為什么會有那么多征地沖突？還不是利益分配不均。那么大的利差，都想多拿一點，談得攏也是很難的。田邊地角的，哪里沒有矛盾？何況，國家規(guī)定一個最低的價格，實際上農(nóng)地和宅基地、房產(chǎn)拆遷總是在一起的。具體價格的確定，很大程度上要由談判確定，談判要靠各種“軟”“硬”的“實力”，不出沖突才怪。
一、1998年以來的背景：房改、入世、浮華
前文講到，農(nóng)村土地的所謂“農(nóng)村集體所有”，其實是“農(nóng)民集體代耕”。這一“代耕”制度源遠流長，可以追溯到1956年開始的人民公社。1988年《憲法》和《土地管理法》修訂，其實有了松動的可能性。當時提出“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，只待國務院出臺一個轉(zhuǎn)讓的辦法。但是到了1998年《土地管理法》修訂，農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，又被加了層層約束。特別是向城里人的轉(zhuǎn)讓，事實上是被禁止了，城鄉(xiāng)土地事實上被隔離開來，“征地”成為農(nóng)村土地“進城”的唯一合法通道。“農(nóng)民集體代耕”的政策，至此完全確立。
1998年至今，已經(jīng)16個年頭。在此期間，中國經(jīng)濟發(fā)生了重大的變化。中國的GDP大約翻了兩番，成為世界第二大經(jīng)濟體。大象已經(jīng)難以藏在樹后，太多的關注，已經(jīng)成為一種幸福的煩惱。盡管面臨經(jīng)濟減速，但是即便未來的增速只有5%~6%，用不了多久，中國就會成為全球最大的經(jīng)濟體。幸福的煩惱，只會越來越多，不知道人們準備好了沒有。
加一句題外話。1998年的時候，中國經(jīng)濟是很困難的。當時經(jīng)濟增速下滑，企業(yè)大面積虧損，銀行不良貸款嚴重，農(nóng)民工大量回流。那時候，街頭巷尾的一個熱門話題，是“保8”，也就是保持8%的經(jīng)濟增速。一個說得過去的理由，是經(jīng)濟增速過低的話，會伴隨大量失業(yè)，帶來社會不穩(wěn)定。估計，當時很少有人預見到此后多年的高增長。今天，中國經(jīng)濟也面臨困難，很多人也很悲觀，或者可以從前車之鑒中學習經(jīng)驗和解法。
話說回來，1998年以來的繁華，其實背后是有很多問題的。這些問題，是今天所有煩惱的根源。問題不解決，繁華很容易變成浮華。稍加梳理的話，其間一些重大的變化，以及背后的問題，都和這“農(nóng)民集體代耕”制度密切相關。
1998年以來經(jīng)濟高速增長，伴隨著快速的工業(yè)化、城市化，這又與兩件事情密切相關，一是1998年房改，二是2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）。1998年7月3日，國務院發(fā)布《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)[1998]23號），把住房作為商品推向市場，開啟了“房地產(chǎn)經(jīng)濟”的新時代。房地產(chǎn)成為經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，起源于這一改革。2001年12月11日，中國正式加入WTO。從此，天量的優(yōu)質(zhì)勞動力和廣闊的世界商品市場結(jié)合，中國開始成為世界的工廠。億萬農(nóng)民工進城，就是在這個背景下發(fā)生的：進城修高樓，進城進工廠。
不管是蓋房子，還是建工廠，都需要土地，這本來無可厚非。需要考校的，是這16年間土地使用的效率高不高，用得好不好。眾所周知的是，我國土地資源并不豐富，耕地資源更不豐富。根據(jù)尚未正式公布的第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，我國耕地面積大約20.3億畝，人口按13.4億計算，算下來人均約1.5畝。相比之下，世界平均3畝，美國8畝。土地并不寬裕，用起來理應精打細算，盡量提高效率。現(xiàn)實中怎樣呢？
二、城市擴張知多少？
討論里提到較多的，是這些年城市面積擴張很快。“很快”、“過快”都是一些定性的判斷。既然是判斷，就需要一個根據(jù)。先來看一點數(shù)據(jù)。根據(jù)歷年國土資源統(tǒng)計年鑒推算，2004－2012年我國共征收土地大約5200萬畝。這是什么概念？2004年我國城鎮(zhèn)建設用地總量也就5000萬畝。這5000萬畝，包括城鎮(zhèn)居住、商業(yè)、配套用地，但是不包含獨立工礦用地。換句話說，不到10年間征的地，超過了2004年存量城鎮(zhèn)占地面積的總和。
上面這5200萬畝，是征地的數(shù)據(jù)。現(xiàn)實中有很多被城市擴張占用的土地未必是通過征地進行的，也就不在統(tǒng)計里，因此上述數(shù)據(jù)可能是存在顯著的低估。比如說，一些本來城鄉(xiāng)接合部的土地，因為城市外延，已經(jīng)被包入城區(qū)。但是因為征地指標不夠，或者拆遷補償成本太高，這些土地沒有被正式征收，有的也沒有能夠規(guī)劃、開發(fā)，往往就形成了“城中村”。這些土地，其實已經(jīng)在城里，擔負著城市土地的功能，但是并沒有進入上面的統(tǒng)計。
另一個可以參照的數(shù)據(jù)，是城市建成區(qū)面積增長速度。根據(jù)歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)推算，從1998到2012年，我國地級（含）以上城市建成區(qū)面積增加125%，也就是翻了一倍還要多。相比較之下，地級（含）以上城市戶籍人口只增加了45%。城市建成區(qū)面積增加125%，城市戶籍人口增加45%，增速差了將近3倍。看起來，“土地城市化”快于“人口城市化”，絕非空穴來風，而是有憑有據(jù)。
上面說的是城市“戶籍”人口，沒有考慮非戶籍的城市常住人口，以及很多短住人口。考慮到常住人口的話，1998年城市人口4.16億，到了2012年這個數(shù)增加到7.12億，增加了71%。看起來，45%是城市人口增速的一個大大的低估，因為這些年城市常住人口增加比戶籍人口增加快得多，主要就是農(nóng)民工數(shù)量很大。
但是這里面有兩條需要指出。首先，71%的增速依然遠低于125%的建成區(qū)面積增加。其次，把“常住”人口算成“城市”人口，有商榷的余地。畢竟，非戶籍人口在子女入學、醫(yī)療、社會保障等方面，依然受到歧視。而且，不管是否現(xiàn)實，很多人還懷著回農(nóng)村的念頭。倘若這里打個折，把一個常住人口算成半個或者四分之三個戶籍人口，則折算的城市人口增速要低于71%。無論如何，“土地城市化”快于“人口城市化”的判斷依然成立。
還有一個重要的因素，就是我國城市的“建成區(qū)”，遠小于“規(guī)劃區(qū)”或者“市轄區(qū)”。倘若用規(guī)劃區(qū)或者市轄區(qū)面積衡量，城市面積的擴張更加慘不忍睹。
三、幾個案例
不妨看幾個城市，找點直觀的證據(jù)。生活在北京的人，對這些年北京的擴張，應該感受很深。1990年代末的時候，還沒有現(xiàn)在的四環(huán)路，三環(huán)大概就是北京城的邊界了。北三環(huán)邊上的人民大學，算是在城邊上，北大、清華等著名學府，則顯然是在城外了。當時在北大念書，要買東西，是要“進城”的。至今還記得，當時坐的是332路汽車到動物園站，然后還要轉(zhuǎn)一路電車才能到西單王府井這樣的商業(yè)中心。如今，六環(huán)早已貫通了。五環(huán)邊上，特別是北五環(huán)，已經(jīng)擠滿了鬧市了。
查查資料，北京二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)、六環(huán)的長度分別為33、48、65、99、192公里，環(huán)內(nèi)面積分別為60、150、300、750、2500平方公里。倘若2000年以三環(huán)為北京城的邊界，現(xiàn)在以五環(huán)為城市邊界，15年間面積的擴張，不是一倍，而是5倍了。考慮到北五環(huán)外很多區(qū)域依然繁華，但是南城差一點，一里一外，少說也有4倍。而這些年北京人口的增加，也就1倍多，不到2倍。
北京是首都，特殊一點，其他大城市的擴張也不遜色。比如說，上海的內(nèi)環(huán)全長48公里，中環(huán)全長70公里，外環(huán)全長99公里，繞城高速全長189公里，大致相當于北京的三、四、五、六環(huán)。倘若上海也是從內(nèi)環(huán)擴張到外環(huán)，則相當于北京從三環(huán)擴大到五環(huán)，和北京的擴張差不多。其實，內(nèi)環(huán)包含了浦東的一大塊，那里在1990年代末還不能算城區(qū)。這樣看，上海的擴張可能還要快一些。
看過的其他大城市不算多，但是就看過的幾個城市看，快速擴張絕非例外。比如說，長沙的繞城高速，全長98公里，相當于北京的五環(huán)。考慮到長沙的戶籍人口只有不到320萬，常住人口大約只有410萬，和北京的人口相差至少5倍。這么大的一個環(huán)城高速，可見規(guī)劃視野之遠大。這里的人口數(shù)據(jù)是五區(qū)（芙蓉、天心、岳麓、開福、雨花）一縣（長沙縣）的數(shù)據(jù)，不包括地處繞城高速之外的望城區(qū)、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽市。
成都也差不多，擴張也很快。最有趣的是深圳。深圳全境面積1900多平方公里，已經(jīng)開發(fā)了900多平方公里，開發(fā)強度接近50%，剩下的基本都是生態(tài)保護區(qū)。也就是說深圳的建設用地已經(jīng)使用殆盡了。深圳全境面積劃定，沒有外延擴張的空間，下一步怎么辦？估計深圳有人正在發(fā)愁。
大城市擴張得快，小縣城也不甘落后。不久前回過一次老家，感觸特別深。家鄉(xiāng)縣城本是一個典型的蘇北小城，高中在那里念書的時候，也就一橫一縱兩條街比較繁華，其他街道就和繁華扯不上邊了。以前的縣城，大抵就是這個樣子的。這次回家，已經(jīng)不知如何描述這個陌生的城市了。新的馬路不知修了多少條，到處都在建房，起重機林立的場景，讓人想起多年前的浦東。然而，這不是上海，不過是一個地級市。記憶里，當年的城市邊緣都是良田，現(xiàn)在城區(qū)面積不知增加了多少倍，看起來十倍是不止的。占的，當然都是耕地。
四、崽賣爺田不心疼
過去十多年，恰逢城市化大發(fā)展，城市面積擴張也是難免。至于規(guī)劃是否合理，土地利用是否集約高效，就真是一本難算的賬了。最難之處在于，目前根本就沒有一個明確的標準。多少是多，多少是少，是個說不清的問題。這樣討論起來，當然很難。即便這種情況下，還是有一些觀察，說明這些年的土地占用，浪費一定是有的。
觀察之一，是地方政府的樓越來越高，廣場越來越大，馬路越來越寬，會所越來越高級，新城區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)一個接一個，占地面積越來越大。樓堂館所，極盡奢華，反映了官員富豪們的修養(yǎng)和偏好。其品味高下，是個見仁見智的事情，不在本文討論范圍。但是這些都占了大量的土地，卻是不爭的事實。往好里說，這些土地都已經(jīng)升值不少了。以后地方財政有困難，或者成為一筆可觀的收入來源。
觀察之二，不僅是樓堂館所，現(xiàn)在很多工廠，也是占地無數(shù)。大門前先修一條路，進門先來個500米的開闊地帶，修一個大草坪和一個小廣場，氣派得不得了。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在全國工業(yè)用地容積率只有0.3多一點，不到0.4。這是什么概念？其實很直觀。假設建筑密度（土地上有建筑部分的比例）是0.3，所有的工業(yè)建筑都是一層，那么容積率就是0.3。全國范圍內(nèi)，工業(yè)廠房多為一層，大中城市有一部分是兩層或者更高，這樣算起來的容積率也就是0.3多一點。
需要拷問的，是這些都是要占地的，地從哪里來？城市擴張這么快，除了利用一些原有的國有土地，大部分當然是從農(nóng)村征來的。問題是怎么征了這么多？征地要花錢的，為什么要征這么多？少征一點豈不是少花一點成本？非也非也。
在特定的制度安排下，征地是掙錢的買賣。你看，花一個農(nóng)用地的成本價把地征了，轉(zhuǎn)手用市場價賣給開發(fā)商或者企業(yè)，中間差價就是地方政府的了。根據(jù)2012年國土資源部的數(shù)據(jù)，全國平均綜合地價3069元/平方米，折合每畝204萬元。而農(nóng)用地的補償成本僅為不到4萬元一畝，很多地方也就3萬元，甚至更低，中間相差50倍以上。經(jīng)濟快速增長，城市化大發(fā)展，地價快速上漲，就是這50倍差價的歷史大背景。在50倍的價差面前，當然要大力征地，征得越多，掙得越多。
古話講，“崽賣爺田不心疼”。這哪里是“崽賣爺田”？簡直就是“崽賣別人家的田”，而且利潤如此豐厚，哪里有不大賣特賣的。
當然，征地過程中還有其他補償，比如房屋補償、各種財產(chǎn)補償、安置成本等等，不可能中間價差都是利潤。可以想見的是，一定是各方談判，分享這巨額的利潤。談判能力強的，比如家里弟兄多的，家族勢力大的，上頭有人的，會多分一點，甚至多分很多。上頭沒人的，孤兒寡母的，就只能少分一點了。不合理的制度，加劇不合理的收入分配。真正受損的，只能又是孤兒寡母。
五、世界上最好的買賣
問題是，怎么會有50倍的價差？世間還有什么買賣，一進一出價格能翻50倍？有這么大的價差，為什么沒有吸引更多人來做這個買賣？正常的市場里，利潤大的時候，會吸引更多的人進入，互相競爭，抬高進價，壓低價差。這里，為什么進價不上升？普通商品出廠價和最終銷售價也常常有好幾倍甚至十幾倍的價差，這是因為流通環(huán)節(jié)、壟斷利潤等因素導致的，但是很少能到50倍這樣的價差。我不知道毒品的買賣價差有多大，但是想來價差這么大的買賣不會太多。
根子還在這“農(nóng)民集體代耕”上。在這個制度設計下，農(nóng)民只是代為耕種的，國家需要的時候可以把地拿回去。而且，政府是唯一能做這個“買賣”的人，沒有人能夠競爭的。想?yún)⑴c也不是沒有門路，和政府合作就是了。也就是說，這門生意是由“政府”壟斷的。
更妙的是，這生意不僅是壟斷的，而且買價也是政府法規(guī)規(guī)定的，就是一年“原用產(chǎn)值”，也就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的一個倍數(shù)，以前是30倍，現(xiàn)在40倍。不管30倍還是40倍，都不到市場價格的零頭。想要漲價？對不起，那是違法的。簡直是太妙了。
民以食為天，農(nóng)民為何不堅決捍衛(wèi)他們的土地？也不是沒有，征地沖突就是明證。但是這里的秘密是，很多農(nóng)民其實是希望征地的。你看，人均1.5畝地，滿打滿算，一畝地一年也就不到1000元的收入，三口之家一年也就4500元。進城打工，一個多月就掙這么多。還不如征了去，一次性拿一筆征地補償款，還有房屋補償?shù)鹊龋彩且还P不錯的收入。
那為什么還會有那么多征地沖突？還不是利益分配不均。那么大的利差，都想多拿一點，談得攏也是很難的。田邊地角的，哪里沒有矛盾？何況，國家規(guī)定一個最低的價格，實際上農(nóng)地和宅基地、房產(chǎn)拆遷總是在一起的。具體價格的確定，很大程度上要由談判確定，談判要靠各種“軟”“硬”的“實力”，不出沖突才怪。
倘若這地真是農(nóng)民的，相信“征”起來會難得多。征地的話就必須和農(nóng)民談一個價格，這樣“征”地就變成了一種商業(yè)談判行為，而不是地方政府的強制行為，就會遵從另外一套不同的行為規(guī)則，演化出另外一套行為模式。利益的分配，也會大不相同。一心要保護農(nóng)民利益的官員、專家們，這一條不可不察。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方早報(上海) 2014-08-12
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