在多年的農(nóng)業(yè)政策支持下，我國糧食供給空前充裕，安全程度大大提高。但是，在糧食供給充裕背景下，原有糧食支持政策的弊端也越來越明顯。在新形勢下，必須對現(xiàn)有政策制度進(jìn)行改革和調(diào)整，以適應(yīng)變化了的形勢需要。
一、 我國糧食供求市場存在"三多一低"現(xiàn)象
當(dāng)前,我國糧食供求市場出現(xiàn)了“三多一低”的怪現(xiàn)象,就是糧食生產(chǎn)量越來越多,進(jìn)口量越來越多,庫存量越來越多,但糧食自給率卻越來越低。
第一，生產(chǎn)量多。多年來,我國通過增加投入、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格支持等政策刺激糧食生產(chǎn)，使得糧食生產(chǎn)取得了驕人成績。從2003年到2014年,全國糧食年產(chǎn)量由43070萬噸增長提高到60703萬噸,11年間產(chǎn)能增加了17633萬噸,增長了40.9%。糧食生產(chǎn)中最大特點(diǎn)是生產(chǎn)集中度越來越高，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，糧食生產(chǎn)在向谷物集中（見表1）。2003-2014年，11年間谷物增產(chǎn)了18312萬噸，對糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)率103.9%，豆類、薯類減產(chǎn)了680萬噸，對糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)率-3.9%。2015年全國糧食產(chǎn)量達(dá)到62143萬噸，其中谷物產(chǎn)量為57225萬噸，占糧食產(chǎn)量的比重從2003年的86.9%上升到92.1%。在谷物中，玉米增產(chǎn)幅度最大，11年間玉米增產(chǎn)9982萬噸，對糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)率56.6%。
另一方面，糧食生產(chǎn)在向主產(chǎn)區(qū)集中。表2是2003年以來糧食生產(chǎn)區(qū)域結(jié)構(gòu)變化情況。從中可以看出，2003年以來我國13個(gè)主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)出糧食占全國糧食產(chǎn)量比重由71%上升到75.81%，截至2014年，11年間我國糧食增加的產(chǎn)量中，有87.6%的增產(chǎn)部分來自主產(chǎn)區(qū)的貢獻(xiàn)。
第二，進(jìn)口量多。2003年以來，我國糧食凈進(jìn)口規(guī)模越來越大（見表3）。2003年糧食凈進(jìn)口61萬噸，2010年5931萬噸，2014年8999萬噸，改變中國進(jìn)出口結(jié)構(gòu)的主要品種是大豆，2003年我國進(jìn)口2074萬噸， 2014年7140萬噸，11年大豆凈進(jìn)口增長了2.44倍，2014年大豆進(jìn)口對糧食凈進(jìn)口貢獻(xiàn)為74.2%。
第三，庫存儲備量多。隨著糧食綜合生產(chǎn)能力的提高，糧食年生產(chǎn)量在11年間先從4.3億噸跨上5億噸，進(jìn)而又邁上6億噸的臺階。糧食連年大幅度增產(chǎn)，市場出現(xiàn)了階段性供過于求。為了保護(hù)糧農(nóng)的利益，政府在最低收購價(jià)政策之外又出臺了臨時(shí)收儲政策，從農(nóng)民手中大量收購糧食。比如2005年國家按最低收購價(jià)從農(nóng)民收購了250多億斤糧食，到2014年國家按最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策從農(nóng)民收購了2893億斤，不足10年收購量增加了10.3倍。收購量越來越多，庫存量也在快速增長。2004年末全國糧食商品庫存總量3094億斤，到2015年7月我國的糧食庫存總量超9000億斤，到年末庫存更是突破1萬億斤。目前，我國糧食儲備率已經(jīng)超過80%，大大超過世界糧農(nóng)組織規(guī)定的17%-18%的安全儲備率水平。
第四，自給率水平降低。在生產(chǎn)量、進(jìn)口量和儲備量越來越多的情況下，我國糧食的供求關(guān)系確實(shí)得到了根本性改變，過去是緊平衡，現(xiàn)在是供大于求，并出現(xiàn)了階段性過剩。以2015年為例，年初糧食庫存8000多億斤，全年糧食生產(chǎn)量12429億斤。糧食進(jìn)口量中，大豆1805億斤，谷物進(jìn)口假定350億斤，扣掉出口因素，凈進(jìn)口約在1950億斤，由此可以測算出2015年全國糧食供給總量為22379億斤。而我國全社會糧食消費(fèi)總量也就是12500多億斤。顯然，2015年我國有超出市場需求近1萬億斤的糧食，恰恰是我們用行政干預(yù)從市場退出的供給部分。這些糧食假定不過期陳化的話，可供城鎮(zhèn)戶籍居民十年口糧還有余，可供城鄉(xiāng)居民口糧三年還要多，根本不存在所謂糧食供給偏緊的安全問題。
按道理，糧食連續(xù)十多年增產(chǎn)后，我國糧食自給率應(yīng)該上升而不是降低，但事實(shí)恰恰相反。2005年以來，我國的糧食自給率不斷走低，2005年糧食自給率100.9%，2010年90.21%，2013年88.68%，2014年87.09%（見表4），已經(jīng)遠(yuǎn)低于國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020）保障自給率在95%以上的要求。
造成糧食供給空前充裕、而自給率卻連年下降的原因主要有兩條：一條是將大豆統(tǒng)計(jì)在了糧食之內(nèi)，進(jìn)口量很高的大豆降低了糧食總體的自給率。嚴(yán)格來講，大豆并不是真正意義上的糧食，是油料作物，是各種豆制品的原料。如果排除大豆，僅按谷物自給率計(jì)算，2001年以來我國的自給率一直在96%以上，2014年為96.73%（見表5）。二是我們將大量糧食以最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策收到倉庫里變成儲備，造成市場實(shí)際供給量減少了。一旦儲備糧投放減少、減慢，國內(nèi)用糧企業(yè)便會迅速用便宜的進(jìn)口糧食進(jìn)行替代，造成進(jìn)口快速增長，自給率隨之下降的結(jié)果?？梢哉f，我國糧食自給率的下降，是伴隨著谷物儲備率迅速上升而發(fā)生的。當(dāng)前，我國的糧食供給其實(shí)是歷史上最充裕的時(shí)期。
二、 糧食安全的主要問題是過度生產(chǎn)和超額儲備
中國是人多地少、水資源短缺的國家。在這種情況下，持續(xù)生產(chǎn)超越國內(nèi)市場需求的糧食產(chǎn)品并將其儲存起來，形成越來越多的超額儲備，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上是典型的過度生產(chǎn)和過度儲備。如前所述，我國的糧食儲備率已經(jīng)超過80%，繼續(xù)增產(chǎn)糧食，儲備率還將繼續(xù)上升。這種過度生產(chǎn)和過度儲備會帶來以下諸多問題。
一是導(dǎo)致財(cái)政多頭投入全程補(bǔ)貼，負(fù)擔(dān)越來越重。多年來，為了保持糧食連年增產(chǎn)，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，國家投入大量資金強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷增加對糧農(nóng)的補(bǔ)貼，以鼓勵和支持農(nóng)民生產(chǎn)糧食。在流通環(huán)節(jié)，當(dāng)糧食連年增產(chǎn)出現(xiàn)“賣難”后，國家又以高價(jià)收購農(nóng)民的糧食；隨著收購量越來越多，在倉容爆滿情況下，又被迫投入巨資新建或改建大量倉儲設(shè)施。同時(shí)，為了維護(hù)這些超出市場需求的糧食，財(cái)政還得支出兩筆數(shù)額巨大的資金，一筆補(bǔ)貼糧食存儲，另一筆支持存儲企業(yè)定期到市場上輪換庫存糧食。2014年國家對農(nóng)民的種糧直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格綜合補(bǔ)貼四項(xiàng)合計(jì)約1700億元，當(dāng)年用于糧食最低收購和臨時(shí)收儲的資金達(dá)到3555.7億元，還有新建1000億斤糧食倉儲設(shè)施的投入。另外，為維護(hù)好這些儲備糧，目前還需要約500億元左右的保管費(fèi)用?？梢?，我國糧食從生產(chǎn)到流通是全程補(bǔ)貼的，國家財(cái)政至少支出了五筆巨額資金。如果我們生產(chǎn)的糧食都是必要的，儲備的糧食是必需的，財(cái)政資金支出項(xiàng)目再多也是應(yīng)該的。問題是長期生產(chǎn)超出市場需要的糧食，只能作為儲存沉淀起來，并為此支出巨額資金，其實(shí)是對公共資源的浪費(fèi)。
二是過度耗費(fèi)土地和水資源，加大了生態(tài)環(huán)境壓力。我國本來就是土地、水資源極度稀缺的國家，要保持糧食連年增產(chǎn)，勢必加大對土地、水資源的利用強(qiáng)度。農(nóng)民為了增加產(chǎn)量，不惜超量使用化肥、農(nóng)藥，嚴(yán)重超采地下水資源。有數(shù)據(jù)顯示，我國每畝化肥施用量是發(fā)達(dá)國家的3倍左右，而利用率只有30%左右，比發(fā)達(dá)國家低20多個(gè)百分點(diǎn)。由于農(nóng)藥使用不當(dāng)，有1.4億畝耕地遭受農(nóng)藥污染，目前我國耕地污染超標(biāo)面積高達(dá)3.5億畝，污染率為19.4%。
三是過度生產(chǎn)帶來了生產(chǎn)成本的大幅度增加。農(nóng)民為了增加糧食產(chǎn)量，在有限的土地空間上，不斷加大資源利用強(qiáng)度，追加物質(zhì)和勞動投入，最終導(dǎo)致生產(chǎn)成本增加快于單位面積產(chǎn)量的提高。表6是2004年到2014年我國谷物生產(chǎn)成本收益變化情況。過去10年間,我國小麥、稻谷、玉米三種糧食每畝生產(chǎn)成本由395.5元提高到1068.57元，名義增長率為170.2%，其中物質(zhì)成本增長率為108.8%；而同期三種糧食畝均產(chǎn)量只增長了16.34%，畝收益率由33.2%下降到10.46%。
四是扭曲了市場供求關(guān)系，市場價(jià)格信號基本失靈。按道理,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入的不斷增加，提高了糧食的產(chǎn)出能力，增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也提高了農(nóng)民種糧積極性，在此政策激勵下糧食生產(chǎn)必然會增加，市場供給量也會隨之增長，由此市場價(jià)格必然會隨著市場供給量增長而下降。但是，過去11年里，我國是糧食越增產(chǎn)，糧價(jià)越上漲，市場沒有反映出糧食供給在不斷增加的信號。原因很簡單，我們連續(xù)多年持續(xù)不斷提高糧食最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)格，使增產(chǎn)的大部分糧食從農(nóng)民手中收購后退出市場，增產(chǎn)的糧食僅表現(xiàn)為庫存增加。到此為止，我國的糧食市場供求關(guān)系被扭曲了，市場配置資源的決定性作用被干預(yù)掉了，以最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)格為代表的“政策價(jià)”替代了正常的市場價(jià)格，在年復(fù)一年不斷地引導(dǎo)和左右著糧食生產(chǎn)。
總之，糧食連年增產(chǎn)確實(shí)保證了我國的糧食安全，但在新的形勢下，國家卻面臨著“收不起、儲不起、補(bǔ)不起”的困境。筆者以為，這是新常態(tài)下一種新的糧食不安全。
三、 新的糧食不安全需要新的政策制度
面對新的糧食不安全挑戰(zhàn)，國內(nèi)學(xué)者提出了不同的解決方案。第一種方案是實(shí)行目標(biāo)價(jià)格制度。該方案的核心內(nèi)容是，取消目前對糧食的最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)的制度安排，在對棉花、大豆實(shí)行目標(biāo)價(jià)格政策的基礎(chǔ)上，對小麥、稻谷、玉米也實(shí)行目標(biāo)價(jià)格制度。對糧食實(shí)行目標(biāo)價(jià)格，可減少市場扭曲，讓糧食價(jià)格由市場決定；這有利于保護(hù)糧農(nóng)利益，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，還可大大減少流通環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼和建設(shè)投資。其缺點(diǎn)有三：一是期初的實(shí)際操作成本高，測量面積、統(tǒng)計(jì)產(chǎn)量或銷量、核定生產(chǎn)成本及收益、確定目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格之間的差價(jià)補(bǔ)貼等需要大量工作成本；另外，我國種糧農(nóng)戶接近1.9億戶，還有數(shù)以萬計(jì)的不同所有制收購企業(yè)和糧食加工廠，無論是按面積、產(chǎn)量還是按商品糧發(fā)放補(bǔ)貼，都需要詳細(xì)復(fù)雜的組織配套制度建設(shè)。二是在糧食供求關(guān)系緊張價(jià)格上漲時(shí)，政府有可能從市場上收不到糧食，糧食安全儲備受到威脅。三是市場波動風(fēng)險(xiǎn)加大。實(shí)行目標(biāo)價(jià)格制度后，糧價(jià)由政策定價(jià)轉(zhuǎn)為市場定價(jià)，在連續(xù)12年糧食豐收條件下，可能會出現(xiàn)糧價(jià)較大幅度下滑，此時(shí)已經(jīng)習(xí)慣了托市收購的農(nóng)民又會出現(xiàn)“賣糧難”，糧食周期性波動將會再現(xiàn)。
第二種方案是對現(xiàn)有最低收購價(jià)和臨儲收購制度進(jìn)行漸進(jìn)式改進(jìn)。該方案的核心內(nèi)容是：在現(xiàn)階段，將最低收購價(jià)特別是臨儲價(jià)格逐年漸進(jìn)式降低，逐漸引導(dǎo)糧農(nóng)適度調(diào)整生產(chǎn)量。該方案的優(yōu)點(diǎn)是：政策連續(xù)穩(wěn)定，操作成本低，輕車熟路，糧食安全有較高保障。缺點(diǎn)是市場扭曲仍然存在；收儲數(shù)量近期還要增加，財(cái)政補(bǔ)貼也不會減少。
筆者提出第三個(gè)方案，即取消現(xiàn)有糧食的最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)制度安排，實(shí)行糧食安全目標(biāo)儲備制度條件下的高價(jià)收購制度。具體內(nèi)容如下：
一是確定國家儲備規(guī)模。國家儲備糧不是越多越安全，應(yīng)該有個(gè)科學(xué)界限。國際糧農(nóng)組織有一個(gè)糧食安全標(biāo)準(zhǔn)界限得到廣泛認(rèn)同，即一個(gè)國家糧食儲量占消費(fèi)總量的17%-18%，保證這個(gè)比例的儲備糧就是安全的?？紤]到我國市場不太成熟，還有很多交通不發(fā)達(dá)地區(qū)影響糧食運(yùn)輸，也有體制因素制約糧食流通，我國糧食儲備量可以高于國際標(biāo)準(zhǔn)，安全儲備量設(shè)定為不超過消費(fèi)總量的30%比較適宜。其中戰(zhàn)略應(yīng)急儲備17%-18%，商業(yè)調(diào)節(jié)儲備12%-13%。儲備糧中，小麥、稻谷的儲備比例可相應(yīng)高一些，玉米的儲備比例可調(diào)低一些。從數(shù)量上設(shè)定，目前我國每年保持糧食儲備總量在3500億-4000億斤比較適宜。按照三年輪換一次計(jì)算，國家每年要從農(nóng)民收購1000多億斤糧食。
二是根據(jù)國家糧食安全目標(biāo)儲備數(shù)量，始終以高于市場價(jià)格的水平從農(nóng)民收購糧食。在糧食安全目標(biāo)儲備量之內(nèi)，國家每年收購儲備或輪換所需要的糧食。在取消糧食最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)以后，為了防止國家從市場上收不到糧食，政府可參考韓國經(jīng)驗(yàn)，以高于市場價(jià)格水平從糧農(nóng)定量收購。韓國政府曾經(jīng)每年從農(nóng)民收購稻谷產(chǎn)量的10%，收購價(jià)格高于市場價(jià)35%左右，收購指標(biāo)分配到種植戶并允許轉(zhuǎn)讓；農(nóng)協(xié)每年向稻農(nóng)收購產(chǎn)量的20%，價(jià)格高出市場價(jià)格20%左右。我國完全可以借鑒這種方法收購國家所需要的糧食，比如國家每年從糧農(nóng)收購的糧食價(jià)格可始終高于市場價(jià)格20%或30%，并將收購量指標(biāo)公平分配到主產(chǎn)區(qū)種植戶。由于政府儲備糧收購價(jià)格明顯高于市場價(jià)格，所以農(nóng)民都會主動售糧。即便有些農(nóng)民因特殊原因不愿或不能售糧的，擁有售糧指標(biāo)的農(nóng)戶還可以把指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶。這里可以看到，政府的糧食收購價(jià)與市場價(jià)始終保持在一個(gè)恒定比例，高則更高，低則也高。因此，在實(shí)際操作過程中，政府收購糧并不干擾市場價(jià)格的形成，市場對糧食供求就起了決定性作用。
三是繼續(xù)保留對糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的補(bǔ)貼。有人擔(dān)心取消糧食最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)制度安排后會出現(xiàn)糧食大減產(chǎn)，筆者以為出現(xiàn)糧食周期波動是必然的，但出現(xiàn)大幅度減產(chǎn)可能性很小。因?yàn)槲覀冞€保留著種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格綜合補(bǔ)貼等1700多億的生產(chǎn)補(bǔ)貼，對于這些補(bǔ)貼，可以做些針對性調(diào)整，補(bǔ)貼對象要瞄準(zhǔn)種糧農(nóng)戶，特別是種糧大戶。這樣會將糧食生產(chǎn)托在一定的水平線上。因?yàn)椋绻腥朔艞壖Z食生產(chǎn)，將會喪失政策補(bǔ)貼的機(jī)會。另外，即使是大幅度減產(chǎn)也沒有什么可怕的，我們還有8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作支撐，半年就能調(diào)節(jié)回來。
四是要下決心建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。這些農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的投入主要由中央政府投入，承包權(quán)和使用權(quán)屬不變，建成后不能隨意改變土地性質(zhì)，但有權(quán)自由選擇種植農(nóng)作物，一旦糧食減產(chǎn)，國家可以用政策動員和引導(dǎo)農(nóng)民在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田種植糧食。
五是及時(shí)消化超過國家安全目標(biāo)儲備規(guī)模的糧食，隨之削減糧食流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼，并將流通領(lǐng)域節(jié)省出來的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)而用于耕地保護(hù)。要限期消化超規(guī)模庫存糧，這些糧食可以用于耕地輪作休耕，也可向食品加工業(yè)投放一部分，向生物質(zhì)能投放一部分，對外援助一部分，還可以投向飼料加工業(yè)以替代進(jìn)口。超規(guī)模庫存糧消化后，節(jié)省出來的保管費(fèi)和取消最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲價(jià)制度節(jié)約出的財(cái)政補(bǔ)貼部分，建議主要用于對農(nóng)民耕地保護(hù)的補(bǔ)貼，比如對耕地進(jìn)行輪作休耕補(bǔ)貼。這既有利于保護(hù)有限的耕地資源，又能增加農(nóng)民收入。
六是實(shí)施新的糧食安全制度還需要更新糧食安全觀念。要調(diào)整原有糧食安全概念內(nèi)涵，將糧食中豆類、薯類剔除在外，形成新的糧食安全概念。新的糧食安全概念應(yīng)考慮以下幾方面：從安全形式上考慮，主要是不斷增強(qiáng)和儲備糧食綜合生產(chǎn)能力，建設(shè)一批旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，保證資源安全；從品種上考慮，以谷物特別是稻谷、小麥安全為重點(diǎn)；從區(qū)域布局考慮，主要是重點(diǎn)支持主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)；從食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)考慮，主要保障口糧安全。同時(shí)，中國的糧食安全制度安排要有開放視角，在保障我國口糧基本自給（自給率95%）前提下，要充分利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，置換農(nóng)業(yè)資源，發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展勞動密集和技術(shù)密集型農(nóng)產(chǎn)品，不斷增強(qiáng)國際市場競爭力。要適度增加土地、水等資源密集型產(chǎn)品進(jìn)口量，或利用國內(nèi)農(nóng)業(yè)資本“走出去”開發(fā)國外農(nóng)業(yè)資源，以緩解國內(nèi)資源環(huán)境壓力。
（作者系國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原副院長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)新網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
