——溫州試驗區的調查與實證
摘要：研究目的：通過對首批全國農村改革試驗區溫州市3區8縣（市）479名農戶的調查，基于農戶分化、產權預期的視角探尋農戶流轉宅基地的行為及其影響因素。研究方法：描述性分析和Logistic回歸模型。研究結果：農戶職業分化對宅基地流轉影響顯著，但收入分化影響不顯著；預期宅基地持有期越長，農戶越不會參與流轉。分樣本檢驗和替代變量回歸證實上述判斷具有穩健性。此外，教育程度高的農戶更可能進行流轉；宅基地塊數越多，農戶越傾向流轉。研究結論：為促進宅基地流轉，提升宅基地利用效率，要繼續推動農村人口向二三產業轉移和穩定就業；實行宅基地使用權一定年限使用制；改善農村教育，提升農戶人力資本水平；合理引導“一戶多宅”戶流轉多余宅基地。
關鍵詞：職業分化；收入分化；產權預期；宅基地流轉
1 引言
《中國流動人口發展報告2014》顯示，我國進城務工人員及家屬的總人數已經達到2.45億，超過總人口的1/6。人口大量進城使得農村人口“人戶分離”現象日益普遍，并導致農村宅基地大量閑置和村莊“空心化”。更為嚴重的是，雖然農村人口大量減少，農村宅基地面積卻在逐年增加。《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》顯示，2000—2011年期間，農村人口減少1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝。法律法規的滯后性，以及宅基地流轉和有償退出機制缺失[1]是導致這一反常現象的重要原因之一，而其根源在于農戶宅基地用益物權無法有效實現[2]。
學界關于宅基地是否可流轉、流轉對象和流轉方式的爭論也一直存在，莫衷一是。十七屆三中全會和十八屆三中全會相繼明確變革方向，即通過“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”和“賦予農民更多的財產權利”。對于如何實現上述目標，一部分學者贊成政府在其中發揮主導性作用，提出要加快建設農戶的宅基地退出機制，并著重對農戶退出意愿[3]、退出模式[4]、補償機制[5]等方面進行了研究。另一部分學者則更傾向于市場機制，認為建立宅基地自由流轉市場是解決問題的關鍵[6]。這部分學者質疑限制農村宅基地流轉的合法性和公平性[7]，指出在宅基地所有權和使用權“兩權分離”前提下,應當允許農戶自由流轉農房和宅基地[8]。亦有學者從微觀層面對農戶流轉意愿進行了實證分析，如趙國玲,楊鋼橋[9]對湖北二縣農戶宅基地流轉意愿的分析；周婧等[13]針對貧困山區不同類型農戶宅基地流轉意愿的調查。近年來部分研究試圖從特定視角進行分析，如關江華，黃朝禧[10]基于微觀福利與風險視角對武漢農戶流轉意愿進行了研究。李伯華等[11]對城市邊緣區農戶的流轉研究表明，流轉政策認知、鄉土情結和就業壓力是關鍵影響因素。通過對文獻的梳理，發現學界雖然對政府主導還是市場主導的變革路徑雖存在爭議，但依然存在一個共識：當前的宅基地制度存在諸多弊端，改革勢在必行。
中央政府也認識到當前宅基地制度存在諸多問題，并于2015年年初，正式出臺《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對包括宅基地在內的“三塊地”變革進行了頂層設計。指出在堅持“三條底線”前提下，鼓勵探索有償退出或轉讓宅基地的有效方式。但在上述《意見》出臺之前，實際上溫州地區已經做出了一些有益探索。作為首批全國農村改革試驗區之一，溫州市從2013年陸續推出多項改革措施，并重點在農房所有權交易方面做出大膽突破，正在“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。由于我國實行“房隨地走，房地一體”的準則，農房交易過程中不可避免的涉及到農戶宅基地使用權流轉問題。因而，在一定程度上，溫州的實踐可以視為農戶宅基地流轉的準自然試驗。因而，本文重點關注農戶的宅基地流轉行為。
與既往研究相比，本文有以下兩點不同。首先是數據更可靠，由于宅基地流轉面臨合法性約束，農戶常常不愿意透露此類信息，導致流轉的真實數據難以獲得。當前關于農戶宅基地流轉的多為主觀意愿分析，而關于農戶宅基地流轉行為的研究則近乎空白。溫州作為試驗區享有試錯權，從而為我們獲得第一手流轉數據創造了條件。其次，從研究視角來看，現有研究通常將農戶視為一個同質性整體。但隨著發展環境變化，特別是城鎮化的沖擊，不同稟賦、技能水平和市場參與能力的農戶在職業和收入等方面已經產生分化[12]。農戶分化對土地經營權抵押貸款意愿、土地流轉和退出意愿[13]的影響已得到證實，但農戶分化是否對宅基地流轉行為產生影響依然缺乏實證分析。另外，產權穩定性對于農戶的流轉行為也有重要影響。產權不穩定，農戶持有產權的安全性就不高，相應收益得不到有效保障，那么農戶就可能降低對相應產權的評價，減少持有和投入。土地承包權不穩定性導致農戶激勵不足已經得到諸多研究的證實[14]，但從此視角來分析宅基地使用權的并不多見。基于上述判斷，本文選擇農戶分化和產權預期為研究視角，通過對溫州市的農戶調查，探尋農戶宅基地流轉的影響因素，以期為宅基地制度變革提供經驗借鑒。
2 研究區域與數據來源
2.1 區域概況
2011年，農業部正式批準溫州市成為全國18個首批全國農村改革試驗區之一，確定了“農村產權制度改革”的探索主題。為推動農村產權制度改革，激活農村沉睡資產，2013年，溫州出臺《溫州市農村產權交易管理暫行辦法》，規定可交易的農村產權有十二種，其中最引人關注即為農村房屋所有權和宅基地使用權流轉。根據暫行辦法，溫州實現了市域內“農對農”的農房和宅基地交易。即全市農業戶籍人口可以在本市范圍內，將宅基地流轉給其他農戶，從而突破了政策法規中宅基地只能在集體內部流轉的約束。
2.2 數據來源
本次數據來源于浙江大學《溫州市農村產權交易制度建設》課題組于2014年10月進行的調查。此次調研共發放問卷537份，去除關鍵信息缺失較多的問卷，共獲得有效問卷479份，有效率為89.2%。其中發生宅基地流轉63起，占比約13.2%。交易方式中以買賣方式流轉有33起，以抵押形式流轉有22例。樣本基本信息如表1。
3 變量、假說與模型
3.1 變量選擇
借鑒劉洪仁等[13]的研究，將農戶分化區分為以職業維度的水平分化和以收入水平為標準的垂直分化。考慮到兼業情形，職業指的是調查對象的主要職業。選擇收入分化指標時，考慮到家庭是一個“聯合體”，因而選擇家庭年收入作為標準，并做對數化處理。
相對于土地制度的頻繁變革，宅基地制度相對穩定，農戶能夠無償、長期占有宅基地使用權。但這并不代表農戶個體對宅基地使用權的期限認知是一致的[7]。與此同時，為提高農村建設用地效率，擴展城市建設用地來源和保障糧食安全，國家越來越傾向干預農戶宅基地使用權[16]。因而測度農戶主觀產權穩定性預期十分必要，本文以個體主觀認知的宅基地持有期限作為相應指示變量。
既往研究表明，農戶宅基地流轉還受到諸多因素的影響。在充分借鑒已有的成果基礎之上，結合使用逐步回歸法，在剔除若干變量后，本文最終引入農戶個體特征、家庭特征、宅基地特征農戶法律認知三個維度共9個變量[①]。此外，地區政策的影響也是顯而易見的，因而引入地區虛擬變量來控制這一方面影響[②]。自變量具體說明如表2所示。
3.2 研究假說
根據上述關鍵自變量設置，提出下述核心假說：
（1）農戶分化對宅基地流轉有影響。職業分化不僅意味著農戶生計方式的變更，也代表著農戶居住和生活地點的變化。當農戶從農業轉向二三產業時，為了方便工作，通常不再居住在農村，而是居住在城鎮，此時宅基地的居住和保障功能被弱化。如果能夠實現流轉，不僅能夠防止房屋資產閑置，而且獲得一筆財產性收入。因而，提出假說1：基于理性考慮，農戶職業的非農化會促進其流轉宅基地。
農戶的收入分化對宅基地流轉也可能產生顯著影響。以家庭年總收入來度量這一維度時，當農戶家庭收入提高時，農戶個人和家庭越具備在城鎮生活和購房的能力。由于城市生活更加便捷，能夠享受到更多社會福利、保障和服務，越來越多的農戶家庭或部分成員開始選擇在城鎮定居，而經濟條件的改善無疑能夠促進這一目標的達成。基于此，提出假說2：農戶收入的增加會促進其流轉農村宅基地。
（2）產區預期對宅基地流轉有影響。雖然房屋屬于農民私人財產，但宅基地使用權屬于集體。不同的農戶對宅基地的產權認知并不完全相同，甚至差異很大。產權預期對產權主體的行為有深刻影響，農戶預期持有時間越長，越會持續的投入和維護宅基地，以此獲得長期穩定的收益。但當預期持有期較短時，短期套利行為就成為理性選擇。因而，提出假說3：當農戶對宅基地的產權預期越長越不傾向進行宅基地流轉。
3.3 模型選擇
是否參與宅基地流轉是一個二值變量（1=參與；0=沒有參與），因而采用二元Logistic 模型來分析：
（式1）
其中β0為常數項，ZY，SR，CQ分別表示農戶職業分化、收入分化和產權預期，β1,β2,β3分別表示相應的影響系數。Xi為其他解釋變量，ai為相應系數，p/1-p為農戶參與流轉與不參與流轉的概率比。
4 計量結果與分析
4.1 描述性分析
從農戶職業分化視角來看，從事農業的農戶參與宅基地流轉的概率最低，只有8.3%，務工農民參與概率居中，達到11.3%，從事個體（企業）經營的農戶流轉概率最高，達到16.4%（表3）。因而，職業分化與農村流轉率可能存在正向的對應關系。從收入分化來看，年收入為5萬元及以下的低收入家庭參與率為12%，中低收入家庭（5-10萬元）參與率最高，達到14%，中高收入家庭（10萬元及以上）參與流轉率為13%，三個層次的家庭并無明顯差異。表3中，認為農村宅基地無限期屬于自己的農戶參與率最低，僅為10%強；認為宅基地可能在一定年限后被國家強制收回的農戶參與概率居中；處于觀望狀態的農戶的參與概率反而最高，達到18.5%。
4.2 計量結果分析
（1）階層分化和產權預期。表4中，農戶職業分化始終能夠顯著的影響到農戶宅基地流轉，且方向均為正，說明職業分化對農戶宅基地流轉具有穩健性影響。具體而言，從事個體(企業)經營和以務工為主要職業的農戶參與率較高，從事農業的農戶流轉宅基地傾向較低，假說1得到證實。職業非農化促進了農戶在城鎮穩定居住，導致農戶對宅基地評價和依賴程度降低，宅基地的居住和保障功能弱化。而流轉既能夠防止房屋閑置、增加經濟收入，也有助于其切斷與農村聯系，增強城市融入能力。收入分化始終沒有通過顯著性檢驗，說明收入差異并不是農戶流轉宅基地的主要影響因素，假說2沒有通過。這可能是因為宅基地是農戶安生立命之所在，即使收入提升，也不會輕易流轉宅基地。另外，也可能是因為溫州城市住房價格過高，農戶的收入并不能負擔起其在城市購房[③]，很多農戶還是打算回到農村，農村宅基地的居住功能并沒有被有效替代。
產權預期始終對農戶宅基地流轉行為有顯著負向影響。即農戶主觀認知上認為宅基地持有期限越長，則其越不可能流轉宅基地。假說3得到證實。這可能是因為“有恒產者有恒心”，當農戶判斷自己可以長期持有宅基地時，升值預期讓農戶希望自己或子孫持有。當前城鎮化快速發展，農村土地能夠通過城鎮化獲得較大增值收益，越發促使部分農戶保留農村宅基地。當然，將來能否獲得較大的增值收益很大程度上也取決于宅基地的區位。相對于區位較差的宅基地，距離縣（市）城區較近宅基地更有升值價值。因而，區位優越的農戶基于長遠考慮，參與流轉的概率可能較低。為驗證這一點，模型四在模型三基礎上引入宅基地區位（1=距離城區近，2=距離城區遠）這一因素。但結果顯示，宅基地區位沒有通過檢驗，即區位并不是農戶流轉宅基地的關鍵影響因素。這可能是因為溫州地區的宅基地流轉多為買賣或抵押，區位較差會抑制市場需求和交易的達成。事實上也是如此，調研結果也證實宅基地流轉多位于城中村或城郊，偏遠地區宅基地流轉交易并不多見。因而，在上述兩種相反效應綜合作用下，宅基地區位對農戶的流轉行為影響不明顯。
（2）個體和家庭特征。個體特征方面，教育程度通過顯著性檢驗，并穩健的正向促進農戶流轉行為，這與楊玉珍[16]的研究一致。這可能是因為隨著文化程度的提升，農戶對新事務接受和理解能力越強，通過流轉增加自身利益的能力也越強，因而更積極參與流轉來獲取利益。家庭特征方面，宅基地塊數通過顯著性檢驗，且穩健的正向促進農戶參與流轉。雖然存在“一戶一宅”的宅基地使用政策，但由于繼承等因素存在，“一戶多宅”現象普遍存在。宅基地對于農戶首先是住房和保障功能，只有當農戶擁有多套住宅時，才會考慮到宅基地的資產功能。“一戶多宅”時，農戶,經濟理性占據主導，為防止多余宅基地閑置更傾向通過流轉來獲取收益。另一個可能解釋是，本地政策規定只有擁有多套住宅的農戶才能夠參與宅基地的流轉，由此產生的“門檻效應”阻礙了一戶一宅農戶參與進來。
（3）法律認知特征。在模型三中，宅基地歸屬認知沒有通過顯著性檢驗，這可能是因為宅基地所有權對農戶而言并不重要，農民更在意的是長期使用權不受侵犯。縱觀新中國成立以來宅基地制度變革，除短暫時期外，國家始終承認農民對宅基地的長期使用權，且任何組織和個人不得剝奪農民此項權利。這帶來兩個直接后果：一是對所有權認知模糊性，二是對使用權的高度認可性，從而造成所有權認知對農戶的影響并不大。宅基地流轉法律認知對農戶宅基地流轉的影響不顯著，這一方面可能是農戶的法律意識淡薄；另一方面則可能是由于農戶對宅基地獲得方式的錯誤認知，或者基層的宅基地獲得并不規范。近30%農戶認為由村鎮長決定，33.2%的農戶認為由村委會干部決定，16.3%的農戶認為由村民代表或村民小組討論決定，只有少數農戶清楚宅基地的法定審批流程。
5 穩健性分析和進一步討論
5.1 分樣本穩健性回歸
宅基地是農戶最重要財產之一，是否流轉宅基地通常是家庭考慮各方面因素后作出的利益最大化決策。但不可否認的是，作為家庭的領導者，核心成員在其中發揮著重要作用，具有很高的話語權。核心成員通常為“上有老、下有小”的年富力強的中青年成人，因而選擇年齡為30-60歲[④]的分樣本進行穩健性回歸。結果顯示（表5），職業分化仍然正向促進宅基地流轉，而收入分化影響依舊不顯著。產權預期通過10%顯著性檢驗，且作用方向與整體模型一致，因而上述結論具有穩健性。另外，宅基地塊數依然正向促進農戶的流轉行為，表明“一戶多宅”的農戶確實有著更高的流轉傾向。
5.2 進一步討論
從上述分析中，能夠得出職業分化有效促進宅基地流轉而收入分化沒有顯著促進作用的結論。然而，當農戶轉為產業工人、個體戶和企業經營人員時，收入會大幅提升，尤其是非農收入得到有效提升。如果收入分化并非農戶宅基地流轉的影響因素，一個可能就是收入非農化發揮著作用。家庭收入的非農比例提升而農業收入下降到次要水平時，擺脫對農業依賴的農戶就很可能實現從農村的退出。當家庭非農勞動比例越高時，家庭非農收入也會提升。為驗證非農收入提升對農戶參與宅基地流轉的影響，使用家庭非農勞動參與率來替換勞動參與率（表5）。在模型五中，收入分化依舊沒有通過顯著性檢驗，農戶家庭非農參與率也不顯著。這表明收入分化確實不影響宅基地流轉，職業分化也并非通過收入這一路徑來影響宅基地流轉。
職業分化影響宅基地流轉的另一個可能路徑是其導致的宅基地功能變化，這一點在上述分析中已有所提及。長期在城市工作使得農村宅基地居住功能弱化甚至消失，大量農村住宅被空置。與此同時，為實現在城穩定居住和融入城市，很多農戶開始在城鎮購房。但由于城鄉二元體制的存在和自身能力的限制，大部分農戶在年老時還會回到農村，農村住房依舊有居住和養老功能[6]。而已經購買商品房的農戶顯然更可能長期在城市居住，農村住房對他們而言已經失去居住價值，通過宅基地流轉從中獲得部分收益是這部分農戶的理性選擇。為驗證農村宅基地功能變化對農戶參與流轉的影響，在模型六中加入農戶在城鎮購房數這一控制變量。結果顯示這一變量通過顯著性檢驗，從而證實上述判斷，即農村住宅居住和保障功能弱化會促使農戶流轉宅基地。
6 結論與政策建議
基于溫州市的農戶調查，以農戶分化和產權預期為邏輯主線實證分析農戶流轉宅基地的影響因素，并得出以下結論：（1）農戶職業分化，尤其是非農就業，明顯促進農戶的宅基地流轉。（2）農戶收入分化對宅基地流轉的影響并不顯著。（3）產權預期越長，農戶越希望持有而非流轉。（4）自身教育程度越高，農戶越可能流轉宅基地。（5）宅基地塊數是影響農戶宅基地流轉決策的重要影響因素之一，“一戶多宅”的農戶更傾向流轉。
為節省土地資源，提高農村宅基地利用效率，本文提出如下政策建議：第一，要繼續促進農村人口向城鎮轉移，保持進城人口穩定的非農就業，增強農戶城鎮融入意愿和能力，特別是其購房能力。城市政府應加快將進城農民納入住房保障系統，為農民提供過渡住房、保障性住房或低價商品房，從而降低農戶對農村宅基地的依賴。第二，變革當前宅基地實際上的無限期使用機制，推動農村宅基地使用權有償和一定年限使用，促進農戶合理形成預期，減少盲目持有農村宅基地，形成合理的宅基地退出和流轉機制。第三，重視農村教育，加強對農民的教育投資。提升其人力資本水平，進而促進個體城市適應能力和人口向城鎮轉移。第四，對“一戶多宅”現象予以充分重視，在不侵害其利益的前提下合理引導，鼓勵多樣化的方式來騰退或流轉多余宅基地，提高宅基地利用效率。
參考文獻：略
基金項目：國家自然科學基金面上項目（71173056）、《溫州市農村產權交易制度建設課題》和2014年度溫州市決策咨詢與政策研究課題《保障和發揮農戶宅基地用益物權對策研究》。
作者：錢龍1，錢文榮1，陳方麗2（1.浙江大學管理學院，浙江杭州 310058；2.溫州市農業科學研究院，浙江溫州 325006）
來源：原文刊發于《中國土地科學》,2015,29(9):19-26
中國鄉村發現網轉自：微信號 農村土地和鄉村發展
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