摘要：從個(gè)案經(jīng)驗(yàn)到可復(fù)制、可推廣，還有很長(zhǎng)的路要走。
“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)法律授權(quán)，為深化農(nóng)村綜合改革提供了新的契機(jī)。在全國(guó)人大常委會(huì)法律授權(quán)后，次日就出現(xiàn)了武進(jìn)、義烏等一批農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的破冰之舉。這些創(chuàng)舉對(duì)深化農(nóng)村金融改革，激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)有重要的探索意義，深入剖析這些個(gè)案可以為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。
常州市武進(jìn)區(qū)該區(qū)嘉澤鎮(zhèn)晨山村呂偉斌，是全國(guó)人大常委會(huì)法律授權(quán)后“兩權(quán)”抵押貸款的第一人。該個(gè)案是比全國(guó)其他單純的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款更為典型的“兩權(quán)”抵押貸款樣本，具有“兩權(quán)”抵押貸款支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和培育新型職業(yè)農(nóng)民的典型意義。
試點(diǎn)是一個(gè)支點(diǎn)，可以為農(nóng)民提供撬動(dòng)農(nóng)村沉睡的資本，盤(pán)活農(nóng)村的資源。大眾創(chuàng)業(yè)離不開(kāi)這樣的普惠制金融的支持，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變需要這樣的資金保障和金融支持。
當(dāng)然，破冰之舉只是第一步，個(gè)案經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚩蓮?fù)制、可推廣至關(guān)重要。如此，“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)才能可持續(xù)，“兩權(quán)”抵押貸款才能成為商業(yè)銀行的常規(guī)業(yè)務(wù)。從個(gè)案經(jīng)驗(yàn)到可復(fù)制、可推廣、利修法還有很長(zhǎng)的路要走，“兩權(quán)”抵押背后還有深層利益關(guān)系亟需理順。
共有權(quán)保護(hù)：家庭成員的利益與戶的利益平衡
全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。耕地使用權(quán)其實(shí)對(duì)應(yīng)的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，與宅基地使用權(quán)一樣都是以戶為基礎(chǔ)的用益物權(quán)，家庭成員當(dāng)然地、自然地取得共有權(quán)。
武進(jìn)呂偉斌“兩權(quán)”抵押個(gè)案，其實(shí)是呂偉斌的債權(quán)用父母及自己的用益物權(quán)做擔(dān)保抵押。在這里，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，是大多數(shù)家庭的共有財(cái)產(chǎn)，家庭成員之間是共有關(guān)系，一般是共同共有。
這與城鎮(zhèn)國(guó)有土地及其上的房屋不同：城鎮(zhèn)國(guó)有土地及其上的房屋可能是市民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，也可能是家庭共有財(cái)產(chǎn)，屬于共有財(cái)產(chǎn)的可以約定共有的份額(按份共有)。抵押就有變現(xiàn)處置的可能性，就有失權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。
因此，必須處理好家庭成員的共有權(quán)與戶的用益物權(quán)之間的關(guān)系。通過(guò)家庭戶所有成員的知情同意、簽字認(rèn)可等措施，平衡家庭成員的利益與戶的利益關(guān)系。
集體成員權(quán)保障：個(gè)體利益與集體利益平衡
集體土地所有權(quán)自人民公社時(shí)期就形成了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，現(xiàn)實(shí)中有村民小組集體所有、行政村集體所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，甚至因村莊合并等因素行政村內(nèi)部還有自然村所有或原行政村集體所有不變等情況。
農(nóng)民個(gè)體及其家庭是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，農(nóng)民或農(nóng)戶天然地享有集體所有的土地的成員權(quán)資格。集體的成員抵押自己承包地、宅基地和住房，若涉及抵押權(quán)變現(xiàn)處置不能改變集體所有的權(quán)屬性質(zhì)。這與城鎮(zhèn)國(guó)有土地及其上的房屋抵押不考慮所有權(quán)因素是不同的。
另一方面，集體土地使用權(quán)抵押權(quán)變現(xiàn)處置也不影響成員權(quán)資格。這就涉及集體成員權(quán)的利益保障問(wèn)題。土地管理法第62條第3款規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”因變現(xiàn)處置失權(quán)的成員若嚴(yán)格比照此款規(guī)定，集體成員權(quán)的利益得不到保障。再審批宅基地，又因其享受一次福利分配，對(duì)沒(méi)有享受過(guò)宅基地福利分配的新增成員不公平。
因此，必須處理好集體成員權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系，村民小組、村民委員會(huì)的同意權(quán)至關(guān)重要。這與城鎮(zhèn)國(guó)有土地及其上的房屋抵押無(wú)需取得所有權(quán)人的同意不同。失權(quán)再保障的應(yīng)納入宅基地有償使用范圍加以解決，平衡個(gè)體與集體之間利益關(guān)系。
抵押處分權(quán)變現(xiàn)：銀行利益與農(nóng)村集體利益平衡
集體成員的私人行為不影響集體所有權(quán)，也就是說(shuō)，“兩權(quán)”抵押變現(xiàn)應(yīng)在村組知情同意的情況下處置，受讓?xiě)?yīng)限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。
一個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部能形成多大市場(chǎng)空間，取決于村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、村組熟人社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型力度以及村集體經(jīng)濟(jì)組織新增成員有多大意愿以此方式解決自己的宅基地分配問(wèn)題。
市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，沉睡資本只有在市場(chǎng)體系內(nèi)才能真正激活起來(lái)，“兩權(quán)”抵押貸款是激活沉睡資本一個(gè)有力的杠桿。但是，一個(gè)有限的市場(chǎng)對(duì)“兩權(quán)”的價(jià)值實(shí)現(xiàn)是不充分的。
這與城鎮(zhèn)國(guó)有土地及其上的房屋抵押變現(xiàn)處理的市場(chǎng)空間大，且沒(méi)有排他性不同，有限的市場(chǎng)可能無(wú)法充分保障商業(yè)銀行作為抵押權(quán)人的利益。但若跳出本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的范圍，又有集體土地所有權(quán)變更之虞。
目前，將“兩權(quán)”抵押納入納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的做法，雖為激活沉睡資本提供前提條件，但除了為抵押權(quán)變現(xiàn)、財(cái)產(chǎn)處置提供公開(kāi)市場(chǎng)的橋梁和中介，對(duì)擴(kuò)大市場(chǎng)空間和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的作用有限。
因此，有條件的地區(qū)應(yīng)探索“兩權(quán)”抵押變現(xiàn)的集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)機(jī)制。農(nóng)戶“兩權(quán)”抵押時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶簽訂預(yù)回購(gòu)協(xié)議，一旦發(fā)生貸款風(fēng)險(xiǎn)，銀行需要處置抵押物，集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行預(yù)回購(gòu)協(xié)議，可以起到維護(hù)抵押權(quán)人合法權(quán)益的緩沖作用。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織再將預(yù)回購(gòu)的承包地、宅基地和住房納入有償使用范圍，面向有需求的、尤其是沒(méi)有享受宅基地福利分配的新增成員，供符合條件的成員申請(qǐng)。這樣就可以處理好抵押處分權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系，平衡商業(yè)銀行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益。
總體而言，目前全國(guó)人大常委會(huì)的法律授權(quán)，為試點(diǎn)地區(qū)提供一個(gè)有效的或者法律上認(rèn)可的擔(dān)保品掃除了障礙。“兩權(quán)”抵押背后的多重權(quán)利關(guān)系與深層利益關(guān)系，就像硬幣的正反兩面一樣相伴共生，是試點(diǎn)需要進(jìn)一步關(guān)注和破解的系列難題。調(diào)整多重權(quán)利關(guān)系，必然涉及深層利益關(guān)系；理順深層利益關(guān)系，必然調(diào)整權(quán)利關(guān)系。
各地出現(xiàn)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款案例，成為試點(diǎn)的標(biāo)桿和示范。試點(diǎn)不能就此止步，個(gè)案要成為可復(fù)制的樣本，“兩權(quán)”抵押的試點(diǎn)才能最終朝向可推廣和利修法的方向邁進(jìn)。
（作者系南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理系教授）
來(lái)源：財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方財(cái)富網(wǎng)2016年02月15日
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