當前國家發展面臨的重要任務，是在城鎮化過程促進城鄉二元結構實現一體化和國家統一市場得到建立。當大量農村人口遷移進入城鎮和城市體系空間格局發生調整，城鎮化發展面臨一系列的制度限制，包括戶籍制度、社會保障制度、地方財政制度、社會管理體制、土地制度，等等。這些城鄉制度體系相互嵌套在一起，限制市場體制的充分運作，并阻礙經濟社會發展。這也要求只有大力推動相關的制度改革，才能有效推動國家城鎮化的發展和結構性調整。
我們看到，流入地城市的戶籍制度對勞動力遷移形成制度壁壘，限制了跨地區和城鄉之間統一勞動力市場的建立，固化了城鄉之間的壁壘，以及造成日益嚴峻的社會分化。而在遷移流動的流出地，農村居民的土地擁有和使用、農地制度的產權安排和農地市場流轉的制度體系的狀況，也影響農村勞動力的遷移流動和向城鎮轉移。因此，城鎮化發展同時需要農地制度改革的銜接配套。有效的農地制度改革能夠減弱農民對土地的依附性，增強勞動力市場活性，進一步推動農村勞動力的遷移和城鎮化，并因此推動城鄉結構的調整。
農地改革有利于提高農業勞動生產率，通過余糧率的提高、通過剩余勞動力的釋放，能夠進一步支撐城鎮化和經濟結構的非農化調整。有效的農地改革也有助于提高土地要素的資源配置效率，實現城鎮化過程中土地空間利用的優化。同時，合理的農地制度也關系到農民土地利益的保障和土地財產權利的實現。缺乏合理有效的農地制度改革，會限制中國城鎮化的發展，也會使農民在城鎮化過程中利益受損。
對于構建有效的城鎮化發展制度體系來說，加快農地流轉和農地制度改革對于支持農村勞動力鄉城遷移發揮積極作用。農村勞動力向城市轉移遷移，除了受到城市非農產業的就業機會、收入預期，城市部門的戶籍壁壘狀況，以及受到遷移者本身的人力資本和社會資本因素的影響，流出地的農民家庭的土地狀況和土地制度安排同時影響農村人口向城市轉移和城鎮化。因此，在當前時期推動農地制度改革，包括農地的轉讓、農地互換（例如農村農地和城市郊區建設用地的互換），作為農地使用經營權的流轉，將增強農村勞動力轉移進入城市和獲得城市戶籍的意愿。而農地流轉的市場交易制度發展得越完善（例如相對于口頭交易方式、采取更加規范的書面交易方式），也會有助于勞動力的鄉城遷移。隨著農業勞動生產率的提高，我國仍然存在相當規模的農村剩余勞動力，但是農地產權制度和戶籍身份掛鉤、以及農地確權不到位、土地流轉的制度體系建設不足，實際上會限制農村勞動力向城市轉移，并因此會加劇城鎮部門的勞動力有效供給不足，并因此制約中國的城鎮化發展。
在我國的城鎮化過程中，進一步增強城鎮部門的經濟增長和加快戶籍制度改革，從而更大強度地吸納農村勞動力轉移是必要的。與此同時，農村部門也需要通過農地產權制度和流轉制度改革，改變農民對土地的依附性，使農民從土地束縛中解脫出來，才能將農村土地改革和城鎮戶籍改革構成相互配套的循環，從而更好地支持我國的城鎮化發展。城鎮化離不開城鎮部門的非農經濟發展和戶籍制度的開放性，也離不開農村地區積極推動農地制度的調整改革。如果說聯產承包制度作為1970年代后期以來第一波的農地制度改革，對于推動中國城鎮化和經濟發展發揮了巨大作用，以農地流轉為核心的農地制度改革，將會成為中國當前階段加快農村改革和推進城鎮化發展的核心。正如制度經濟學的經典理論所證明，明晰的產權界定和有效的制度安排對于提高資源配置效率和推動經濟發展具有積極作用。在城鎮化發展的新的歷史時期，農地制度應該適應城鄉發展的具體實際進一步進行改革，才能不斷創造出我國的城鎮化和經濟發展的動力機制。
在另一個方面，農地制度改革需要加強農地流轉的制度規范和市場體系建設。缺乏農地確權和缺乏明確的農地流轉制度安排，不僅阻礙了農村勞動力外出遷移，也造成了遷移的短期性。由于缺乏農地流轉的制度化安排和對農地流轉缺乏的可靠的收益預期，農村勞動力的外出遷移是靈活性和彈性的。農村遷移勞動力本身也并非完全希望獲得城市戶籍，他們選擇在城市臨時性就業和居住。由于土地流轉制度性安排的不規范性和預期的不穩定性，同時限制了遷移流動人口及時調整其土地安排，出現農村土地閑置和拋荒等現象。可以看到，遷移人口甚至更不愿意進行農地的轉讓，他們通過匯款、周期性返回農村，以及家庭分離的家庭分工模式來宣示其對農地的實際擁有和使用權利，希望兼顧農地產權和城鎮化過程的經濟利益。這樣，產權不明晰狀態下的農地制度和模糊的農地流轉市場安排，會限制鄉城市遷移和阻礙遷移人口真正進入城市。同時，農地制度缺乏制度保障和存在模糊性，也不利于資本力量進入農村和農業地區，不利于農地資源的優化配置。
作者：復旦大學社會發展與公共政策學院教授
中國鄉村發現網轉自：東方早報-上海經濟評論2016-08-19
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