原有戶籍制度體現的是基本公共服務供給方面的城鄉二元結構，流動人口進入城鎮使戶籍制度的改革勢在必行
1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》由全國人民代表大會常務委員會通過，正式頒布施行。沿用近60年的戶籍制度由此揭開帷幕。計劃經濟時期沿革下來的中國人口劃分有兩種口徑：一是按照戶籍身份劃分的非農業人口和農業人口；二是按照戶籍所在地域（居住地）劃分的城鎮人口（城市的市區和鄉鎮的鎮區常住人口，主要是非農業戶籍人口，也包括一部分農業戶籍人口）和農村人口（農村常住人口，主要是農業戶籍人口，也包括一部分非農業戶籍人口，如干部、公辦教師等）。無論哪一種劃分口徑，體現的都是基本公共服務供給方面的城鄉二元結構。戶籍只是一張紙，改變戶籍只是統計科目的變化，但它體現的地區和身份差別，蘊含的住房、教育、社保等基本公共服務供給上的差別待遇，才使得戶籍制度改革既重要，又有一定的難度。
在計劃經濟時期，城鄉二元結構相對固化，人口從農村向城市的流動量不大，兩種口徑劃分的人口之間的差別也不大。改革開放后，在發達地區的城鎮（也包括有些發達地區的農村），特別是大城市（尤其是北上廣深），涌入了大量的流動人口，其中有非農業戶籍的外來流動人口，但主要是農業戶籍的外來流動人口，給戶籍制度帶來新的問題。
根據國家統計局的相關數據，1999年，我國城鎮人口為38892萬人，占全國人口總數的30.9%。到2000年，第五次人口普查將在城鎮居住六個月以上的流動人口計入城鎮人口的統計范圍，我國的城鎮化率隨即提高到36.22%，比1999年增加了6702萬人。這是改革開放后戶籍制度發生的最大變化。到2012年末，我國城鎮常住人口為71182萬人，而戶籍人口僅為47798萬人；以常住人口為基數計算，我國城鎮化率達到52.6%，而按照戶籍人口計算，城鎮化率只有35.3%。兩種口徑相差17.3個百分點，相差23384萬人。說明有大量經常住在城鎮的農業轉移人口還不是城鎮戶口，處于“半市民化”狀態。到2013年末，我國城鎮人口為73111萬人，按戶籍人口計算為48986萬人；常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%。兩種口徑相差17.7個百分點，相差24125萬人。說明兩種口徑劃分的人口差別仍在擴大。
根據以上統計數據，我國城鎮常住人口與戶籍人口比率之差大約在17-18個百分點。也就是說，在我國的城鎮常住人口中，除了常住的屬于農業戶口的本地人口外，有相當一部分是來自其他農村地區的屬于農業戶籍的流動人口。這部分人已經長期在城鎮居住工作，為所在地的經濟發展作出了巨大的貢獻，但他們的戶籍仍在原來居住的農村，在家鄉還有承包地、房屋以及宅基地，他們的收入仍是農民人均純收入的重要組成部分。他們中絕大多數仍是流動性人口，其生活水平、生活條件和消費方式與城市居民仍有較大差距。他們實現不了全家人口的遷移和定居，支付不起在城市的定居成本。雖然按照統計口徑，這部分人和常住城鎮的本地農業戶口都已被計入城鎮人口，但他們沒有被城市的社會福利體系所覆蓋，享受不到和城市居民同等的社會保障和公共服務。一有風吹草動，他們就會“回流”。這部分人是邊緣性、鐘擺型的流動人口。這樣的城鎮化是依舊固化著城鄉二元結構的城鎮化，可以說是不完全的城鎮化或準城鎮化。所以，逐步提高城鎮化水平固然重要，但更緊迫的任務是將相當一部分已經納入城鎮人口統計中的、符合條件的外來農業人口真正轉為城市居民。以農民工為主體的大量流動人口進入城鎮，使戶籍制度的改革勢在必行。
取消農業戶口，實施差別化落戶政策，建立居住證制度，戶籍制度改革進入快車道，為流動人口享受城市居民同等公共服務掃清制度性障礙
面對新的形勢，2013年的中央1號文件提出：“有序推進農業轉移人口市民化。把推進人口城鎮化特別是農民工在城鎮落戶作為城鎮化的重要任務。加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件的政策。加強農民工職業培訓、社會保障、權益保護，推動農民工平等享有勞動報酬、子女教育、公共衛生、計劃生育、住房租購、文化服務等基本權益，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”2014年，國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出到2020年，基本建成新型戶籍制度。在人口管理上明確提出“建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能”。至此， 戶籍制度改革進入快車道。2016年9月，全國31個省份均已出臺各自的戶改方案，且全部取消農業戶口，戶籍制度改革邁出了重要一步。
戶籍制度改革取消了身份上的差別，但不可能馬上取消基本公共服務供給方面地域上的差別。戶籍改革不是取消戶籍，而是通過頂層設計，根據城市規劃和定位，充分考慮當地經濟社會發展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，確定城市尤其是特大城市的可容納人口，實施差別化落戶政策。具體來說，就是全面放開建制鎮和小城市落戶限制；有序放開中等城市落戶限制；合理確定大城市落戶條件；嚴格控制特大城市人口規模。改進城區人口500萬以上城市的現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。對尚不具備條件落戶或并不想落戶的外來農民工，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。
這一整套政策的要點是：第一，具有本市戶籍的常住人口和非本市戶籍的常住人口在享受公共服務方面，還有一定的差別。主要體現在是否享有以及在多大程度上享有中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等項權利上，以及是否享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格上。第二，居住證持有人在很大程度上享有與當地戶籍人口同等的基本公共服務，主要體現在勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等項權利上；而且市政部門應不斷擴大向居住證持有人提供公共服務的范圍。第三，大城市和特大城市明確落戶條件，建立完善積分落戶制度。這一整套政策措施使得想落戶的外來常住人口能夠了解自己具備的條件及不足，從而明確努力方向，對未來形成合理預期；對于不具備條件或者不想落戶的外來人口，能夠使他們知道自己的權利和義務，享有與當地戶籍人口同等的基本公共服務，為他們融入城鎮生活創造了更好的條件。
戶籍制度改革為城鄉一體化發展戰略提供堅實依托，推進城鄉基本公共服務均等化，必須改變生產要素和優質公共資源的配置狀況
有定居意愿和具備條件的一部分農民工在城鎮有了穩定的就業機會和住房，并被城鎮社會保障體系所覆蓋，這極大程度地促進了社會的公平正義。而定居成本和生活保障成本的大幅度降低，有利于提高進城農民工的消費水平，改善其生活環境——這也是經濟新常態下擴大內需、促進經濟增長的重要途徑。與此同時，免除了生活保障后顧之憂的這部分外出農村人口，不再需要在農村留后路，他們作為用益物權人對承包地和宅基地依法享有的占有、使用和收益的權利就有條件實現有償讓渡，從而有利于加快農村土地管理制度的改革，并為土地適度規模經營、發展現代農業和建設社會主義新農村提供堅實依托。統籌城鄉發展的大戰略也能夠加大力度、加快步伐。
全國31個省份全部取消農業戶口，從此沒有農業戶口與非農業戶口的區分了，但中國仍然有農村。中國目前大約有32900多個鄉鎮、58.6萬個行政村、270多萬個自然村，在鄉鎮和村落中生活著6億多農民群眾。這6億多農民繁衍生息在怎樣的治理結構中？在社會的轉型期，農村基層社會將如何運行，基本公共服務由誰提供？有專家提出，要逐步實現居民社會管理的城鄉一體化，其具體內容和路徑是什么？這些問題都需要在新形勢下認真加以解決，而戶籍制度改革必將促進農村基層的組織制度創新及治理機制的完善。農村集體經濟組織的存在是鄉村基層治理結構的重要特質，當前迫切需要出臺農村集體經濟組織的相關條例，明確農村集體經濟組織的內涵、外延及其權能，明確成員資格的取得及退出機制，以及成員的責任、權利和義務。從長遠看，要厘清村委會和村集體經濟組織之間的關系，村一級社會事務和公共產品供給的開支應納入公共財政。
戶籍制度改革不僅為消除廣大外出農民工的身份差別、享受與城市居民同樣的基本公共服務掃清了制度性障礙，而且與其他方面改革相配套，通過統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，為所有農民實現與城市居民享受均等化的基本公共服務奠定了基礎。2016年1月，國務院出臺了《整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，提出整合城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療兩項制度，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度。截至目前，全國已有12省率先出臺了整合制度總體規劃。這一制度的貫徹落實，將在基本醫療保險制度上打破城鄉二元化結構，實現城鄉居民參加基本醫療保險身份上的公平統一，在實現城鄉基本公共服務均等化方面邁出了堅實的一步。
戶籍制度改革消除了市民與農民身份上的差別，但并沒有消除城市和鄉村以及不同層級城市之間在基本公共服務供給上的地域差異。要進一步消除或縮小基本公共服務供給上的地域差異，必須調整和落實地區協調發展的大戰略，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。通過市場重新配置生產要素，相應調整地區經濟結構，為中西部地區、中小城市、小城鎮以及規劃中要保留和發展的鄉村，創造更多的發展機會。與之相配套，國家則要改變醫療、衛生、教育、文化等公共資源配置失衡的狀況。我們所說的基本公共服務均等化，不僅指公共服務的數量，更重要的是公共服務質量的均等化。國家應該通過政策將優質的公共資源更多地向中西部地區、中小城市、小城鎮以及規劃中要保留和發展的鄉村配置。只有通過有針對性的政策舉措，使發展機會和優質公共資源的配置相對均衡，才有可能做到大中小城市和小城鎮協調發展，城鄉協調發展，東中西部協調發展，基本公共服務均等化供給才有可能實現，戶籍制度改革的推進才有堅實的基礎。
（作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員）
中國鄉村發現網轉自：《人民論壇》 2016 （30）
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