城市作為人口和各類資源的高度聚集空間，集中呈現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理運(yùn)行的方式和面臨的主要問題。新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)中國現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性選擇，［1］具有深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。作為一個(gè)復(fù)合的變革過程，新型城鎮(zhèn)化之“新”不僅在于它是一場(chǎng)超大規(guī)模、高速進(jìn)行的人和土地的城鎮(zhèn)化，還在于這是它與工業(yè)化、信息化、全球化等當(dāng)代其他變革進(jìn)程交織在一起相互推進(jìn)的。從根本上說，新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義在于將“農(nóng)業(yè)中國”改變?yōu)椤俺鞘兄袊?，重?gòu)了政治經(jīng)濟(jì)生活運(yùn)行的空間，城市成為人們生產(chǎn)生活的主要場(chǎng)所、國家治理的主要對(duì)象和基本單位。
因此，只將新型城鎮(zhèn)化視為經(jīng)濟(jì)增長的引擎、經(jīng)濟(jì)趕超的機(jī)會(huì)，必然會(huì)思維和行動(dòng)上簡(jiǎn)單化，無法充分實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略功能。沒有新型城鎮(zhèn)化，就談不上中國的國家治理現(xiàn)代化；不能推動(dòng)國家治理的現(xiàn)代化，新型城鎮(zhèn)化就是失效的城鎮(zhèn)化。本文將從城鎮(zhèn)化帶來的空間重構(gòu)入手，總結(jié)城市規(guī)劃作為城市治理手段發(fā)揮的作用；然后分析在中國新型城鎮(zhèn)化過程中，規(guī)劃治理面臨的問題；最后嘗試提出，提升規(guī)劃治理作用的若干措施。
一、城市化需要空間的規(guī)劃治理
在本質(zhì)上，城市是人類聚集的空間。無論是歷史上的消費(fèi)城市、生產(chǎn)城市和中介商業(yè)城市，其共同點(diǎn)就是“城市在相當(dāng)大的程度上是一個(gè)異鄉(xiāng)者的聚落”。由于人口的聚集，使得城市相對(duì)于鄉(xiāng)村，就具有了人口規(guī)模大、密度高和個(gè)體的異質(zhì)性強(qiáng)等特征，由此產(chǎn)生了一系列復(fù)雜多樣的社會(huì)分工、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)需求、社會(huì)問題以及相應(yīng)的調(diào)控管理制度。［2］
盡管城市有著悠久的歷史，但是現(xiàn)代城市的出現(xiàn)，才展開了城市化這個(gè)世界性歷史進(jìn)程。在當(dāng)代，世界范圍的城市化是最值得關(guān)注的現(xiàn)象之一，對(duì)社會(huì)生活的各個(gè)階段都產(chǎn)生了深刻的影響。城市不僅是現(xiàn)代人的棲息地和加工廠，還是發(fā)動(dòng)并控制經(jīng)濟(jì)、政治和文化生活的中心，它對(duì)社會(huì)生活的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)比城市人口比例所顯示的要大。［3］城市已經(jīng)成為文明的主導(dǎo)因素，城市的文化理念、生活方式以及制度建設(shè)在國家社會(huì)中具有空前強(qiáng)大的力量，“發(fā)達(dá)的治理一直是在城市中發(fā)生的”。［4］
在城市化的初期，城市的負(fù)面性充分暴露出來。隨著人口的急劇集中，就業(yè)、住房、公共健康、公共安全、環(huán)境污染等問題困擾著各國政府，引發(fā)的社會(huì)矛盾、階級(jí)沖突甚至威脅到政權(quán)的穩(wěn)定和社會(huì)的團(tuán)結(jié)。因此，從19世紀(jì)末期開始，伴隨著城市化進(jìn)程也出現(xiàn)了各種形式的城市改造和治理運(yùn)動(dòng)，以解決城市化中產(chǎn)生的問題，緩解城市中出現(xiàn)的各種矛盾，提升城市作為人類聚集空間的多重功能。
城市規(guī)劃是從功能的角度來認(rèn)識(shí)和利用城市空間的。一方面，城市承載著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等多種功能，另一方面可以對(duì)城市內(nèi)部的空間進(jìn)行功能性劃分，以解決城市運(yùn)行中出現(xiàn)的問題。1928年由歐洲一些建筑師組織的國際建協(xié)（CIAM）提出，城市化的實(shí)質(zhì)是一種功能秩序，城市建設(shè)就是要把城、鄉(xiāng)集體生活的各種功能組織起來。在城市建設(shè)中，起決定作用的不是美學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，而只能是功能的標(biāo)準(zhǔn)。城市建設(shè)的基本任務(wù)，就是組織居住、勞動(dòng)和休息這三項(xiàng)功能。而城市規(guī)劃具有組織集體生活的功能，重新分配土地是任何城市規(guī)劃的基礎(chǔ)。這些功能主義的思想成為1933年的《雅典憲章》的基本內(nèi)容，并且通過柯布西埃的“明日的城市”、萊特的“廣畝城市”等規(guī)劃理念得到了充分體現(xiàn)，并成為20世紀(jì)上半葉規(guī)劃思想的主流。對(duì)他們來說，城市規(guī)劃，就是在改造城市、改造社會(huì)，創(chuàng)造出人類空間的新秩序，通過城市空間的功能劃分，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧。彼得?霍爾評(píng)價(jià)說：當(dāng)時(shí)的規(guī)劃師們普遍認(rèn)為，城市發(fā)展中只要有一套良好的總體物質(zhì)環(huán)境設(shè)計(jì)理論和方案，其他的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至文化的一系列問題就可以避免。［5］
作為人群和各種資源的集聚空間，城市的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是規(guī)劃本身能夠應(yīng)對(duì)的。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)劃面對(duì)的不僅是尺度不斷增大的新空間，還有復(fù)雜的舊空間。人口結(jié)構(gòu)、種族關(guān)系、就業(yè)形態(tài)、政治制度、歷史文化傳承等多種因素共同影響著這些新舊空間的運(yùn)行。只重視物質(zhì)空間的規(guī)劃，忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化等多種因素的約束，城市規(guī)劃就無法達(dá)到預(yù)想的改造城市的目的，甚至?xí)a(chǎn)生一些意想不到的社會(huì)政治后果。以美國的城市更新運(yùn)動(dòng)為例，在1949年通過的《住房法》的支持下，一些城市通過消滅低標(biāo)準(zhǔn)住宅，建造高質(zhì)量住宅，來振興城市經(jīng)濟(jì)，減少社會(huì)隔離。但是大拆大建式的方式破壞了城市的有機(jī)性和連續(xù)性，新的住宅產(chǎn)生了新的社會(huì)隔離?；趯?duì)大規(guī)模城市改造的教訓(xùn)，1975年，美國國會(huì)通過了《住房及社區(qū)發(fā)展法》，終止聯(lián)邦政府資助的大規(guī)模城市改造計(jì)劃，轉(zhuǎn)向成立“社區(qū)發(fā)展基金”，賦予地方更大的自主性，推動(dòng)社區(qū)的漸進(jìn)式更新和改造。
對(duì)現(xiàn)代城市規(guī)劃的反思，促成了城市規(guī)劃思想在20世紀(jì)60、70年代的轉(zhuǎn)型，人的需要、人和城市的關(guān)系得到更充分的考慮。同時(shí)，城市規(guī)劃思想更加多元化。這些變化既反映了走過百年的城市化進(jìn)程，充分展現(xiàn)了城市的復(fù)雜性和城市生活的多樣性，也說明了城市問題的解決不可能單靠規(guī)劃以及規(guī)劃師，還需要考慮更多的因素和條件、更多的城市空間的參與者。擴(kuò)大公眾參與，重視城市規(guī)劃對(duì)人與人關(guān)系的影響和調(diào)節(jié)，成為城市規(guī)劃的重要理念。
1969年，英國的“公眾參與規(guī)劃委員會(huì)”（Committee on Public Participation in Planning）發(fā)表了《人與規(guī)劃》（People and Planning）的報(bào)告，最早提出了公眾參與城市規(guī)劃的制度框架、參與程序以及方法手段。在英國、美國興起了“社區(qū)建筑”、“社會(huì)建筑”、“社區(qū)改造中心”等運(yùn)動(dòng)。
1977年的《馬丘比丘憲章》對(duì)《雅典憲章》發(fā)布以來世界范圍城市化進(jìn)程提出的新挑戰(zhàn)給予了及時(shí)的回應(yīng)，并對(duì)既有的主導(dǎo)性規(guī)劃思想進(jìn)行了全面的反思?！恶R丘比丘憲章》提出人與人的關(guān)系、人與自然的關(guān)系是城市規(guī)劃需要關(guān)注的基本關(guān)系，城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)、有機(jī)系統(tǒng)。城市規(guī)劃必須對(duì)人類的各種需求做出解釋和回應(yīng)，不是用功能分區(qū)將城市內(nèi)部割裂開來，而是努力創(chuàng)造一個(gè)綜合的、多功能的環(huán)境，提高人們的生活質(zhì)量，促進(jìn)人與人、人與自然的協(xié)調(diào)。因此，城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設(shè)計(jì)人、城市居民以及公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間系統(tǒng)的、不斷的互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上。此后的《華沙宣言》（1981年）、《21世紀(jì)議程》（1991年）等重要文件，進(jìn)一步發(fā)展了《馬丘比丘宣言》中的規(guī)劃理念，強(qiáng)調(diào)改進(jìn)所有人的生活質(zhì)量應(yīng)當(dāng)是每個(gè)聚居地建設(shè)的綱要，制定政策、規(guī)劃和實(shí)施管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境因素綜合在一起。
從現(xiàn)代城市規(guī)劃理論和實(shí)踐的發(fā)展來看，規(guī)劃從來就不是單純的對(duì)城市空間進(jìn)行定位、劃分、調(diào)整和改造的技術(shù)手段，而是帶有強(qiáng)烈價(jià)值取向的，將城市空間作為可塑造對(duì)象，達(dá)成良好空間秩序的治理方式。更為重要的是，任何一種城市規(guī)劃都深受文化、歷史、政治、經(jīng)濟(jì)等因素的制約，結(jié)果造成了規(guī)劃的“大雜燴”特點(diǎn)，只能對(duì)城市問題發(fā)揮應(yīng)對(duì)性、修復(fù)性的作用。［6］城市規(guī)劃的編制固然顯示了決策者的立場(chǎng)和價(jià)值選擇，而其實(shí)施效果往往取決于城市空間參與者之間的利益協(xié)調(diào)關(guān)系。而擴(kuò)大城市規(guī)劃的公眾參與，限制政治權(quán)力與資本對(duì)城市空間的任意干預(yù)，改進(jìn)城市的治理水平，日益成為現(xiàn)代城市規(guī)劃理論和實(shí)踐的基本共識(shí)。
二、新型城鎮(zhèn)化中規(guī)劃治理的弱化
中國雖然有著悠久的城市歷史，但是城市化進(jìn)程則是現(xiàn)代的產(chǎn)物，并且在中華人民共和國成立后經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的兩次重大轉(zhuǎn)變。對(duì)于城市的功能定位、城市化的路徑選擇以及城市規(guī)劃的作用深受體制因素、國家發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方式等因素的影響，也體現(xiàn)了整個(gè)國家治理的變化。
改革開放以來，城市化進(jìn)程隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也在加速。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市化的推動(dòng)力量不單單是國家，還包括了尋求利潤最大化的資本，對(duì)就業(yè)和生活質(zhì)量有更高要求、流動(dòng)性更大的勞動(dòng)力以及追求本地經(jīng)濟(jì)增長的地方政府，這些力量的相互作用，不僅使依靠行政命令調(diào)控城市規(guī)模、引導(dǎo)城市化進(jìn)程的做法無法達(dá)到預(yù)想的效果，也通過商業(yè)開發(fā)、公眾參與、“經(jīng)營城市”等多種實(shí)踐活動(dòng)豐富了對(duì)城市功能的認(rèn)識(shí)。
進(jìn)入21世紀(jì)后，中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展?！笆濉币?guī)劃首次正式提出“城鎮(zhèn)化”概念，提出走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路。在中國的語境下，城鎮(zhèn)化比城市化有著更豐富的內(nèi)涵，既反映了城市化的規(guī)模分層，也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間、城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。2014年的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》將新型城鎮(zhèn)化道路概括為：以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承。新型城鎮(zhèn)化理念的提出，進(jìn)一步延伸了協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化思路，將人作為城鎮(zhèn)化的核心，將生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化的全過程，并賦予了城市和城鎮(zhèn)化傳承文化的功能。
隨著對(duì)城市功能定位和城市化路徑選擇認(rèn)識(shí)的深化，城市規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮的作用和面臨的問題也更加清晰。2007年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》通過，替代了1990年開始實(shí)施的《城市規(guī)劃法》，將規(guī)劃應(yīng)用的范圍從城市擴(kuò)大到城市和鄉(xiāng)村，并將規(guī)劃的功能從“確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)”拓展為“協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。這種轉(zhuǎn)變，既突出了城市應(yīng)該具有的綜合性功能、實(shí)現(xiàn)以人為本的價(jià)值訴求，也對(duì)規(guī)劃在城鎮(zhèn)化中的作用提出了新的要求。
在快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及復(fù)雜多樣的城市生活中，規(guī)劃只是調(diào)控這個(gè)過程和城市空間中社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的治理手段之一。一方面規(guī)劃面對(duì)的是伴隨著城鎮(zhèn)化而日益多元化的利益主體及其對(duì)城市生活提出的更高期待和要求；另一方面規(guī)劃作用的發(fā)揮又深受整個(gè)治理框架的限定和自身能力的約束，難以對(duì)城市空間及其內(nèi)部關(guān)系進(jìn)行技術(shù)性的整體性規(guī)定，使得規(guī)劃愿景與規(guī)劃執(zhí)行之間經(jīng)常處于高度的分離狀態(tài)，削弱了規(guī)劃的影響力以及整個(gè)城市治理體制的公信力。
具體而言，以下一些因素限制了城鎮(zhèn)規(guī)劃作用的充分發(fā)揮：
第一，熱衷于發(fā)展建設(shè)的地方政府很容易將技術(shù)性的城鎮(zhèn)規(guī)劃工具化，將規(guī)劃置于決策過程的中間，乃至最后環(huán)節(jié)，發(fā)揮其對(duì)決策的論證和執(zhí)行功能，而非限定和指導(dǎo)功能。人們普遍承認(rèn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃帶有很強(qiáng)的技術(shù)性：一方面規(guī)劃是由“具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的單位”承擔(dān)的，這些單位的資質(zhì)經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法審查合格，并取得相應(yīng)的等級(jí)資質(zhì)證書；另一方面，規(guī)劃的具體編制者是經(jīng)國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門注冊(cè)的規(guī)劃師，在工作中遵守統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，使用相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備。［7］規(guī)劃成果完成后，要履行法定的批準(zhǔn)和備案程序，才能實(shí)施。盡管如此，城鎮(zhèn)規(guī)劃的技術(shù)化并沒有產(chǎn)生相應(yīng)的權(quán)威性，反而導(dǎo)致其更容易被地方政府，特別是黨政一把手操縱。有研究表明，即使原先主管城市規(guī)劃，在任內(nèi)積極維護(hù)城市規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)，擔(dān)任城市主要負(fù)責(zé)人或者黨政一把手后，不依據(jù)規(guī)劃決策等等的現(xiàn)象也會(huì)不斷出現(xiàn)，甚至更有過之而無不及。［8］之所以如此，一方面在于規(guī)劃的主管單位只是政府系統(tǒng)中的一個(gè)專業(yè)性較高的職能部門，對(duì)于政府決策的影響力有限；另一方面，規(guī)劃的具體承擔(dān)單位與地方政府之間是“委托-代理”關(guān)系，為了獲得規(guī)劃經(jīng)費(fèi)以及日后的機(jī)會(huì)，很容易受到委托方意志的影響甚至主導(dǎo)，放棄規(guī)劃的獨(dú)立性，結(jié)果某些地方領(lǐng)導(dǎo)成為城市的“總規(guī)劃師”，而規(guī)劃專業(yè)人員淪為了“畫圖員”。另外，規(guī)劃的專業(yè)性和技術(shù)化，增強(qiáng)了其編制過程的封閉性，也限制了公眾對(duì)規(guī)劃的參與和了解，為地方政府的隨意行為創(chuàng)造更大的空間。
第二，治理體系中的“條塊”關(guān)系，降低了城鎮(zhèn)規(guī)劃綜合性作用的發(fā)揮。城鎮(zhèn)規(guī)劃是由相應(yīng)層級(jí)的地方政府制定的，屬于“塊”的責(zé)任，但就垂直的“條條”關(guān)系而言，城鎮(zhèn)規(guī)劃的主管部門相對(duì)于其他政府職能部門無論是政治行政地位還是資源動(dòng)員能力，都難以確保城鎮(zhèn)規(guī)劃在編制和實(shí)施過程中有更大的影響力。對(duì)于地方政府來說，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的發(fā)改委承擔(dān)著向上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目的職責(zé)，負(fù)責(zé)土地使用規(guī)劃的國土部門不僅實(shí)行了上級(jí)直管，而且能夠幫助爭(zhēng)取更多的用地指標(biāo)，而城鎮(zhèn)規(guī)劃一旦編制后，反而約束了地方政府的行為，尤其限制了繼任的地方領(lǐng)導(dǎo)人的選擇。因此，地方政府在做許多重大決策的時(shí)候，往往不是主動(dòng)地遵循既有的規(guī)劃，而是想方設(shè)法繞開規(guī)劃的限制，甚至修改或違反規(guī)劃。而規(guī)劃的編制和調(diào)整，也往往是圍繞重大建設(shè)項(xiàng)目，成了由各項(xiàng)具體建筑項(xiàng)目組成的總平面圖，無法體現(xiàn)規(guī)劃的綜合性和立體性。另外，各規(guī)劃在各自的“條條”框架中編制，而實(shí)施又使用“政府負(fù)責(zé)、部門落實(shí)”的方式，出現(xiàn)了“條條”之間協(xié)調(diào)不力、“塊塊”之間關(guān)系混亂的局面，規(guī)劃協(xié)調(diào)實(shí)施難以落實(shí)。
第三，城鎮(zhèn)規(guī)劃與其他重要規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)，難以形成規(guī)劃合力。除了城鎮(zhèn)規(guī)劃外，還有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等。這些規(guī)劃都有相應(yīng)的政府職能部門負(fù)責(zé)，有上位規(guī)劃的指導(dǎo)，形成了較為完善的編制和執(zhí)行體系。盡管這些規(guī)劃針對(duì)的是同一個(gè)空間的不同領(lǐng)域的發(fā)展和治理問題，但是存在著不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一等問題。這主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。首先，各主要規(guī)劃的歷史來源和基本理念不同。例如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃來源于歐美國家城鎮(zhèn)化基本穩(wěn)定之后形成的技術(shù)體系，以西方城市化經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)城市的理解認(rèn)識(shí)為重要參考標(biāo)準(zhǔn)，不可避免地帶有西方的城市想象來看待中國的城市化；經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃借鑒了蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的五年計(jì)劃，盡管在改革開放之后進(jìn)行了重大改造，以指導(dǎo)性“規(guī)劃”替代了指令性“計(jì)劃”，但是依然采用項(xiàng)目方式來分配資源；土地總體規(guī)劃出于糧食安全戰(zhàn)略考慮，并且有著土地所有制和土地使用類型的支撐。至于其他產(chǎn)生更晚的規(guī)劃，側(cè)重點(diǎn)也各不相同。其次，這些規(guī)劃編制的周期相差較大。例如城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限為20年，而經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年等。這些規(guī)劃編制周期的差異，固然是因?yàn)獒槍?duì)不同的問題和領(lǐng)域，但是也會(huì)導(dǎo)致各規(guī)劃的起點(diǎn)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，對(duì)現(xiàn)狀分析和預(yù)期判斷差異較大等問題。再次，盡管各規(guī)劃都形成了自己較為完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制流程以及方法手段，但是相互之間缺乏統(tǒng)一性，數(shù)據(jù)不能分享。甚至由于掌握數(shù)據(jù)質(zhì)量的差別，導(dǎo)致對(duì)同一問題存在較大的認(rèn)識(shí)差別。最后，各規(guī)劃主管部門在政府體系中的地位以及管理方式，直接影響到規(guī)劃的協(xié)調(diào)。例如，除了發(fā)改委（局）屬于政府系統(tǒng)中的綜合性部門外，其他部門都屬于專業(yè)性部門，其中土地部門還采取的是直接管理。更重要的是，在政府運(yùn)作中，這些職能部門往往有各自的分管領(lǐng)導(dǎo)（副縣長或副市長），有各自的工作考核重點(diǎn)，這無疑強(qiáng)化了各項(xiàng)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)的難度。
第四，規(guī)劃空間中的人口、資本、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等要素以及相關(guān)治理方式的變化往往超出規(guī)劃本身的調(diào)整。中國的城鎮(zhèn)化不僅速度快，而且是和工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)綠色化等進(jìn)程交織在一起的，這無疑造成了規(guī)劃空間內(nèi)主要要素的快速集聚、開發(fā)強(qiáng)度的急劇提高、空間功能的大幅度變化，這些變化常常超出規(guī)劃設(shè)定和預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)。以人口為例，無論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與否，中心城鎮(zhèn)都承接了大量的外來人口，對(duì)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。除了人口的流入問題，人口老齡化加速和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)導(dǎo)致的就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，也是城鎮(zhèn)規(guī)劃難以預(yù)判的，并直接影響到規(guī)劃實(shí)施的效果。地方政府為了招商引資，往往最大化滿足投資者的要求，調(diào)整產(chǎn)業(yè)的空間布局，甚至放任投資者對(duì)規(guī)劃紅線的突破，由此造成了城鎮(zhèn)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地使用規(guī)劃之間的沖突。近年來，許多地方大規(guī)模推進(jìn)村莊合并、“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”、“撤縣建區(qū)”、縣區(qū)合并、撤村建居、城鄉(xiāng)大社區(qū)建設(shè)等行政區(qū)劃和基層管理方式調(diào)整，使得城鎮(zhèn)規(guī)劃所依托的行政單元和實(shí)施主體發(fā)生了巨大變動(dòng)，行政規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃之間產(chǎn)生了較大的不對(duì)應(yīng)，一些規(guī)劃目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而不斷產(chǎn)生的新需求和新問題也不能得到城鎮(zhèn)規(guī)劃的及時(shí)回應(yīng)和有效調(diào)節(jié)。
第五，城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制單位存在著過度商業(yè)化的傾向，專業(yè)獨(dú)立性被削弱。盡管規(guī)劃單位需要一定的資質(zhì)要求，但是企業(yè)化運(yùn)行使其優(yōu)先考慮利潤和市場(chǎng)份額。為此，在招標(biāo)和投標(biāo)的過程中，為了降低成本，獲得委托方的認(rèn)可，會(huì)降低甚至放棄專業(yè)要求和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。有的規(guī)劃單位對(duì)于委托方的要求，無底線滿足，使城鎮(zhèn)規(guī)劃變成了個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人偏好實(shí)現(xiàn)的藍(lán)圖，或者成為某些投資者項(xiàng)目的論證書；有的規(guī)劃單位利用自己的牌子大、地位高的優(yōu)勢(shì)，一張圖紙用到底，將一張城鎮(zhèn)規(guī)劃，隨便修改下數(shù)據(jù)，用于不同的地方；有的規(guī)劃單位在中標(biāo)之后，層層轉(zhuǎn)包，失去了對(duì)質(zhì)量的控制。規(guī)劃單位專業(yè)獨(dú)立性的削弱，反過來也降低了規(guī)劃本身的權(quán)威性和公信力。
上述因素的存在，使城市規(guī)劃無法發(fā)揮其在城市治理過程中的基礎(chǔ)性、規(guī)范性作用，這反過來也限制了城市治理整體績(jī)效的提升。近年來，我們一方面看到城市化高歌猛進(jìn)取得的巨大成就，另一方面也體驗(yàn)到缺乏規(guī)劃引導(dǎo)控制的城市化產(chǎn)生的諸多問題。比如過快的土地城市化導(dǎo)致了房地產(chǎn)業(yè)虛高、“鬼城”的出現(xiàn)以及城市開發(fā)債務(wù)的快速增加；只重視地上建筑，忽視地下基礎(chǔ)設(shè)施導(dǎo)致的大范圍城市內(nèi)澇；城市化與產(chǎn)業(yè)布局的不銜接產(chǎn)生的“睡城”和“危城”；城市建設(shè)四處開花，土地浪費(fèi)嚴(yán)重；城市空間的規(guī)劃不合理，公共空間缺乏，公共服務(wù)分布不合理等；一些城市設(shè)計(jì)脫離當(dāng)?shù)丨h(huán)境和歷史文化，盲目貪大求洋、照搬照抄。在城市這樣高度聚集的空間中，這些問題轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性和產(chǎn)生的破壞性無疑大大提高，超出了現(xiàn)有城市治理體系的應(yīng)對(duì)能力。
這些問題集中體現(xiàn)為三個(gè)不同步：土地城市化與人的城市化不同步；地面的城市化與地下的城市化不同步；空間的城市化與治理的城市化不同步。這些不同步交織在一起，相互影響，既產(chǎn)生了大量新問題，也延續(xù)和激活了一些老問題。理論界和實(shí)踐者對(duì)于這些不同步及其產(chǎn)生的負(fù)面影響和帶來的風(fēng)險(xiǎn)基本達(dá)成共識(shí)。［9］
三、提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的治理效力
2013年中共十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)城市規(guī)劃提出了新的要求，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局。2013年12月的中央城鎮(zhèn)化會(huì)議明確提出城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。一系列具體的改革措施顯示出，城市規(guī)劃要在城市化和城市治理過程中發(fā)揮更全面的規(guī)范引導(dǎo)作用，尤其要實(shí)現(xiàn)對(duì)城市空間的更有效的改造、整合和優(yōu)化。
要更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的治理功能，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：
第一，要從國家治理現(xiàn)代化的高度來認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位和作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃是現(xiàn)代的產(chǎn)物，體現(xiàn)了一個(gè)國家治理現(xiàn)代化的水平，也為現(xiàn)代國家治理提供了新的手段和工具。在中國，城鄉(xiāng)規(guī)劃體制也是國家行政管理制度的重要組成部分，并深受行政體制改革的影響。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市將成為當(dāng)代中國國家治理的主要空間單位，城市內(nèi)部關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系更加復(fù)雜，更需要有效的調(diào)節(jié)。同時(shí)，改革的全面深入，大大提高了頂層設(shè)計(jì)的緊迫性和重要性，城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)于國家以及地方的發(fā)展具有頂層設(shè)計(jì)的意義，其影響已經(jīng)超出了物質(zhì)規(guī)劃和平面規(guī)劃，帶有強(qiáng)烈的調(diào)整、重構(gòu)治理空間的傾向。因此，應(yīng)該更加重視城鄉(xiāng)規(guī)劃，發(fā)揮其相對(duì)于其他規(guī)劃周期長、空間性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，改進(jìn)與其他規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。
第二，要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律約束力。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實(shí)施受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的保障。一旦不同層級(jí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)過法定程序通過實(shí)施，就應(yīng)該嚴(yán)格遵循，不能虛空擱置，更不容隨意修改和觸犯。導(dǎo)致各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律約束力不足有多種原因，而執(zhí)法方式內(nèi)部化和懲罰力度低是重要的原因。應(yīng)該探索更有效的執(zhí)法方式，重點(diǎn)約束地方政府和投資商這兩類最容易破壞城鄉(xiāng)規(guī)劃的主體，增強(qiáng)執(zhí)法力度，提高違法成本，使城鄉(xiāng)規(guī)劃真正成為地方治理、城市治理的合法依據(jù)。
第三，要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)水平。城鄉(xiāng)規(guī)劃是專業(yè)性規(guī)劃，科學(xué)性意味著權(quán)威性和公信力。中國社會(huì)的急劇復(fù)雜變革，對(duì)任何一種規(guī)劃都提出了挑戰(zhàn)。要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)水平，除了要充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用、遵循相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)外，更重要的是在規(guī)劃編制過程中，統(tǒng)籌好與相關(guān)部門、相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)規(guī)劃等之間的關(guān)系，確保規(guī)劃的綜合性、前瞻性和可調(diào)控性。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出要加強(qiáng)統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制改革，統(tǒng)籌實(shí)施城市群規(guī)劃，推進(jìn)城市群一體化等措施，目的就是為城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)籌編制創(chuàng)造更好的體制環(huán)境。在落實(shí)和推進(jìn)這些舉措的過程中，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的數(shù)據(jù)共享、平臺(tái)共建以及日?；?dòng)。而城鄉(xiāng)規(guī)劃的專業(yè)單位和主管部門也要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃區(qū)域的深入研究，掌握更為詳盡的數(shù)據(jù)，做好科學(xué)研判，形成符合當(dāng)?shù)刈匀粴v史條件和發(fā)展前景要求的規(guī)劃藍(lán)圖。
第四，要增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的民主化水平。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個(gè)地方的重要決策，除了要有科學(xué)性外，也要提高民主化水平。隨著社會(huì)利益和社會(huì)觀念的多元化，這個(gè)任務(wù)顯得更加迫切。發(fā)達(dá)國家的城市規(guī)劃發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，增強(qiáng)規(guī)劃的公共參與，有助于吸收各種意見建議，發(fā)揮規(guī)劃的社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)作用。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)于如何提高規(guī)劃編制的公開性、透明性，擴(kuò)大公眾參與，有明確的規(guī)定。各地在這方面也進(jìn)行了探索，取得了許多經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)該重視對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提升，形成制度化做法。
第五，要更好地發(fā)揮縣在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的作用。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，縣在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的地位將更為重要。而就整個(gè)國家治理體系來說，縣域治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。目前，縣級(jí)政府只編制政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，而縣域內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃分屬各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，這雖然符合憲法和地方政府組織法對(duì)各級(jí)政府職責(zé)的規(guī)定，但是并不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新要求，因?yàn)殡S著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃需要對(duì)接統(tǒng)籌，相鄰縣之間的規(guī)劃也需要協(xié)調(diào)配合。因此，應(yīng)該發(fā)揮縣級(jí)政府的統(tǒng)籌作用，協(xié)調(diào)縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，并且加強(qiáng)對(duì)縣城所在地和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃，避免新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)各自為政、到處建樓的無序局面。
［作者簡(jiǎn)介］陳曉彤，北京建筑大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院副教授，博士；何泰然，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃碩士研究生；李澤妤，北京工商大學(xué)嘉華學(xué)院教授；楊雪冬，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員，博士。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)
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