城市作為人口和各類資源的高度聚集空間，集中呈現了現代國家治理運行的方式和面臨的主要問題。新型城鎮化是實現中國現代化的戰略性選擇，［1］具有深遠的經濟社會影響。作為一個復合的變革過程，新型城鎮化之“新”不僅在于它是一場超大規模、高速進行的人和土地的城鎮化，還在于這是它與工業化、信息化、全球化等當代其他變革進程交織在一起相互推進的。從根本上說，新型城鎮化的戰略意義在于將“農業中國”改變為“城市中國”，重構了政治經濟生活運行的空間，城市成為人們生產生活的主要場所、國家治理的主要對象和基本單位。
因此，只將新型城鎮化視為經濟增長的引擎、經濟趕超的機會，必然會思維和行動上簡單化，無法充分實現新型城鎮化在經濟社會發展中的戰略功能。沒有新型城鎮化，就談不上中國的國家治理現代化；不能推動國家治理的現代化，新型城鎮化就是失效的城鎮化。本文將從城鎮化帶來的空間重構入手，總結城市規劃作為城市治理手段發揮的作用；然后分析在中國新型城鎮化過程中，規劃治理面臨的問題；最后嘗試提出，提升規劃治理作用的若干措施。
一、城市化需要空間的規劃治理
在本質上，城市是人類聚集的空間。無論是歷史上的消費城市、生產城市和中介商業城市，其共同點就是“城市在相當大的程度上是一個異鄉者的聚落”。由于人口的聚集，使得城市相對于鄉村，就具有了人口規模大、密度高和個體的異質性強等特征，由此產生了一系列復雜多樣的社會分工、社會關系、社會需求、社會問題以及相應的調控管理制度。［2］
盡管城市有著悠久的歷史，但是現代城市的出現，才展開了城市化這個世界性歷史進程。在當代，世界范圍的城市化是最值得關注的現象之一，對社會生活的各個階段都產生了深刻的影響。城市不僅是現代人的棲息地和加工廠，還是發動并控制經濟、政治和文化生活的中心，它對社會生活的影響遠遠比城市人口比例所顯示的要大。［3］城市已經成為文明的主導因素，城市的文化理念、生活方式以及制度建設在國家社會中具有空前強大的力量，“發達的治理一直是在城市中發生的”。［4］
在城市化的初期，城市的負面性充分暴露出來。隨著人口的急劇集中，就業、住房、公共健康、公共安全、環境污染等問題困擾著各國政府，引發的社會矛盾、階級沖突甚至威脅到政權的穩定和社會的團結。因此，從19世紀末期開始，伴隨著城市化進程也出現了各種形式的城市改造和治理運動，以解決城市化中產生的問題，緩解城市中出現的各種矛盾，提升城市作為人類聚集空間的多重功能。
城市規劃是從功能的角度來認識和利用城市空間的。一方面，城市承載著經濟、社會、文化、政治等多種功能，另一方面可以對城市內部的空間進行功能性劃分，以解決城市運行中出現的問題。1928年由歐洲一些建筑師組織的國際建協（CIAM）提出，城市化的實質是一種功能秩序，城市建設就是要把城、鄉集體生活的各種功能組織起來。在城市建設中，起決定作用的不是美學的標準，而只能是功能的標準。城市建設的基本任務，就是組織居住、勞動和休息這三項功能。而城市規劃具有組織集體生活的功能，重新分配土地是任何城市規劃的基礎。這些功能主義的思想成為1933年的《雅典憲章》的基本內容，并且通過柯布西埃的“明日的城市”、萊特的“廣畝城市”等規劃理念得到了充分體現，并成為20世紀上半葉規劃思想的主流。對他們來說，城市規劃，就是在改造城市、改造社會，創造出人類空間的新秩序，通過城市空間的功能劃分，實現社會的和諧。彼得?霍爾評價說：當時的規劃師們普遍認為，城市發展中只要有一套良好的總體物質環境設計理論和方案，其他的經濟、社會乃至文化的一系列問題就可以避免。［5］
作為人群和各種資源的集聚空間，城市的復雜性遠遠不是規劃本身能夠應對的。隨著城市化進程的加快，城市規劃面對的不僅是尺度不斷增大的新空間，還有復雜的舊空間。人口結構、種族關系、就業形態、政治制度、歷史文化傳承等多種因素共同影響著這些新舊空間的運行。只重視物質空間的規劃，忽視經濟社會政治文化等多種因素的約束，城市規劃就無法達到預想的改造城市的目的，甚至會產生一些意想不到的社會政治后果。以美國的城市更新運動為例，在1949年通過的《住房法》的支持下，一些城市通過消滅低標準住宅，建造高質量住宅，來振興城市經濟，減少社會隔離。但是大拆大建式的方式破壞了城市的有機性和連續性，新的住宅產生了新的社會隔離。基于對大規模城市改造的教訓，1975年，美國國會通過了《住房及社區發展法》，終止聯邦政府資助的大規模城市改造計劃，轉向成立“社區發展基金”，賦予地方更大的自主性，推動社區的漸進式更新和改造。
對現代城市規劃的反思，促成了城市規劃思想在20世紀60、70年代的轉型，人的需要、人和城市的關系得到更充分的考慮。同時，城市規劃思想更加多元化。這些變化既反映了走過百年的城市化進程，充分展現了城市的復雜性和城市生活的多樣性，也說明了城市問題的解決不可能單靠規劃以及規劃師，還需要考慮更多的因素和條件、更多的城市空間的參與者。擴大公眾參與，重視城市規劃對人與人關系的影響和調節，成為城市規劃的重要理念。
1969年，英國的“公眾參與規劃委員會”（Committee on Public Participation in Planning）發表了《人與規劃》（People and Planning）的報告，最早提出了公眾參與城市規劃的制度框架、參與程序以及方法手段。在英國、美國興起了“社區建筑”、“社會建筑”、“社區改造中心”等運動。
1977年的《馬丘比丘憲章》對《雅典憲章》發布以來世界范圍城市化進程提出的新挑戰給予了及時的回應，并對既有的主導性規劃思想進行了全面的反思。《馬丘比丘憲章》提出人與人的關系、人與自然的關系是城市規劃需要關注的基本關系，城市是一個動態系統、有機系統。城市規劃必須對人類的各種需求做出解釋和回應，不是用功能分區將城市內部割裂開來，而是努力創造一個綜合的、多功能的環境，提高人們的生活質量，促進人與人、人與自然的協調。因此，城市規劃必須建立在各專業設計人、城市居民以及公眾和政治領導人之間系統的、不斷的互相協作配合的基礎上。此后的《華沙宣言》（1981年）、《21世紀議程》（1991年）等重要文件，進一步發展了《馬丘比丘宣言》中的規劃理念，強調改進所有人的生活質量應當是每個聚居地建設的綱要，制定政策、規劃和實施管理時，應當將經濟、社會和環境因素綜合在一起。
從現代城市規劃理論和實踐的發展來看，規劃從來就不是單純的對城市空間進行定位、劃分、調整和改造的技術手段，而是帶有強烈價值取向的，將城市空間作為可塑造對象，達成良好空間秩序的治理方式。更為重要的是，任何一種城市規劃都深受文化、歷史、政治、經濟等因素的制約，結果造成了規劃的“大雜燴”特點，只能對城市問題發揮應對性、修復性的作用。［6］城市規劃的編制固然顯示了決策者的立場和價值選擇，而其實施效果往往取決于城市空間參與者之間的利益協調關系。而擴大城市規劃的公眾參與，限制政治權力與資本對城市空間的任意干預，改進城市的治理水平，日益成為現代城市規劃理論和實踐的基本共識。
二、新型城鎮化中規劃治理的弱化
中國雖然有著悠久的城市歷史，但是城市化進程則是現代的產物，并且在中華人民共和國成立后經歷了計劃經濟體制和市場經濟體制的兩次重大轉變。對于城市的功能定位、城市化的路徑選擇以及城市規劃的作用深受體制因素、國家發展目標、發展方式等因素的影響，也體現了整個國家治理的變化。
改革開放以來，城市化進程隨著經濟快速發展也在加速。在市場經濟條件下，城市化的推動力量不單單是國家，還包括了尋求利潤最大化的資本，對就業和生活質量有更高要求、流動性更大的勞動力以及追求本地經濟增長的地方政府，這些力量的相互作用，不僅使依靠行政命令調控城市規模、引導城市化進程的做法無法達到預想的效果，也通過商業開發、公眾參與、“經營城市”等多種實踐活動豐富了對城市功能的認識。
進入21世紀后，中國城鎮化快速發展。“十五”規劃首次正式提出“城鎮化”概念，提出走大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路。在中國的語境下，城鎮化比城市化有著更豐富的內涵，既反映了城市化的規模分層，也體現了城鄉之間、城市之間協調發展的理念。2014年的《國家新型城鎮化規劃》將新型城鎮化道路概括為：以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承。新型城鎮化理念的提出，進一步延伸了協調發展的城鎮化思路，將人作為城鎮化的核心，將生態文明融入城鎮化的全過程，并賦予了城市和城鎮化傳承文化的功能。
隨著對城市功能定位和城市化路徑選擇認識的深化，城市規劃應發揮的作用和面臨的問題也更加清晰。2007年，《城鄉規劃法》通過，替代了1990年開始實施的《城市規劃法》，將規劃應用的范圍從城市擴大到城市和鄉村，并將規劃的功能從“確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標”拓展為“協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展”。這種轉變，既突出了城市應該具有的綜合性功能、實現以人為本的價值訴求，也對規劃在城鎮化中的作用提出了新的要求。
在快速推進的城鎮化進程以及復雜多樣的城市生活中，規劃只是調控這個過程和城市空間中社會經濟關系的治理手段之一。一方面規劃面對的是伴隨著城鎮化而日益多元化的利益主體及其對城市生活提出的更高期待和要求；另一方面規劃作用的發揮又深受整個治理框架的限定和自身能力的約束，難以對城市空間及其內部關系進行技術性的整體性規定，使得規劃愿景與規劃執行之間經常處于高度的分離狀態，削弱了規劃的影響力以及整個城市治理體制的公信力。
具體而言，以下一些因素限制了城鎮規劃作用的充分發揮：
第一，熱衷于發展建設的地方政府很容易將技術性的城鎮規劃工具化，將規劃置于決策過程的中間，乃至最后環節，發揮其對決策的論證和執行功能，而非限定和指導功能。人們普遍承認，城鄉規劃帶有很強的技術性：一方面規劃是由“具有相應資質等級的單位”承擔的，這些單位的資質經城鄉規劃主管部門依法審查合格，并取得相應的等級資質證書；另一方面，規劃的具體編制者是經國務院城鄉規劃主管部門注冊的規劃師，在工作中遵守統一的技術規范標準，使用相應的技術設備。［7］規劃成果完成后，要履行法定的批準和備案程序，才能實施。盡管如此，城鎮規劃的技術化并沒有產生相應的權威性，反而導致其更容易被地方政府，特別是黨政一把手操縱。有研究表明，即使原先主管城市規劃，在任內積極維護城市規劃的領導，擔任城市主要負責人或者黨政一把手后，不依據規劃決策等等的現象也會不斷出現，甚至更有過之而無不及。［8］之所以如此，一方面在于規劃的主管單位只是政府系統中的一個專業性較高的職能部門，對于政府決策的影響力有限；另一方面，規劃的具體承擔單位與地方政府之間是“委托-代理”關系，為了獲得規劃經費以及日后的機會，很容易受到委托方意志的影響甚至主導，放棄規劃的獨立性，結果某些地方領導成為城市的“總規劃師”，而規劃專業人員淪為了“畫圖員”。另外，規劃的專業性和技術化，增強了其編制過程的封閉性，也限制了公眾對規劃的參與和了解，為地方政府的隨意行為創造更大的空間。
第二，治理體系中的“條塊”關系，降低了城鎮規劃綜合性作用的發揮。城鎮規劃是由相應層級的地方政府制定的，屬于“塊”的責任，但就垂直的“條條”關系而言，城鎮規劃的主管部門相對于其他政府職能部門無論是政治行政地位還是資源動員能力，都難以確保城鎮規劃在編制和實施過程中有更大的影響力。對于地方政府來說，負責經濟社會發展規劃的發改委承擔著向上級爭取項目的職責，負責土地使用規劃的國土部門不僅實行了上級直管，而且能夠幫助爭取更多的用地指標，而城鎮規劃一旦編制后，反而約束了地方政府的行為，尤其限制了繼任的地方領導人的選擇。因此，地方政府在做許多重大決策的時候，往往不是主動地遵循既有的規劃，而是想方設法繞開規劃的限制，甚至修改或違反規劃。而規劃的編制和調整，也往往是圍繞重大建設項目，成了由各項具體建筑項目組成的總平面圖，無法體現規劃的綜合性和立體性。另外，各規劃在各自的“條條”框架中編制，而實施又使用“政府負責、部門落實”的方式，出現了“條條”之間協調不力、“塊塊”之間關系混亂的局面，規劃協調實施難以落實。
第三，城鎮規劃與其他重要規劃之間缺乏協調，難以形成規劃合力。除了城鎮規劃外，還有經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃、主體功能區規劃、生態功能區規劃等。這些規劃都有相應的政府職能部門負責，有上位規劃的指導，形成了較為完善的編制和執行體系。盡管這些規劃針對的是同一個空間的不同領域的發展和治理問題，但是存在著不協調、不銜接、不統一等問題。這主要表現在四個方面。首先，各主要規劃的歷史來源和基本理念不同。例如城鎮總體規劃來源于歐美國家城鎮化基本穩定之后形成的技術體系，以西方城市化經驗及其對城市的理解認識為重要參考標準，不可避免地帶有西方的城市想象來看待中國的城市化；經濟社會發展規劃借鑒了蘇聯計劃經濟時期的五年計劃，盡管在改革開放之后進行了重大改造，以指導性“規劃”替代了指令性“計劃”，但是依然采用項目方式來分配資源；土地總體規劃出于糧食安全戰略考慮，并且有著土地所有制和土地使用類型的支撐。至于其他產生更晚的規劃，側重點也各不相同。其次，這些規劃編制的周期相差較大。例如城鄉總體規劃期限為20年，而經濟和社會發展規劃規劃期限是5年，土地利用總體規劃的規劃期限一般為15年等。這些規劃編制周期的差異，固然是因為針對不同的問題和領域，但是也會導致各規劃的起點數據不統一，對現狀分析和預期判斷差異較大等問題。再次，盡管各規劃都形成了自己較為完整的技術標準、編制流程以及方法手段，但是相互之間缺乏統一性，數據不能分享。甚至由于掌握數據質量的差別，導致對同一問題存在較大的認識差別。最后，各規劃主管部門在政府體系中的地位以及管理方式，直接影響到規劃的協調。例如，除了發改委（局）屬于政府系統中的綜合性部門外，其他部門都屬于專業性部門，其中土地部門還采取的是直接管理。更重要的是，在政府運作中，這些職能部門往往有各自的分管領導（副縣長或副市長），有各自的工作考核重點，這無疑強化了各項規劃之間協調的難度。
第四，規劃空間中的人口、資本、產業、環境等要素以及相關治理方式的變化往往超出規劃本身的調整。中國的城鎮化不僅速度快，而且是和工業化、信息化、農業現代化、生態綠色化等進程交織在一起的，這無疑造成了規劃空間內主要要素的快速集聚、開發強度的急劇提高、空間功能的大幅度變化，這些變化常常超出規劃設定和預期的標準。以人口為例，無論經濟發達與否，中心城鎮都承接了大量的外來人口，對當地的基礎設施和公共服務能力提出了嚴峻挑戰。除了人口的流入問題，人口老齡化加速和產業轉型升級導致的就業結構的變化，也是城鎮規劃難以預判的，并直接影響到規劃實施的效果。地方政府為了招商引資，往往最大化滿足投資者的要求，調整產業的空間布局，甚至放任投資者對規劃紅線的突破，由此造成了城鎮規劃與經濟社會發展規劃、土地使用規劃之間的沖突。近年來，許多地方大規模推進村莊合并、“撤鄉并鎮”、“撤縣建區”、縣區合并、撤村建居、城鄉大社區建設等行政區劃和基層管理方式調整，使得城鎮規劃所依托的行政單元和實施主體發生了巨大變動，行政規劃與城鎮規劃之間產生了較大的不對應，一些規劃目標難以實現，而不斷產生的新需求和新問題也不能得到城鎮規劃的及時回應和有效調節。
第五，城鎮規劃的編制單位存在著過度商業化的傾向，專業獨立性被削弱。盡管規劃單位需要一定的資質要求，但是企業化運行使其優先考慮利潤和市場份額。為此，在招標和投標的過程中，為了降低成本，獲得委托方的認可，會降低甚至放棄專業要求和行業標準。有的規劃單位對于委托方的要求，無底線滿足，使城鎮規劃變成了個別領導人偏好實現的藍圖，或者成為某些投資者項目的論證書；有的規劃單位利用自己的牌子大、地位高的優勢，一張圖紙用到底，將一張城鎮規劃，隨便修改下數據，用于不同的地方；有的規劃單位在中標之后，層層轉包，失去了對質量的控制。規劃單位專業獨立性的削弱，反過來也降低了規劃本身的權威性和公信力。
上述因素的存在，使城市規劃無法發揮其在城市治理過程中的基礎性、規范性作用，這反過來也限制了城市治理整體績效的提升。近年來，我們一方面看到城市化高歌猛進取得的巨大成就，另一方面也體驗到缺乏規劃引導控制的城市化產生的諸多問題。比如過快的土地城市化導致了房地產業虛高、“鬼城”的出現以及城市開發債務的快速增加；只重視地上建筑，忽視地下基礎設施導致的大范圍城市內澇；城市化與產業布局的不銜接產生的“睡城”和“危城”；城市建設四處開花，土地浪費嚴重；城市空間的規劃不合理，公共空間缺乏，公共服務分布不合理等；一些城市設計脫離當地環境和歷史文化，盲目貪大求洋、照搬照抄。在城市這樣高度聚集的空間中，這些問題轉化為經濟社會風險的可能性和產生的破壞性無疑大大提高，超出了現有城市治理體系的應對能力。
這些問題集中體現為三個不同步：土地城市化與人的城市化不同步；地面的城市化與地下的城市化不同步；空間的城市化與治理的城市化不同步。這些不同步交織在一起，相互影響，既產生了大量新問題，也延續和激活了一些老問題。理論界和實踐者對于這些不同步及其產生的負面影響和帶來的風險基本達成共識。［9］
三、提高城鄉規劃的治理效力
2013年中共十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標，對城市規劃提出了新的要求，要完善城鎮化健康發展體制機制，優化城市空間結構和管理格局。2013年12月的中央城鎮化會議明確提出城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。一系列具體的改革措施顯示出，城市規劃要在城市化和城市治理過程中發揮更全面的規范引導作用，尤其要實現對城市空間的更有效的改造、整合和優化。
要更好地發揮城鄉規劃的治理功能，應該從以下幾個方面入手：
第一，要從國家治理現代化的高度來認識城鄉規劃的地位和作用。城鄉規劃是現代的產物，體現了一個國家治理現代化的水平，也為現代國家治理提供了新的手段和工具。在中國，城鄉規劃體制也是國家行政管理制度的重要組成部分，并深受行政體制改革的影響。隨著城市化進程的加快，城市將成為當代中國國家治理的主要空間單位，城市內部關系，城鄉關系更加復雜，更需要有效的調節。同時，改革的全面深入，大大提高了頂層設計的緊迫性和重要性，城鄉規劃對于國家以及地方的發展具有頂層設計的意義，其影響已經超出了物質規劃和平面規劃，帶有強烈的調整、重構治理空間的傾向。因此，應該更加重視城鄉規劃，發揮其相對于其他規劃周期長、空間性強的優勢，改進與其他規劃之間的協調關系。
第二，要提高城鄉規劃的法律約束力。城鄉規劃的編制和實施受《城鄉規劃法》的保障。一旦不同層級的城鄉規劃經過法定程序通過實施，就應該嚴格遵循，不能虛空擱置，更不容隨意修改和觸犯。導致各級城鄉規劃法律約束力不足有多種原因，而執法方式內部化和懲罰力度低是重要的原因。應該探索更有效的執法方式，重點約束地方政府和投資商這兩類最容易破壞城鄉規劃的主體，增強執法力度，提高違法成本，使城鄉規劃真正成為地方治理、城市治理的合法依據。
第三，要提高城鄉規劃的科學水平。城鄉規劃是專業性規劃，科學性意味著權威性和公信力。中國社會的急劇復雜變革，對任何一種規劃都提出了挑戰。要提高城鄉規劃的科學水平，除了要充分發揮專業機構的作用、遵循相關標準外，更重要的是在規劃編制過程中，統籌好與相關部門、相關領域、相關規劃等之間的關系，確保規劃的綜合性、前瞻性和可調控性。《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》提出要加強統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等重點領域和關鍵環節體制改革，統籌實施城市群規劃，推進城市群一體化等措施，目的就是為城鄉規劃的統籌編制創造更好的體制環境。在落實和推進這些舉措的過程中，要加強城鄉規劃與其他規劃之間的數據共享、平臺共建以及日常互動。而城鄉規劃的專業單位和主管部門也要加強對規劃區域的深入研究，掌握更為詳盡的數據，做好科學研判，形成符合當地自然歷史條件和發展前景要求的規劃藍圖。
第四，要增強城鄉規劃的民主化水平。城鄉規劃是一個地方的重要決策，除了要有科學性外，也要提高民主化水平。隨著社會利益和社會觀念的多元化，這個任務顯得更加迫切。發達國家的城市規劃發展經驗表明，增強規劃的公共參與，有助于吸收各種意見建議，發揮規劃的社會關系調節作用。《城鄉規劃法》對于如何提高規劃編制的公開性、透明性，擴大公眾參與，有明確的規定。各地在這方面也進行了探索，取得了許多經驗。應該重視對這些經驗的總結提升，形成制度化做法。
第五，要更好地發揮縣在城鄉規劃中的作用。隨著新型城鎮化的推進，縣在城鄉規劃中的地位將更為重要。而就整個國家治理體系來說，縣域治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。目前，縣級政府只編制政府所在地鎮的總體規劃，而縣域內其他鄉鎮的規劃分屬各自鄉鎮政府負責，這雖然符合憲法和地方政府組織法對各級政府職責的規定，但是并不適應城鄉統籌發展的新要求，因為隨著新型城鎮化的推進，縣域內各鄉鎮的規劃需要對接統籌，相鄰縣之間的規劃也需要協調配合。因此，應該發揮縣級政府的統籌作用，協調縣域內鄉鎮規劃，并且加強對縣城所在地和中心鄉鎮的規劃，避免新型城鎮化過程中出現各自為政、到處建樓的無序局面。
［作者簡介］陳曉彤，北京建筑大學建筑與規劃學院副教授，博士；何泰然，北京建筑大學建筑與城市規劃碩士研究生；李澤妤，北京工商大學嘉華學院教授；楊雪冬，中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員，博士。
中國鄉村發現網轉自：國家行政學院學報
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