當(dāng)前國(guó)家發(fā)展面臨的重要任務(wù)，是在城鎮(zhèn)化過程促進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)一體化和國(guó)家統(tǒng)一市場(chǎng)得到建立。當(dāng)大量農(nóng)村人口遷移進(jìn)入城鎮(zhèn)和城市體系空間格局發(fā)生調(diào)整，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨一系列的制度限制，包括戶籍制度、社會(huì)保障制度、地方財(cái)政制度、社會(huì)管理體制、土地制度，等等。這些城鄉(xiāng)制度體系相互嵌套在一起，限制市場(chǎng)體制的充分運(yùn)作，并阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這也要求只有大力推動(dòng)相關(guān)的制度改革，才能有效推動(dòng)國(guó)家城鎮(zhèn)化的發(fā)展和結(jié)構(gòu)性調(diào)整。
我們看到，流入地城市的戶籍制度對(duì)勞動(dòng)力遷移形成制度壁壘，限制了跨地區(qū)和城鄉(xiāng)之間統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立，固化了城鄉(xiāng)之間的壁壘，以及造成日益嚴(yán)峻的社會(huì)分化。而在遷移流動(dòng)的流出地，農(nóng)村居民的土地?fù)碛泻褪褂谩⑥r(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)安排和農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的制度體系的狀況，也影響農(nóng)村勞動(dòng)力的遷移流動(dòng)和向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展同時(shí)需要農(nóng)地制度改革的銜接配套。有效的農(nóng)地制度改革能夠減弱農(nóng)民對(duì)土地的依附性，增強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)活性，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力的遷移和城鎮(zhèn)化，并因此推動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
農(nóng)地改革有利于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，通過余糧率的提高、通過剩余勞動(dòng)力的釋放，能夠進(jìn)一步支撐城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化調(diào)整。有效的農(nóng)地改革也有助于提高土地要素的資源配置效率，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中土地空間利用的優(yōu)化。同時(shí)，合理的農(nóng)地制度也關(guān)系到農(nóng)民土地利益的保障和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。缺乏合理有效的農(nóng)地制度改革，會(huì)限制中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也會(huì)使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中利益受損。
對(duì)于構(gòu)建有效的城鎮(zhèn)化發(fā)展制度體系來說，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地制度改革對(duì)于支持農(nóng)村勞動(dòng)力鄉(xiāng)城遷移發(fā)揮積極作用。農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移遷移，除了受到城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)、收入預(yù)期，城市部門的戶籍壁壘狀況，以及受到遷移者本身的人力資本和社會(huì)資本因素的影響，流出地的農(nóng)民家庭的土地狀況和土地制度安排同時(shí)影響農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化。因此，在當(dāng)前時(shí)期推動(dòng)農(nóng)地制度改革，包括農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓、農(nóng)地互換（例如農(nóng)村農(nóng)地和城市郊區(qū)建設(shè)用地的互換），作為農(nóng)地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，將增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市和獲得城市戶籍的意愿。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)交易制度發(fā)展得越完善（例如相對(duì)于口頭交易方式、采取更加規(guī)范的書面交易方式），也會(huì)有助于勞動(dòng)力的鄉(xiāng)城遷移。隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，我國(guó)仍然存在相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，但是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和戶籍身份掛鉤、以及農(nóng)地確權(quán)不到位、土地流轉(zhuǎn)的制度體系建設(shè)不足，實(shí)際上會(huì)限制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，并因此會(huì)加劇城鎮(zhèn)部門的勞動(dòng)力有效供給不足，并因此制約中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。
在我國(guó)的城鎮(zhèn)化過程中，進(jìn)一步增強(qiáng)城鎮(zhèn)部門的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和加快戶籍制度改革，從而更大強(qiáng)度地吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是必要的。與此同時(shí)，農(nóng)村部門也需要通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和流轉(zhuǎn)制度改革，改變農(nóng)民對(duì)土地的依附性，使農(nóng)民從土地束縛中解脫出來，才能將農(nóng)村土地改革和城鎮(zhèn)戶籍改革構(gòu)成相互配套的循環(huán)，從而更好地支持我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。城鎮(zhèn)化離不開城鎮(zhèn)部門的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戶籍制度的開放性，也離不開農(nóng)村地區(qū)積極推動(dòng)農(nóng)地制度的調(diào)整改革。如果說聯(lián)產(chǎn)承包制度作為1970年代后期以來第一波的農(nóng)地制度改革，對(duì)于推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用，以農(nóng)地流轉(zhuǎn)為核心的農(nóng)地制度改革，將會(huì)成為中國(guó)當(dāng)前階段加快農(nóng)村改革和推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心。正如制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典理論所證明，明晰的產(chǎn)權(quán)界定和有效的制度安排對(duì)于提高資源配置效率和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極作用。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新的歷史時(shí)期，農(nóng)地制度應(yīng)該適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的具體實(shí)際進(jìn)一步進(jìn)行改革，才能不斷創(chuàng)造出我國(guó)的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。
在另一個(gè)方面，農(nóng)地制度改革需要加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度規(guī)范和市場(chǎng)體系建設(shè)。缺乏農(nóng)地確權(quán)和缺乏明確的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度安排，不僅阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力外出遷移，也造成了遷移的短期性。由于缺乏農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度化安排和對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏的可靠的收益預(yù)期，農(nóng)村勞動(dòng)力的外出遷移是靈活性和彈性的。農(nóng)村遷移勞動(dòng)力本身也并非完全希望獲得城市戶籍，他們選擇在城市臨時(shí)性就業(yè)和居住。由于土地流轉(zhuǎn)制度性安排的不規(guī)范性和預(yù)期的不穩(wěn)定性，同時(shí)限制了遷移流動(dòng)人口及時(shí)調(diào)整其土地安排，出現(xiàn)農(nóng)村土地閑置和拋荒等現(xiàn)象。可以看到，遷移人口甚至更不愿意進(jìn)行農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓，他們通過匯款、周期性返回農(nóng)村，以及家庭分離的家庭分工模式來宣示其對(duì)農(nóng)地的實(shí)際擁有和使用權(quán)利，希望兼顧農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和城鎮(zhèn)化過程的經(jīng)濟(jì)利益。這樣，產(chǎn)權(quán)不明晰狀態(tài)下的農(nóng)地制度和模糊的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)安排，會(huì)限制鄉(xiāng)城市遷移和阻礙遷移人口真正進(jìn)入城市。同時(shí)，農(nóng)地制度缺乏制度保障和存在模糊性，也不利于資本力量進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)地區(qū)，不利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。
作者：復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方早報(bào)-上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論2016-08-19
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