編者按：近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》指出，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”格局。這一制度有怎樣的意義？改革的難點(diǎn)在哪？一起來(lái)聽(tīng)聽(tīng)清華大學(xué)公共管理學(xué)院王亞華教授的解讀。
小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本國(guó)情，集體經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面臨的重大矛盾。在新中國(guó)六十多年的農(nóng)村發(fā)展歷史上，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)村土地集體所有制，到改革開(kāi)放之后的農(nóng)地集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，再到目前的農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，中國(guó)農(nóng)地制度經(jīng)歷了一系列重大制度變遷?！叭龣?quán)分置”的農(nóng)地制度改革，是新時(shí)期順應(yīng)國(guó)情變化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)分結(jié)合方針的重大舉措，也是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重大意義。
中國(guó)農(nóng)村土地的基本國(guó)情是人多地少，耕地資源稀缺。相對(duì)比歐美國(guó)家，中國(guó)戶(hù)均耕作土地面積極為狹小，尚不足1公頃。單個(gè)農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地面積，歐盟是中國(guó)的幾十倍，美國(guó)是中國(guó)的幾百倍，澳大利亞是中國(guó)的上千倍。如此狹小的戶(hù)均耕地還分散破碎，中國(guó)戶(hù)均耕作近6個(gè)地塊。此種農(nóng)地資源稟賦，決定了中國(guó)農(nóng)業(yè)小規(guī)模生產(chǎn)的特性。家庭分散經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)機(jī)械化耕作，抗御自然災(zāi)害能力較低，且缺乏規(guī)模收益和經(jīng)濟(jì)效率，因而需要重視村社層次的集體統(tǒng)籌和集體經(jīng)營(yíng)。但是，過(guò)于強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)，又不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，產(chǎn)生農(nóng)戶(hù)個(gè)體激勵(lì)不足的問(wèn)題。因此，在中國(guó)國(guó)情條件制約下，如何在集體經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)之間找到平衡，兼顧農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模收益與農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)積極性，是中國(guó)農(nóng)地制度設(shè)計(jì)和改革面臨的基本問(wèn)題。
回顧計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，通過(guò)推行農(nóng)業(yè)集體化，廢除了農(nóng)地私有的個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建了集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度。經(jīng)過(guò)1950年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展，從初級(jí)社到高級(jí)社再到人民公社，完成了由農(nóng)民個(gè)體所有制到社會(huì)主義集體所有制的轉(zhuǎn)變。但是，由于農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)推進(jìn)過(guò)快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體行動(dòng)單元過(guò)大，農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)積極性受挫。同時(shí)，過(guò)大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單元，也增加對(duì)成員勞動(dòng)計(jì)量和監(jiān)督的困難，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)勞動(dòng)投入的激勵(lì)不足，因而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致糧食大量減產(chǎn)的嚴(yán)重后果，1960年代不得不進(jìn)行調(diào)整，縮小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體行動(dòng)單元，實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村生產(chǎn)資料所有制形式。
▲五十年代農(nóng)民報(bào)名加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社
改革開(kāi)放以來(lái)，基于對(duì)“一大二公”的人民公社體制的反思和改革，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”。1980年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，落實(shí)了農(nóng)戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，激發(fā)了億萬(wàn)農(nóng)戶(hù)的種糧積極性，糧食生產(chǎn)不斷創(chuàng)新高，有效解決了溫飽問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)村形成了“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的經(jīng)濟(jì)體制，在堅(jiān)持基本生產(chǎn)資料集體所有的前提下農(nóng)戶(hù)與集體簽訂合同，承包經(jīng)營(yíng)一定的土地或生產(chǎn)任務(wù)，并根據(jù)勞動(dòng)成果取得勞動(dòng)收入。這是適合中國(guó)國(guó)情的重大制度設(shè)計(jì)，旨在把農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)，各地區(qū)可以探索適合各自區(qū)情的雙層經(jīng)營(yíng)體制，宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合。
▲小崗村18位農(nóng)民按下紅手印的“包產(chǎn)到戶(hù)”契約
統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制能夠發(fā)揮農(nóng)戶(hù)和集體兩個(gè)層面的積極性，但是隨著宏觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，在實(shí)踐運(yùn)行中片面強(qiáng)調(diào)“分田單干”、“統(tǒng)”的作用日漸式微的問(wèn)題日益凸顯。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)戶(hù)種糧比較收益下降，城鎮(zhèn)化伴隨的大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，土地撂荒、非糧化、非農(nóng)化等新問(wèn)題日益突出，過(guò)于強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)的弊端日益顯現(xiàn)?！皟蓹?quán)分離”的制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)不能有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的現(xiàn)實(shí)需要。全國(guó)很多地區(qū)開(kāi)展了土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)和試驗(yàn)，2014年，全國(guó)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。在此背景下，2014年中央提出“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地制度改革思路，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的格局。
日前，由中辦和國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，是“三權(quán)分置”改革思路的具體落實(shí)，旨在完善“三權(quán)分置”辦法，探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！叭龣?quán)分置”改革有利于促進(jìn)土地適度流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)村發(fā)展更快注入現(xiàn)代要素，這也是順應(yīng)國(guó)情條件變化的重大制度創(chuàng)新。通過(guò)實(shí)施推進(jìn)“三權(quán)分置”的農(nóng)村改革，逐步建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，將為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。
“三權(quán)分置”改革的難點(diǎn)，在于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，如何穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，落實(shí)集體所有權(quán)。為了更好地保護(hù)農(nóng)戶(hù)的權(quán)益，政策上應(yīng)維持農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)長(zhǎng)期不變，嚴(yán)格執(zhí)行土地承包期限。近年來(lái)推進(jìn)的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，政策上認(rèn)可農(nóng)戶(hù)擁有獨(dú)立的承包權(quán)，有助于進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系。隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，為了保障農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)，防止集體所有權(quán)的虛化，必須建立健全法治保障，法律上明確界定三者的權(quán)屬關(guān)系，發(fā)生權(quán)屬糾紛時(shí)能夠有法可依。在當(dāng)前農(nóng)村基層法治化程度不高的情況下，“三權(quán)分置”改革推進(jìn)的關(guān)鍵在于如何加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)和監(jiān)督，統(tǒng)籌好集體經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)，協(xié)調(diào)好集體利益與農(nóng)戶(hù)利益之間關(guān)系。
▲農(nóng)戶(hù)認(rèn)真審核確認(rèn)土地確權(quán)資料
隨著“三權(quán)分置”改革的深入推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)分結(jié)合的實(shí)現(xiàn)形式正在發(fā)生重大變化。在“統(tǒng)”的層面，集體經(jīng)濟(jì)被賦予了新的內(nèi)涵，合作社、社會(huì)化服務(wù)組織、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體不斷發(fā)展壯大；在“分”的層面，傳統(tǒng)承包農(nóng)戶(hù)逐步向普通農(nóng)戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等多元經(jīng)營(yíng)主體共存轉(zhuǎn)變。“統(tǒng)”與“分”的實(shí)現(xiàn)形式在新的國(guó)情條件下不斷豐富，中國(guó)正在加速構(gòu)建以農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。
作者簡(jiǎn)介：王亞華，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)國(guó)情研究院副院長(zhǎng)，清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院副院長(zhǎng)。主要研究方向?yàn)橹袊?guó)國(guó)情與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、公共事物治理與公共政策、資源環(huán)境管理與水治理。已在國(guó)內(nèi)外重要刊物發(fā)表學(xué)術(shù)論文百余篇，提交各種內(nèi)參報(bào)告近百件，主持承擔(dān)各類(lèi)國(guó)家基金和部委委托課題五十余項(xiàng)。科研成果連續(xù)四屆獲中國(guó)高校人文社會(huì)科學(xué)研究?jī)?yōu)秀成果獎(jiǎng)，入選2011年教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”，2012年北京市中青年社科理論人才“百人工程”，2015年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目首席專(zhuān)家。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：清華思客 頭條號(hào)
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