中央與地方的權力分割，是國家治理中的千古難題。中央權力過大，地方權力過小，政治學界一般稱之為強干弱枝；中央權力過小，地方權力過大，容易導致離心效應，甚至引發內亂?；谘氲貦嗔Ψ指畹牟煌?，產生了單一制和聯邦制兩種不同體制，二者各有何特點？有何優劣？傳統中國的歷朝歷代，集權和分權是如何處理的？中國該從聯邦制里吸取哪些經驗？帶著這些問題，鳳凰評論《高見》近日專訪了任劍濤。訪談分為上中下三篇，此為中篇，上篇為《任劍濤：大國更適合聯邦制》，下篇為《任劍濤：官官矛盾才是官民矛盾的根源》。
周代毀于中央和地方的爭權
鳳凰評論《高見》：在中國歷史上，周代的封建制度造成地方過于強大，中央越來越弱。但是，周代延續了八百年，比后面的歷朝歷代都長。周代的政治體制，似乎有點類似于“聯邦制”的形式。你怎么看？
任劍濤：如果要回到中國的傳統，應該說是非常復雜的。西周是有穩定政治秩序的一個階段，它歷時275年，可以傲視后期王朝。到了東周，周代的制度運轉已經風雨飄搖。因為東周的時候，基本上就是“挾天子以令諸侯”了。封建制已經被新興起來的諸侯采納的各種制度類型，競爭性地取代。但是周代為什么能夠維持到秦，才正式宣告“挾天子以令諸侯”這種制度的終結呢？這里面有幾個因素要考慮。
首先，它是剛剛告別初民社會，建立的第一個重要的政治體。我們一般說夏商周三代，說二里頭文化是夏文化晚期的重要標志，但是直到今天，通過考古還無法完整地勾勒出夏文化。它的物質文化可能看的比較清楚，社會文化也比較清楚，但它的政治建構主要出于傳說。殷商通過挖掘，也有了一些了解，但是真正可以全盤復原的是始于周。
對周代來說，它確確實實把初民社會的血緣控制機制，變為政治社會的人為控制機制，這是一個偉大的發明。所謂分封，有一句話說得很清楚，大宗套小宗。通過宗族的自然結構，擴張為一個政治社會的結構，我們最熟悉的家國同構就來自于周。這個自然秩序的擴展，是一種血緣控制體系，它運用是自然血緣不可變更的力量，把它改編為一種高度穩定的政治力量。
第二點，周代建國的國父們——文武王和周公，承繼了中國原初社會的禪讓制度，堯舜禹選賢任能，而不是直接的私相授受。文王本來可以當政，結果他沒當政，他開創了以崇高的道德威望和先祖輩分為依據的齒序結構安排。這種政治控制機制使得道德變得非常重要，這屬于高度穩定的機制，它意味著當權者必須站在道德高位，以免爭權奪位。加之這種制度逐漸形成了一種嫡長子繼承制，所以周代的政治非常穩定。
第三，周公開辟了叫做“敬德保民”的政治傳統，掌權者不會極其惡劣地表現貪欲，起碼在表面上是民為貴，社稷次之，君為輕。在行政秩序上把君王放得很輕，民眾就不會造反。依靠這些，才延續了八百年。
秦始皇本來建構郡縣制，它又想在中央權力上延續封建制，所以他開萬世之基業，但二世而亡。原因就在于，他的中央機構與地方機構是錯位的，中央機構就是我一世，二世，三世乃至萬萬世，地方是通過選拔，通過郡縣制的安排來治理。大多數人看到秦這個制度安排，于是就認為秦創造了很偉大的現代國家，福山就是一個典范，這給我們中國人以巨大的鼓舞。但是，這是個巨大的誤會。分析制度結構就會看出來，它其實是錯位的：它的中央政權是分封制，地方政權是郡縣制，是一個怪胎。
鳳凰評論《高見》：周秦之變是中國歷史學家關注的重點，從政治治理的角度來說，它衰敗的原因是什么？
任劍濤：周秦之變，經過了四百來年的運行，彼此征戰，尸橫遍野，為什么造成這樣的結果？說到底，那就是面對中央權力和地方權力爭權的局面，周的體制已經運行不下去了。今天我們大陸新儒家的朋友們，把周代的制度說的是花朵一樣美麗，美輪美奐，感嘆周秦之變的糟糕，說周秦之變是第一次敗壞了儒家文化。要搞清楚，周秦之變晚期，儒家文化才出現，儒家文化就是要去挽救周秦之變而產生的新型秩序。
統一政治體往往面臨三大行政矛盾
鳳凰評論《高見》：周的體制運行不下去，具體體現在哪些方面？
孔子強調，時也命也，他絕對不是捍衛周的制度，為什么？孔子也看到了，周的制度面臨的問題，就是人類統一政治體的政治難題——三大行政矛盾：
第一，中央權力和地方權力考慮的統治對象，范圍，結果，訴求和最后的評價大不一樣。中央權力是通盤的，它把所有臣民當做一個整體。中央政府視野開闊，登高望遠，而越是基層，越要腳踏實地。民眾交了多少稅收，地方政府想要更多，保持手頭寬裕。如果地方政府財政困難，就必然搜刮民眾，民眾就會罵地方政府官員，中國自古至今就是如此。但是向中央繳了重稅，中央給的財稅分成又不夠，地方政府怎么運轉？沒辦法就只能訛詐，什一稅的規定是規定，文明的官員收十之二三，不文明的官員收十之七八，再野蠻的官員收十之八九，最野蠻的官員把明年的稅收提前給收了。中央官員和地方官員，它的權力大小范圍幅度的劃分，使得他們考慮問題的角度完全不同。
第二就是人民難題。大家可能對統一的國家，統一的政府有統一的感受，但是，在實際的生活處境中，我在山東或者四川，我在江南和在晉城，那反應完全不一樣。所以具體的地方民情或中央統一下抽象的人民，是不一樣的。對于抽象的人民，中央政府可以站在道德高位，稱自己就是堅持民為貴。地方政府是中央的派出機構，要是民為貴就很困難了，它一定要社稷為貴，代表皇權來維持地方運轉。
皇帝盡可以講民為貴，地方政府要守衛社稷，而更關鍵的是，地方政府的權力是中央政府授予、派出的.尤其是科舉制正式成熟以后，官員大都是通過科舉考試，是皇帝給授權的。因此，從權力來源上來說，官員第一個要感謝的是皇帝，因而在地方政府行政權力的運轉上，民眾變得最微不足道，因為官員的權力來源于誰，它就對誰負責。因此就變成了名義上的君為輕，實際上的君為貴，所以這個行政統治秩序的第二個難題里就出來了。
中央政府的排序，展現的是一種道德姿態，因為地方具體課稅，然后上交。中央政府吃的是間接稅，在道德上可以很高尚，而地方政府越到基層越要負責實際征稅，比如七品芝麻官，是最低級的官員，他必須和鄉紳打交道，鄉紳好就是良紳，不好就是劣紳，一群惡霸去收稅，民眾就會很反感，但是地方官員為了皇權不得不這樣去統治。所以，第二重難題也就使得皇帝、社稷和民眾產生了行政上的排序分離和嚴重錯位。
第三，權力運作所體現的行政倫理，中央權力和地方權力也大不一樣。行政權力越往基層走，沖突越尖銳。談民為貴，在地方的實際運轉中基本上不可能。他必須對民眾征稅，于是他的道德高位就在基層權力上徹底喪失，由此導致第三層問題出現。陶淵明掛冠，千古以來被視為文人典范，其實陶淵明作為縣太爺想升知府升不了，他就辭職，是被迫的。行政權力必須要從低位到高位，如果不能，那就沒有按照行政邏輯來發展，官員就沒有動力。而一旦有行政動力，要取得上峰甚至皇帝的欣賞，就一定要通過權力運作的績效表現出來，而很高的績效往往意味著權力訛詐，于是權力應用的悖論也就出來了。
周代的崩潰，其實就是分封諸王跟中央王權沖突矛盾的結果，分封諸王想自己的權力大一點，還想有一點話事權。這個邏輯我們今天應該熟悉，比如說廣東的順德是一個縣級建制，給它的是地級市的權力。為什么？因為它覺得縣權力不足，比如它想搞一個大型投資，要市里批，等批下來菜都涼了。古今都要講行政效率，地方諸侯想有更多的權力，中央不愿意讓權，于是東周的崩潰是必然的。
單一制下，基層官員容易被污名化
鳳凰評論《高見》：你剛才說到的情況跟美國正好相反，基層官員因為要對上級負責，一直被污名化，一直都不受人待見，但是在美國，地方政府在民眾的心目中的威信更高，越往上走，民眾反而沒什么感情。
任劍濤：這當然是不同的政治傳統所致。美國開國前就有強大的自治傳統，地方不需要中央政府干預，它已經通過互助運行得很有序了。在他們看來，干預就要征收聯邦稅，要加重稅收負擔，所以美國就形成了對中央權力警惕和懷疑的強大傳統。一直到今天，聯邦政府可為的事情不多。
美國國父們在設計政體的時候，唯獨在外交和對外戰爭上，留給總統極大的自我決定權，其他權力包括聯邦的征稅權，都已經限定在國會和最高法院以及總統的三權分立格局里，總統只能對外有緊急權力進行宣戰，綁架國會，支付戰爭撥款?？偨y對地方事務的干預權力非常小。比如美國哪個州遭遇到颶風，災情嚴重，聯邦政府說我來救災，給你派軍隊，這個州說我不要你派軍隊，因為你有災的時候你派軍隊來，你認為有正當理由，假如州在跟聯邦政府沖突的時候，你認為也可以派軍隊來，那就危險了。所以，在能夠自救的情況下，州不需要聯邦政府出面。
鳳凰評論《高見》：這跟單一制國家很不一樣。
任劍濤：我們更仰賴高一級的政府。地方一旦遭了災，中央政府不管派什么，基層都會歡迎，因為它帶好處來了。所以我們不能指望中國民眾像瑞士聯邦那樣，公民全民投票拒絕每個月發福利，那在中國人看來簡直是傻瓜。為什么？因為中國是單一制國家，單一制政體里頭，地方會依賴中央政府的財政轉移支付。
中國從秦以來就是強干弱枝，中央政府權力大，中央一聲令下諸侯聞風而動。然后到了現代，我們最熟悉的說法就是，政令出不出中南海。這不能一味的視作行政效率低，關鍵得看是什么政令，如果是事關國家全局、國家統一、國家主權的，政令不出來那就是國家危機了。如果中央事無巨細都發指令，地級或市級政府和實際管理的省級政府權力都被抽空，政令不出中南海的話反而是好事。
鳳凰評論《高見》：單一制下這種政令的上下級銜接方面，會有什么潛在的隱患？
任劍濤：單一制情況下最大的危機就是地方權力掛空，無法決策。但地方又得在第一線去領導民眾，民眾會以為權力就是它的，結果它的所有指令要等待中央政府發布，這種掛空會產生一種雙重效應。第一，它沒有前線決策權，在等決策權的過程當中會延誤時機，因為前線的決策權必須是當下、及時的?？h級政府請示市委（地委），市委請示省委，省委請示中央，等決策下來菜都涼了。
第二就是資源動員。地方政府的資源被上級和中央收走了，在應應對緊急狀況的時候，地方政府手里資源非常稀缺，以至于必須中央權力調配分割。地方官員沒有決策權，又沒有資源動員能力，在民眾面前就容易招罵，也就成了委過的對象，地方官員因此容易被污名化。
但是在聯邦體制下，地方有自治傳統，首先會強調公民之間通過互助解決問題，解決不了找地方政府。地方政府得來，因為公民對地方政府直接繳稅，所以公民首先不是盼望中央政府，如果地方的資源、地方的權力確實已經無法應付這個緊急事件，那中央政府就必須出面，因為公民交了聯邦稅收。
鳳凰評論《高見》：由此可見，納稅人意識的養成很重要。但中國民眾在這方面，的確有所欠缺。
任劍濤：我們在營業稅改增值稅之前，基本的消費稅都不打入發票和小票，一般人連稅收意識都沒有，他不知道自己是納稅人。我在幾個名牌大學任過教，學生說不要講納稅人，我們現在還沒工作沒納稅呢。我說開玩笑，你任何一筆消費都在繳稅。在美國，商品本身的售價、稅收是多少，標得清清楚楚，每個人都很清楚，自己是給地方政府、中央政府交了稅的。于是，真正成熟的納稅人意識才有了。
納稅人意識不只是解決納稅人跟政府的關系，最關鍵是解決地方政府、中央政府能夠為社會自治做什么事情的問題。納稅人不知道納稅了，政府的權力很大，又對民眾承諾民為貴，民眾會覺得政府是全能的，飯來張口衣來伸手都應該。無所不能的萬能政府把權力捆得死死的，因為大家可以對它提出無限的要求。
所以，在中國這種單一制國家，政府的層級越往上，大家對它的要求和期待也就越高，甚至產生一種道德虛幻的自我安慰。但是越到基層，大家的要求越具體，基層政府因權力和資源的匱乏而無法成事，民眾會罵得狗血淋頭，基層政府就被污名化。這樣的污名化，導致低層權力承擔道德罪過和實際罪過，高層權力享受虛幻的道德滿足感，權力之間產生了事實上的分裂。
作者間介：任劍濤,清華大學政治學系教授,研究領域:政治哲學、西方政治思想史、中國政治以及當代中國政府與政治研究,著有《從自在到自覺——中國國民性研究》等；訪談員:張弘 鳳凰網主筆
中國鄉村發現網轉自：鳳凰《高見》2016年9月13日 第84期
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