為什么會(huì)有那么多征地沖突？還不是利益分配不均。那么大的利差，都想多拿一點(diǎn)，談得攏也是很難的。田邊地角的，哪里沒(méi)有矛盾？何況，國(guó)家規(guī)定一個(gè)最低的價(jià)格，實(shí)際上農(nóng)地和宅基地、房產(chǎn)拆遷總是在一起的。具體價(jià)格的確定，很大程度上要由談判確定，談判要靠各種“軟”“硬”的“實(shí)力”，不出沖突才怪。
一、1998年以來(lái)的背景：房改、入世、浮華
前文講到，農(nóng)村土地的所謂“農(nóng)村集體所有”，其實(shí)是“農(nóng)民集體代耕”。這一“代耕”制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，可以追溯到1956年開(kāi)始的人民公社。1988年《憲法》和《土地管理法》修訂，其實(shí)有了松動(dòng)的可能性。當(dāng)時(shí)提出“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，只待國(guó)務(wù)院出臺(tái)一個(gè)轉(zhuǎn)讓的辦法。但是到了1998年《土地管理法》修訂，農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，又被加了層層約束。特別是向城里人的轉(zhuǎn)讓，事實(shí)上是被禁止了，城鄉(xiāng)土地事實(shí)上被隔離開(kāi)來(lái)，“征地”成為農(nóng)村土地“進(jìn)城”的唯一合法通道。“農(nóng)民集體代耕”的政策，至此完全確立。
1998年至今，已經(jīng)16個(gè)年頭。在此期間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了重大的變化。中國(guó)的GDP大約翻了兩番，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。大象已經(jīng)難以藏在樹(shù)后，太多的關(guān)注，已經(jīng)成為一種幸福的煩惱。盡管面臨經(jīng)濟(jì)減速，但是即便未來(lái)的增速只有5%~6%，用不了多久，中國(guó)就會(huì)成為全球最大的經(jīng)濟(jì)體。幸福的煩惱，只會(huì)越來(lái)越多，不知道人們準(zhǔn)備好了沒(méi)有。
加一句題外話。1998年的時(shí)候，中國(guó)經(jīng)濟(jì)是很困難的。當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)增速下滑，企業(yè)大面積虧損，銀行不良貸款嚴(yán)重，農(nóng)民工大量回流。那時(shí)候，街頭巷尾的一個(gè)熱門話題，是“保8”，也就是保持8%的經(jīng)濟(jì)增速。一個(gè)說(shuō)得過(guò)去的理由，是經(jīng)濟(jì)增速過(guò)低的話，會(huì)伴隨大量失業(yè)，帶來(lái)社會(huì)不穩(wěn)定。估計(jì)，當(dāng)時(shí)很少有人預(yù)見(jiàn)到此后多年的高增長(zhǎng)。今天，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也面臨困難，很多人也很悲觀，或者可以從前車之鑒中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)和解法。
話說(shuō)回來(lái)，1998年以來(lái)的繁華，其實(shí)背后是有很多問(wèn)題的。這些問(wèn)題，是今天所有煩惱的根源。問(wèn)題不解決，繁華很容易變成浮華。稍加梳理的話，其間一些重大的變化，以及背后的問(wèn)題，都和這“農(nóng)民集體代耕”制度密切相關(guān)。
1998年以來(lái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，伴隨著快速的工業(yè)化、城市化，這又與兩件事情密切相關(guān)，一是1998年房改，二是2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）。1998年7月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)），把住房作為商品推向市場(chǎng)，開(kāi)啟了“房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)”的新時(shí)代。房地產(chǎn)成為經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，起源于這一改革。2001年12月11日，中國(guó)正式加入WTO。從此，天量的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力和廣闊的世界商品市場(chǎng)結(jié)合，中國(guó)開(kāi)始成為世界的工廠。億萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)城，就是在這個(gè)背景下發(fā)生的：進(jìn)城修高樓，進(jìn)城進(jìn)工廠。
不管是蓋房子，還是建工廠，都需要土地，這本來(lái)無(wú)可厚非。需要考校的，是這16年間土地使用的效率高不高，用得好不好。眾所周知的是，我國(guó)土地資源并不豐富，耕地資源更不豐富。根據(jù)尚未正式公布的第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)，我國(guó)耕地面積大約20.3億畝，人口按13.4億計(jì)算，算下來(lái)人均約1.5畝。相比之下，世界平均3畝，美國(guó)8畝。土地并不寬裕，用起來(lái)理應(yīng)精打細(xì)算，盡量提高效率。現(xiàn)實(shí)中怎樣呢？
二、城市擴(kuò)張知多少？
討論里提到較多的，是這些年城市面積擴(kuò)張很快。“很快”、“過(guò)快”都是一些定性的判斷。既然是判斷，就需要一個(gè)根據(jù)。先來(lái)看一點(diǎn)數(shù)據(jù)。根據(jù)歷年國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒推算，2004－2012年我國(guó)共征收土地大約5200萬(wàn)畝。這是什么概念？2004年我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量也就5000萬(wàn)畝。這5000萬(wàn)畝，包括城鎮(zhèn)居住、商業(yè)、配套用地，但是不包含獨(dú)立工礦用地。換句話說(shuō)，不到10年間征的地，超過(guò)了2004年存量城鎮(zhèn)占地面積的總和。
上面這5200萬(wàn)畝，是征地的數(shù)據(jù)。現(xiàn)實(shí)中有很多被城市擴(kuò)張占用的土地未必是通過(guò)征地進(jìn)行的，也就不在統(tǒng)計(jì)里，因此上述數(shù)據(jù)可能是存在顯著的低估。比如說(shuō)，一些本來(lái)城鄉(xiāng)接合部的土地，因?yàn)槌鞘型庋樱呀?jīng)被包入城區(qū)。但是因?yàn)檎鞯刂笜?biāo)不夠，或者拆遷補(bǔ)償成本太高，這些土地沒(méi)有被正式征收，有的也沒(méi)有能夠規(guī)劃、開(kāi)發(fā)，往往就形成了“城中村”。這些土地，其實(shí)已經(jīng)在城里，擔(dān)負(fù)著城市土地的功能，但是并沒(méi)有進(jìn)入上面的統(tǒng)計(jì)。
另一個(gè)可以參照的數(shù)據(jù)，是城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)速度。根據(jù)歷年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)推算，從1998到2012年，我國(guó)地級(jí)（含）以上城市建成區(qū)面積增加125%，也就是翻了一倍還要多。相比較之下，地級(jí)（含）以上城市戶籍人口只增加了45%。城市建成區(qū)面積增加125%，城市戶籍人口增加45%，增速差了將近3倍。看起來(lái)，“土地城市化”快于“人口城市化”，絕非空穴來(lái)風(fēng)，而是有憑有據(jù)。
上面說(shuō)的是城市“戶籍”人口，沒(méi)有考慮非戶籍的城市常住人口，以及很多短住人口。考慮到常住人口的話，1998年城市人口4.16億，到了2012年這個(gè)數(shù)增加到7.12億，增加了71%。看起來(lái)，45%是城市人口增速的一個(gè)大大的低估，因?yàn)檫@些年城市常住人口增加比戶籍人口增加快得多，主要就是農(nóng)民工數(shù)量很大。
但是這里面有兩條需要指出。首先，71%的增速依然遠(yuǎn)低于125%的建成區(qū)面積增加。其次，把“常住”人口算成“城市”人口，有商榷的余地。畢竟，非戶籍人口在子女入學(xué)、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面，依然受到歧視。而且，不管是否現(xiàn)實(shí)，很多人還懷著回農(nóng)村的念頭。倘若這里打個(gè)折，把一個(gè)常住人口算成半個(gè)或者四分之三個(gè)戶籍人口，則折算的城市人口增速要低于71%。無(wú)論如何，“土地城市化”快于“人口城市化”的判斷依然成立。
還有一個(gè)重要的因素，就是我國(guó)城市的“建成區(qū)”，遠(yuǎn)小于“規(guī)劃區(qū)”或者“市轄區(qū)”。倘若用規(guī)劃區(qū)或者市轄區(qū)面積衡量，城市面積的擴(kuò)張更加慘不忍睹。
三、幾個(gè)案例
不妨看幾個(gè)城市，找點(diǎn)直觀的證據(jù)。生活在北京的人，對(duì)這些年北京的擴(kuò)張，應(yīng)該感受很深。1990年代末的時(shí)候，還沒(méi)有現(xiàn)在的四環(huán)路，三環(huán)大概就是北京城的邊界了。北三環(huán)邊上的人民大學(xué)，算是在城邊上，北大、清華等著名學(xué)府，則顯然是在城外了。當(dāng)時(shí)在北大念書，要買東西，是要“進(jìn)城”的。至今還記得，當(dāng)時(shí)坐的是332路汽車到動(dòng)物園站，然后還要轉(zhuǎn)一路電車才能到西單王府井這樣的商業(yè)中心。如今，六環(huán)早已貫通了。五環(huán)邊上，特別是北五環(huán)，已經(jīng)擠滿了鬧市了。
查查資料，北京二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)、六環(huán)的長(zhǎng)度分別為33、48、65、99、192公里，環(huán)內(nèi)面積分別為60、150、300、750、2500平方公里。倘若2000年以三環(huán)為北京城的邊界，現(xiàn)在以五環(huán)為城市邊界，15年間面積的擴(kuò)張，不是一倍，而是5倍了。考慮到北五環(huán)外很多區(qū)域依然繁華，但是南城差一點(diǎn)，一里一外，少說(shuō)也有4倍。而這些年北京人口的增加，也就1倍多，不到2倍。
北京是首都，特殊一點(diǎn)，其他大城市的擴(kuò)張也不遜色。比如說(shuō)，上海的內(nèi)環(huán)全長(zhǎng)48公里，中環(huán)全長(zhǎng)70公里，外環(huán)全長(zhǎng)99公里，繞城高速全長(zhǎng)189公里，大致相當(dāng)于北京的三、四、五、六環(huán)。倘若上海也是從內(nèi)環(huán)擴(kuò)張到外環(huán)，則相當(dāng)于北京從三環(huán)擴(kuò)大到五環(huán)，和北京的擴(kuò)張差不多。其實(shí)，內(nèi)環(huán)包含了浦東的一大塊，那里在1990年代末還不能算城區(qū)。這樣看，上海的擴(kuò)張可能還要快一些。
看過(guò)的其他大城市不算多，但是就看過(guò)的幾個(gè)城市看，快速擴(kuò)張絕非例外。比如說(shuō)，長(zhǎng)沙的繞城高速，全長(zhǎng)98公里，相當(dāng)于北京的五環(huán)。考慮到長(zhǎng)沙的戶籍人口只有不到320萬(wàn)，常住人口大約只有410萬(wàn)，和北京的人口相差至少5倍。這么大的一個(gè)環(huán)城高速，可見(jiàn)規(guī)劃視野之遠(yuǎn)大。這里的人口數(shù)據(jù)是五區(qū)（芙蓉、天心、岳麓、開(kāi)福、雨花）一縣（長(zhǎng)沙縣）的數(shù)據(jù)，不包括地處繞城高速之外的望城區(qū)、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽(yáng)市。
成都也差不多，擴(kuò)張也很快。最有趣的是深圳。深圳全境面積1900多平方公里，已經(jīng)開(kāi)發(fā)了900多平方公里，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度接近50%，剩下的基本都是生態(tài)保護(hù)區(qū)。也就是說(shuō)深圳的建設(shè)用地已經(jīng)使用殆盡了。深圳全境面積劃定，沒(méi)有外延擴(kuò)張的空間，下一步怎么辦？估計(jì)深圳有人正在發(fā)愁。
大城市擴(kuò)張得快，小縣城也不甘落后。不久前回過(guò)一次老家，感觸特別深。家鄉(xiāng)縣城本是一個(gè)典型的蘇北小城，高中在那里念書的時(shí)候，也就一橫一縱兩條街比較繁華，其他街道就和繁華扯不上邊了。以前的縣城，大抵就是這個(gè)樣子的。這次回家，已經(jīng)不知如何描述這個(gè)陌生的城市了。新的馬路不知修了多少條，到處都在建房，起重機(jī)林立的場(chǎng)景，讓人想起多年前的浦東。然而，這不是上海，不過(guò)是一個(gè)地級(jí)市。記憶里，當(dāng)年的城市邊緣都是良田，現(xiàn)在城區(qū)面積不知增加了多少倍，看起來(lái)十倍是不止的。占的，當(dāng)然都是耕地。
四、崽賣爺田不心疼
過(guò)去十多年，恰逢城市化大發(fā)展，城市面積擴(kuò)張也是難免。至于規(guī)劃是否合理，土地利用是否集約高效，就真是一本難算的賬了。最難之處在于，目前根本就沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。多少是多，多少是少，是個(gè)說(shuō)不清的問(wèn)題。這樣討論起來(lái)，當(dāng)然很難。即便這種情況下，還是有一些觀察，說(shuō)明這些年的土地占用，浪費(fèi)一定是有的。
觀察之一，是地方政府的樓越來(lái)越高，廣場(chǎng)越來(lái)越大，馬路越來(lái)越寬，會(huì)所越來(lái)越高級(jí)，新城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)一個(gè)接一個(gè)，占地面積越來(lái)越大。樓堂館所，極盡奢華，反映了官員富豪們的修養(yǎng)和偏好。其品味高下，是個(gè)見(jiàn)仁見(jiàn)智的事情，不在本文討論范圍。但是這些都占了大量的土地，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。往好里說(shuō)，這些土地都已經(jīng)升值不少了。以后地方財(cái)政有困難，或者成為一筆可觀的收入來(lái)源。
觀察之二，不僅是樓堂館所，現(xiàn)在很多工廠，也是占地?zé)o數(shù)。大門前先修一條路，進(jìn)門先來(lái)個(gè)500米的開(kāi)闊地帶，修一個(gè)大草坪和一個(gè)小廣場(chǎng)，氣派得不得了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在全國(guó)工業(yè)用地容積率只有0.3多一點(diǎn)，不到0.4。這是什么概念？其實(shí)很直觀。假設(shè)建筑密度（土地上有建筑部分的比例）是0.3，所有的工業(yè)建筑都是一層，那么容積率就是0.3。全國(guó)范圍內(nèi)，工業(yè)廠房多為一層，大中城市有一部分是兩層或者更高，這樣算起來(lái)的容積率也就是0.3多一點(diǎn)。
需要拷問(wèn)的，是這些都是要占地的，地從哪里來(lái)？城市擴(kuò)張這么快，除了利用一些原有的國(guó)有土地，大部分當(dāng)然是從農(nóng)村征來(lái)的。問(wèn)題是怎么征了這么多？征地要花錢的，為什么要征這么多？少征一點(diǎn)豈不是少花一點(diǎn)成本？非也非也。
在特定的制度安排下，征地是掙錢的買賣。你看，花一個(gè)農(nóng)用地的成本價(jià)把地征了，轉(zhuǎn)手用市場(chǎng)價(jià)賣給開(kāi)發(fā)商或者企業(yè)，中間差價(jià)就是地方政府的了。根據(jù)2012年國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)，全國(guó)平均綜合地價(jià)3069元/平方米，折合每畝204萬(wàn)元。而農(nóng)用地的補(bǔ)償成本僅為不到4萬(wàn)元一畝，很多地方也就3萬(wàn)元，甚至更低，中間相差50倍以上。經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，城市化大發(fā)展，地價(jià)快速上漲，就是這50倍差價(jià)的歷史大背景。在50倍的價(jià)差面前，當(dāng)然要大力征地，征得越多，掙得越多。
古話講，“崽賣爺田不心疼”。這哪里是“崽賣爺田”？簡(jiǎn)直就是“崽賣別人家的田”，而且利潤(rùn)如此豐厚，哪里有不大賣特賣的。
當(dāng)然，征地過(guò)程中還有其他補(bǔ)償，比如房屋補(bǔ)償、各種財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償、安置成本等等，不可能中間價(jià)差都是利潤(rùn)。可以想見(jiàn)的是，一定是各方談判，分享這巨額的利潤(rùn)。談判能力強(qiáng)的，比如家里弟兄多的，家族勢(shì)力大的，上頭有人的，會(huì)多分一點(diǎn)，甚至多分很多。上頭沒(méi)人的，孤兒寡母的，就只能少分一點(diǎn)了。不合理的制度，加劇不合理的收入分配。真正受損的，只能又是孤兒寡母。
五、世界上最好的買賣
問(wèn)題是，怎么會(huì)有50倍的價(jià)差？世間還有什么買賣，一進(jìn)一出價(jià)格能翻50倍？有這么大的價(jià)差，為什么沒(méi)有吸引更多人來(lái)做這個(gè)買賣？正常的市場(chǎng)里，利潤(rùn)大的時(shí)候，會(huì)吸引更多的人進(jìn)入，互相競(jìng)爭(zhēng)，抬高進(jìn)價(jià)，壓低價(jià)差。這里，為什么進(jìn)價(jià)不上升？普通商品出廠價(jià)和最終銷售價(jià)也常常有好幾倍甚至十幾倍的價(jià)差，這是因?yàn)榱魍ōh(huán)節(jié)、壟斷利潤(rùn)等因素導(dǎo)致的，但是很少能到50倍這樣的價(jià)差。我不知道毒品的買賣價(jià)差有多大，但是想來(lái)價(jià)差這么大的買賣不會(huì)太多。
根子還在這“農(nóng)民集體代耕”上。在這個(gè)制度設(shè)計(jì)下，農(nóng)民只是代為耕種的，國(guó)家需要的時(shí)候可以把地拿回去。而且，政府是唯一能做這個(gè)“買賣”的人，沒(méi)有人能夠競(jìng)爭(zhēng)的。想?yún)⑴c也不是沒(méi)有門路，和政府合作就是了。也就是說(shuō)，這門生意是由“政府”壟斷的。
更妙的是，這生意不僅是壟斷的，而且買價(jià)也是政府法規(guī)規(guī)定的，就是一年“原用產(chǎn)值”，也就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的一個(gè)倍數(shù)，以前是30倍，現(xiàn)在40倍。不管30倍還是40倍，都不到市場(chǎng)價(jià)格的零頭。想要漲價(jià)？對(duì)不起，那是違法的。簡(jiǎn)直是太妙了。
民以食為天，農(nóng)民為何不堅(jiān)決捍衛(wèi)他們的土地？也不是沒(méi)有，征地沖突就是明證。但是這里的秘密是，很多農(nóng)民其實(shí)是希望征地的。你看，人均1.5畝地，滿打滿算，一畝地一年也就不到1000元的收入，三口之家一年也就4500元。進(jìn)城打工，一個(gè)多月就掙這么多。還不如征了去，一次性拿一筆征地補(bǔ)償款，還有房屋補(bǔ)償?shù)鹊龋彩且还P不錯(cuò)的收入。
那為什么還會(huì)有那么多征地沖突？還不是利益分配不均。那么大的利差，都想多拿一點(diǎn)，談得攏也是很難的。田邊地角的，哪里沒(méi)有矛盾？何況，國(guó)家規(guī)定一個(gè)最低的價(jià)格，實(shí)際上農(nóng)地和宅基地、房產(chǎn)拆遷總是在一起的。具體價(jià)格的確定，很大程度上要由談判確定，談判要靠各種“軟”“硬”的“實(shí)力”，不出沖突才怪。
倘若這地真是農(nóng)民的，相信“征”起來(lái)會(huì)難得多。征地的話就必須和農(nóng)民談一個(gè)價(jià)格，這樣“征”地就變成了一種商業(yè)談判行為，而不是地方政府的強(qiáng)制行為，就會(huì)遵從另外一套不同的行為規(guī)則，演化出另外一套行為模式。利益的分配，也會(huì)大不相同。一心要保護(hù)農(nóng)民利益的官員、專家們，這一條不可不察。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方早報(bào)(上海) 2014-08-12
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