“宅”的界定。對于“戶”如何界定，《土地管理法》未明確，但一些地方以立法或鄉規民約的形式進行了界定。如河北省規定農村村民子女年滿18周歲后，因結婚可以分戶申請宅基地；福建廈門市明確“戶”是具有本村常住戶口且享受集體資產分配權的集體經濟組織成員家庭，農戶申請宅基地應指定家庭中滿18周歲的一個成員作為申請人，其他成員作為共同申請人；廣西壯族自治區規定村集體組織成員因結婚等原因可以分戶，但分戶后父母必須跟一子女同戶。從實踐看，“戶”的認定通常以家庭為單位，具體人口以戶籍部門登記的農村常住戶口為準。在分戶條件方面也考慮了地方民俗、生活居住習慣等因素。
對于面積標準，地方也通過立法、規范性文件予以明確。主要分為兩類：一是只規定宅基地面積標準上限，廣西規定平原地區的城市郊區宅基地面積不超過100平方米，丘陵地區、山區不超過150平方米。二是根據戶的規模限定不同面積，浙江省規定3人及3人以下農戶宅基地不超過75平方米，4人農戶不超過100平方米，5人農戶不超過110平方米，6人及6人以上農戶不超過125平方米。重慶市規定市區范圍內宅基地標準為每人20平方米～25 平方米，其他區縣（市）標準為每人20平方米～30 平方米。
目前，地方對于“戶”的認定基本上都是采用家庭與集體常住戶口相結合的方式，實現了“戶”與分戶條件界定的清晰化、便捷化。 “戶”的規模存在地域差異性，不同地域間的居住習慣也不盡相同，對于“戶”的認定很難形成全國公認的統一標準。宅基地面積也同理，不同地區擁有不同的資源稟賦和居住習慣，即使同省內，地區間的差異也極大。1982年，《國務院關于發布村鎮建設用地管理條例的通知》就提出：“省級人民政府根據山區、丘陵、平原等不同情況，分別規定用地限額，縣級人民政府根據省級規定的用地限額，結合當地人均耕地、家庭副業、民族習俗等情況，規定宅基地面積標準。”越到基層，對于“戶”和宅基地面積標準的規定越符合當地實際，農民認可程度越高、操作性越強。因此，應將“一戶一宅”的界定交由地方制定標準。
關于“一戶一宅”的適用范圍。“一戶一宅”適用于宅基地分配環節還是保有環節，立法層面并沒有予以明確。2010年，國土資源部印發《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》明確，“一戶一宅”是指農村居民一戶只能申請一處符合規定面積標準的宅基地。此外，該部印發的《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》和《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，都明確對于因繼承形成的一戶多宅給予登記發證。從以上規定可以看出，部門規范性文件認定“一戶一宅”是針對宅基地分配環節的，并認可因繼承等原因形成的一戶多宅情況。
因此，當前情況下，將“一戶一宅”規定擴大到保有環節存在障礙：首先，缺少法律支持。國家立法并沒有明確“一戶一宅”適用于宅基地使用環節，根據《憲法》和《繼承法》的規定，農民的合法房屋可以繼承，如果“一戶一宅”規定擴大到宅基地使用環節，已經擁有一處住宅的農民將無法繼承房屋，顯然有違現行法律。其次，政策監管實施困難。宅基地申請環節是對一個時點農戶條件的審核，較容易把握，而使用環節是一個時間段，期間充滿變數，包括人口增減、代際交替等，在宅基地確權登記發證尚未到位的情況下，要得到有效落實，難度可想而知。
一些地方將“一戶一宅”規定擴大到宅基地使用環節的初衷，是想促進一戶多宅形成的閑置宅基地的退出，但是退出多余宅基地與“一戶一宅”的規定并沒有太大聯系。目前，很多地方通過宅基地換房、有償退出等方式，有效引導農民退出閑置宅基地，就是很好的例子。
“一戶一宅”制度面臨的難題
“一戶一宅”制度從確立到現在已實行了將近20年，隨著社會快速發展與變遷，該制度在執行過程中遇到了一些新的問題與挑戰，需要解決和完善，尤其在下一步《土地管理法》修改中應重點予以考慮。
存續問題：部分地區“一戶一宅”制度難以為繼。
在土地資源稀缺地區，受建設用地指標限制，很難拿出足夠的土地用于農民建房，很多地方已經多年沒有審批過宅基地，“一戶一宅”的農民住房保障形式難以為繼。如廣東省順德等地已明確提出嚴格限制單家獨院式村民住宅用地審批。浙江省更是提出，有條件的地方可實行宅基地分配貨幣化安置，對需要安排宅基地的農民，鼓勵其拿錢不拿地。
管理問題：農村集體在宅基地管理中的事權財權不一致。
宅基地管理過程中村委會（代表農村集體）一直發揮著重要作用，承擔著農民建房資格初步審查、現場勘查等多項輔助工作，國家也希望村集體能夠承擔起宅基地收回的重任。收回宅基地必然涉及地上房屋補償、舊房拆除等費用，這些支出需要集體自己籌措，國家尚未形成財政補助機制。宅基地管理中村集體的事權與財權不對應，影響其參與宅基地管理的積極性，這也是造成“一戶多宅”的重要成因。
現實矛盾：“一戶一宅”制度阻礙農戶改善性居住需求。
“一戶一宅”是一種樸素的公平分配理念，在保障農民住有所居的情況下，也成為了農民追求更好生活環境的阻礙。近幾年來，城市發展建設日新月異，但農村基礎設施建設滯后，導致農民為追求好的生活環境，紛紛在村莊外圍交通條件便利的地方建房。如果嚴格執行“一戶一宅”制度，則禁止了已擁有一處住宅農戶的改善性建房需求。現實中，基于以上分析的各種原因，改善性需求往往可以取得新宅基地，又無法順利拆除舊宅基地，“空心村”也就這樣逐漸形成。
改革和完善“一戶一宅”制度的建議
明確“一戶一宅”適用范圍，鼓勵地方制定“戶”和“宅”標準。堅持宅基地“一戶一宅”基本分配原則，將“一戶一宅”明確為宅基地申請的必要條件。秉著合理利用土地資源的原則，可將農村居民“一戶一宅”視為宅基地管理的目標或方向，但不能確立為使用環節的剛性約束。同時，鼓勵縣、鄉（鎮）級政府根據地方土地資源稟賦和農民生產、生活習慣，制定符合當地實際的“戶”認定標準和分戶條件，在省、自治區、直轄市規定的宅基地面積標準范圍內，綜合考慮民居功能、人口數量，制定包括戶均標準和人均標準兩項指標的宅基地面積標準。
探索“一戶一宅”多種實現形式。修改《土地管理法》中關于“一戶一宅”的規定，明確地方可以通過多種形式保障農民住房需求，不再統一實行“一戶擁有一處宅基地”的規定。探索不同區域、不同資源稟賦條件下，農民戶住有所居的多種實現形式。明確可以通過集中統建、多戶聯建、集中建設農民公寓和農民住宅小區等方式，以“一戶一房”形式落實“一戶一宅”。對于近郊區、城中村，可以探索以優惠價格購買國有土地上商品房、限價房或以貨幣安置方式，保障符合宅基地申請條件農戶的住房需求。
強化農村集體在宅基地管理中的作用。一是下放宅基地審批權限，將使用存量建設用地和未利用地建房的決策權交由村集體負責，報縣國土管理部門備案即可，賦予集體一定的自主權，強化村干部是宅基地管理第一責任人，提高集體經濟組織參與宅基地管理的主動性。二是探索農村集體主導下的宅基地有償取得制度，凸顯不同區位宅基地使用價值的差異，有償使用費專項用于宅基地管理和基礎設施配套。三是探索財政補助、集體主導下的閑置宅基地收購儲備制度，集體收回農民閑置宅基地，政府根據回收宅基地的不同利用情況給予差別化的補貼，以經濟手段激勵農民集體參與宅基地管理的積極性。
協調農民改善性建房需求與“一戶一宅”的關系。加大對農村基礎設施建設投入力度，扭轉村莊內外基礎設施差異較大的現狀。對于已經達到“一戶一宅”條件的農戶，若再申請宅基地，可通過繳納“原宅基地騰退保證金”的方式執行，在申請到新宅基地的一定期限內，承諾建成新房并將原來宅基地上房屋拆除后，將宅基地無償退還給集體，農戶若不履行承諾，由集體用保證金拆除舊房并收回原宅基地。
（作者供職于中國國土資源經濟研究院）
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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