——來自山西、安徽的調(diào)查與思考
為落實黨的十八屆三中全會精神，經(jīng)國務(wù)院同意，確定在全國29個縣市開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點。山西潞城市、安徽天長市作為改革試點單位，自2015年5月中央批復(fù)以來，采取一系列有力度、有特色的舉措，扎實推進各項試點工作，取得了階段性成效，但也存在一些問題，需進一步研究解決。
一、多措并舉扎實推進各項改革試點
(一)開展清產(chǎn)核資，摸清集體家底。清產(chǎn)核資是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。天長市以2015年6月30日為清產(chǎn)核資基準(zhǔn)日，對全市所有村集體資產(chǎn)進行全面清查，清查范圍包括集體所有的耕地、林地、草地、山嶺、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機械設(shè)備等經(jīng)營性資產(chǎn)，以及用于農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等公益性事業(yè)的非經(jīng)營性資產(chǎn)。通過清產(chǎn)核資，摸清了集體資產(chǎn)家底，截至2015年6月底，全市村集體共有資金2720.9萬元;經(jīng)營性資產(chǎn)4303.5萬元，非經(jīng)營性資產(chǎn)25222.2萬元;資源性資產(chǎn)面積為3.1萬畝。經(jīng)營性資產(chǎn)凈額在200萬元以上的村5個，在100萬—200萬元的村12個，50萬—100萬元的村28個，50萬元以下的村78個。潞城市針對試點村組織開展清產(chǎn)核資工作，翟店鎮(zhèn)小天貢村成立清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組，制定《集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)股份權(quán)能改革清產(chǎn)核資實施辦法》，對村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性及資源性資產(chǎn)進行清查核實，登記造冊，共確認(rèn)流動資產(chǎn)11.85萬元，固定資產(chǎn)37.89萬元，負(fù)債7.9萬元;未承包到戶的集體土地資源10個地塊，共計219.61畝，其中耕地129.61畝，荒地90畝。
(二)組織調(diào)查摸底，確認(rèn)集體成員身份。天長市人民政府辦公室印發(fā)《村級集體經(jīng)濟組織成員身份界定指導(dǎo)意見的通知》，對成員身份的取得、保留和喪失，以及需要提交村民大會討論決定的特殊人員身份確認(rèn)等作出原則性規(guī)定。銅城鎮(zhèn)余莊村作為該市第一批試點村，及時成立成員身份確認(rèn)小組，按照發(fā)布公告、摸底登記、方案制定、審核公示、上報備案等程序開展相關(guān)工作，經(jīng)民主表決，確定成員身份的時點為2015年7月1日零時，經(jīng)過民主討論列出14種人員為集體成員、5種人員不屬于集體成員，最終確認(rèn)集體成員851戶，共計2997人。潞城市試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也制定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)的指導(dǎo)意見。小天貢村村委會利用春節(jié)村民回鄉(xiāng)過節(jié)的機會，召開全體村民大會，通過集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)辦法，針對村內(nèi)人口流動不大、人員結(jié)構(gòu)比較簡單的實際，對擁有本村戶口和享有土地承包經(jīng)營權(quán)的人員確認(rèn)為本集體經(jīng)濟組織成員;對外出務(wù)工經(jīng)商等原因戶口已遷出本村，脫離集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)、生活，但未曾放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的也可確認(rèn)為成員。全村112戶，在冊農(nóng)業(yè)人口478人中有447人確認(rèn)為成員，其中戶口在外通過申請取得11人。
(三)量化集體資產(chǎn)，合理設(shè)置股權(quán)。天長市在股份合作制改革中，將經(jīng)營性資產(chǎn)凈額全部折股量化到人，在股權(quán)設(shè)置上，只設(shè)個人股，不設(shè)集體股。第一批銅城鎮(zhèn)余莊村、張鋪鎮(zhèn)平安社區(qū)、新街鎮(zhèn)新街村3個試點村共折股量化資產(chǎn)419.84萬元，按照每股1元標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置個人股419.84萬股。其中：余莊村269.04萬股，人均持股898股;平安社區(qū)114.78萬股，人均333股;新街村36.02萬股，人均114股。潞城市小天貢村向每戶發(fā)放產(chǎn)權(quán)制度改革方案征求意見書，經(jīng)全體成員簽字同意，通過了只設(shè)個人股、不設(shè)集體股的改革方案。個人股由人口股和農(nóng)齡股組成，在股比分配上，人口股占總股本的70%，農(nóng)齡股占總股本的30%。村級清產(chǎn)核資小組以省政府確定的2015年度土地年產(chǎn)值1435元/畝為基數(shù)，按耕地28倍40180元/畝、荒地8倍11480元/畝的標(biāo)準(zhǔn)對219.61畝集體土地進行評估測算。經(jīng)確認(rèn)該村參與股權(quán)分配約624萬元，經(jīng)過股權(quán)核算，該村總股本624萬股，每股股值1元，其中人口股股值436.8萬元，農(nóng)齡股187.2萬元，全村人均股值13962元。
(四)發(fā)放股權(quán)證書，賦予股份權(quán)能。農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)證書，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員占有集體資產(chǎn)股份、參與管理決策、參加收益分配、享有股份分紅的憑證。天長市出臺了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)證書管理暫行辦法》，實行股權(quán)證書統(tǒng)一發(fā)放、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一登記。股權(quán)管理實行“生不增、死不減、進不增、出不減”的靜態(tài)管理模式。目前，第一批3個試點村股權(quán)證書已發(fā)放完畢，共2641份。余莊村華宏林全家6口人，按照股權(quán)證書上記載，享有人口股5388股。潞城市小天貢村在股權(quán)管理上也實行靜態(tài)管理，村民韓先平說，“股權(quán)越變越麻煩，每家每戶都有生有死、有增有減，靜態(tài)管理是公平的”。此外，該村在借鑒其他地區(qū)“依法繼承、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、贈與、集體贖回”四種方式的基礎(chǔ)上，還結(jié)合實際新增了“家庭內(nèi)部分割”方式，當(dāng)家庭成員分家時，依據(jù)《股份經(jīng)濟合作社章程》可以提出對本戶股權(quán)進行分割，按照程序?qū)徍送ㄟ^后，由合作社辦理股權(quán)變更登記，頒發(fā)新證。村民李廣輝認(rèn)為，集體經(jīng)濟組織搞的是“傳承制股份合作”，“這是老祖宗留下的財產(chǎn)，不能賣給外面的人”。
(五)成立股份合作社，發(fā)展集體經(jīng)濟。天長市出臺《關(guān)于發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的實施意見》，鼓勵村集體通過發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟、盤活集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、開展服務(wù)創(chuàng)收、發(fā)展基金助力、項目扶持拉動等方式壯大集體經(jīng)濟。余莊村開展清產(chǎn)核資、確認(rèn)成員身份、量化集體資產(chǎn)后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站指導(dǎo)下，制定《集體經(jīng)濟股份合作社章程》，選舉第一屆理事會、監(jiān)事會，成立股份經(jīng)濟合作社，為發(fā)展集體經(jīng)濟奠定基礎(chǔ)。潞城市的小天貢村股份經(jīng)濟合作社，利用集體機動地和流轉(zhuǎn)土地150畝籌建了產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)，引進了早黑寶、晶紅寶、玫瑰香等葡萄、玉潞香秋梨、油桃、中華壽桃、觀賞蔬菜等多個優(yōu)質(zhì)品種，將形成集大棚蔬菜、大田水果采摘、花卉觀賞于一體的產(chǎn)業(yè)格局，預(yù)計年收益30余萬元，能夠解決本社勞動力30余人，合作社股東人均年分紅300元以上。
二、改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度初顯成效
(一)明確了集體資產(chǎn)所有權(quán)。通過開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，摸清了集體資金、資產(chǎn)、資源的存量、分布、結(jié)構(gòu)狀況，建立了各類資產(chǎn)的臺賬，厘清了村集體歷史遺留的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系;通過確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，保障了成員的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，明晰了集體各類生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)歸屬。目前，天長市已有138個村完成集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)，占總村數(shù)的91.4%，共確認(rèn)成員420517人，實現(xiàn)“權(quán)有其主，主有其權(quán)”。
(二)維護了集體成員合法權(quán)益。通過開展股份合作制改革，將集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化給成員，明晰了成員對集體資產(chǎn)的股份份額，使其成為占有集體資產(chǎn)股份、參與集體管理決策、參加集體收益分配的主人翁，有效維護了集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益，調(diào)動了成員發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的主動性和積極性，同時也促進了集體資產(chǎn)的保值增值。2015年，天長市村級集體經(jīng)營性收益888.7萬元，村均5.8萬元，較上年增長57.1%。
(三)理順了農(nóng)村基層組織關(guān)系。通過改革，農(nóng)村基層組織各歸其位、各司其職。黨組織從復(fù)雜事務(wù)中解脫出來，通過夯實黨務(wù)、落實政務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。村民自治組織回歸社區(qū)管理和服務(wù)，集中精力搞好社區(qū)自治、社區(qū)管理和公共服務(wù)。集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)運營和管理，通過發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，增加成員的財產(chǎn)性收益。改革后，潞城市小天貢村成立了股份經(jīng)濟合作社，代表全體成員行使集體資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，與村黨支部、村委會分別負(fù)責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟事務(wù)、黨的事務(wù)和自治事務(wù)。
三、推進改革試點中存在的主要問題
(一)部分干部對改革認(rèn)識不到位。有的鄉(xiāng)村干部反映，不留集體股，將來村里社會公益事業(yè)將難以開展;實行“政經(jīng)分離”管理模式，村委會、股份經(jīng)濟合作社兩套班子將增加經(jīng)費、增加矛盾等。這些思想認(rèn)識導(dǎo)致地方推進產(chǎn)權(quán)制度改革的力度較小、進度較慢。目前，部分試點縣市的工作安排僅停留在占有權(quán)和收益權(quán)兩項權(quán)能上，而對于有償退出權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)等四項權(quán)能還沒有開始組織實施。
(二)改革缺乏法律或政策依據(jù)。當(dāng)前的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，處于“實踐先于法律、實踐先于政策”的狀態(tài)。一方面，我國當(dāng)前法律體系中有一些法律法規(guī)涉及了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的概念，但是都沒有將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位、成員身份、資產(chǎn)管理、收益分配以及登記部門等關(guān)鍵問題闡述清楚。另一方面，對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革所涉及的集體經(jīng)濟組織形式、登記管理辦法、股權(quán)設(shè)置管理等問題，也沒有出臺專項意見予以明確。潞城市農(nóng)經(jīng)中心張李春副主任反映，由于登記管理制度缺失，改革后新型集體經(jīng)濟組織存在經(jīng)濟合作社、股份經(jīng)濟合作社、公司法人等多種形式，繁雜的組織形式既不利于對集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一指導(dǎo)管理，也不利于集體經(jīng)濟組織平等參與市場競爭。
(三)政策扶持不到位。實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)著發(fā)展集體經(jīng)濟和支持社區(qū)管理的雙重責(zé)任，除依法繳納營業(yè)稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅等多種稅費外，還承擔(dān)著應(yīng)由政府公共財政負(fù)擔(dān)的社區(qū)治安、衛(wèi)生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共職能。集體經(jīng)濟組織成員，按照《個人所得稅法》的規(guī)定，個人擁有股權(quán)而取得的股息和紅利所得還需繳納20%的個人所得稅。調(diào)研地區(qū)均提出，由于國家沒有出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的稅收優(yōu)惠政策，改革后新型集體經(jīng)濟組織及其成員承受了過重的稅負(fù)壓力，致使集體積累能力下降、成員股份分紅減少，農(nóng)民群眾對此反映強烈。
四、幾點建議
(一)加強頂層設(shè)計。目前，部分改革村組在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在不規(guī)范、不利于長遠(yuǎn)發(fā)展的做法。如股權(quán)設(shè)置上，設(shè)置集體股的還廣泛存在;成員身份管理上，各地政府普遍沒有建立權(quán)威的規(guī)范的管理制度;新型集體經(jīng)濟組織管理上，管理部門不清、職責(zé)不明;集體股權(quán)管理、集體資產(chǎn)經(jīng)營、集體收益分配等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上沒有統(tǒng)一的政策等。解決這些問題，亟待出臺指導(dǎo)性文件，對產(chǎn)權(quán)制度改革的步驟、重點環(huán)節(jié)等作出規(guī)范。
(二)加強宣傳培訓(xùn)。對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，干部群眾普遍認(rèn)為集體經(jīng)營性資產(chǎn)相對較小，改革的意義不大，改革的緊迫性不強。為此，必須加強宣傳培訓(xùn)，通過報紙、電視、廣播等多種方式，加強對改革先進地區(qū)經(jīng)驗做法的宣傳報道，組織農(nóng)村干部、村民代表到改革先進地區(qū)學(xué)習(xí)考察，通過改革前后的對比，使農(nóng)民真切感受到改革帶來的積極變化，增強農(nóng)民對改革的信心和決心，提高農(nóng)民參與改革的積極性和主動性。
(三)加大扶持力度。加快制定改革后新型集體經(jīng)濟組織的稅收、金融等扶持政策。對改革后新型集體經(jīng)濟組織，免除其在改革過程中因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記等發(fā)生的相關(guān)稅費;對改革后農(nóng)民資產(chǎn)量化份額從集體獲得的收益，免繳個人所得稅;對承擔(dān)農(nóng)村社會公共服務(wù)的集體經(jīng)濟組織，暫時免收企業(yè)所得稅。同時加大各級財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的投入，逐步減少依法應(yīng)由政府承擔(dān)、而實際由集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的公共服務(wù)支出。
作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司、安徽省阜陽市農(nóng)委、澳大利亞國立大學(xué)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
