一個關(guān)于土地改革的內(nèi)部研討會，照樣引來那么多有識之士的參與，照樣是火星四濺，照樣是一遲疑就說不上話。這種氛圍成為土地問題討論的慣常風(fēng)景，說明土地問題仍然是全社會高度關(guān)注的熱點，也說明土地問題在當(dāng)今中國還沒有解決，于是，土地問題本身就成了問題。
我們有理由對土地改革仍然充滿期待。中共十八屆三中全會已經(jīng)制定土地制度改革的框架，中央深改組部署的全國33個土改試點縣也進入試點評估、總結(jié)和政策、法律提煉階段。近期有關(guān)部門修訂的《土地管理法》修正案向全社會公開征求意見。大家之所以對土地改革如此關(guān)注，還因為這一改革的走向和成敗在一定程度上對中國經(jīng)濟下一程的影響舉足輕重。
不知是因為巧合還是制度作用使然，1998年全面修訂的土地管理法與中國的園區(qū)工業(yè)化與快速城市化高度契合。自那以后，中國經(jīng)濟奇跡般增長，工業(yè)化、城市化高歌猛進。盡管各種言論對這部法律的褒貶不一，但一個不容質(zhì)疑的事實是，過去20多年出臺的那么多部法律中，98土管法應(yīng)該是對國民經(jīng)濟變革影響最大的法律之一。其中的幾項主要制度安排成為推動中國經(jīng)濟高速增長、或曰“中國奇跡”的主要推手。
這幾項制度安排是：農(nóng)地轉(zhuǎn)用實行政府征收、經(jīng)濟主體從事非農(nóng)建設(shè)必須使用國有土地；國家為了保護耕地，實行基本農(nóng)田中央政府審批和用途管制，對地方建設(shè)用地規(guī)模實行規(guī)劃管制和年度計劃指標(biāo)管理；土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)稅收主要留歸地方。
這套制度安排的結(jié)果是形成以地謀發(fā)展，即在最嚴(yán)格耕地保護制度的同時，對有發(fā)展機會的區(qū)域?qū)嵭型恋氐膶捁?yīng)，保證了經(jīng)濟高增長；地方政府以扭曲的工業(yè)用地價格招商引資，利用土地提供園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，促進高速工業(yè)化，使中國成為世界制造工廠；利用土地的資本化和以地融資，解決了中國城市發(fā)展所需的巨額資本來源，助推快速的城市化。
但是，這套制度架構(gòu)近年來的制度收益明顯降低，制度成本上升，對國民經(jīng)濟運行的風(fēng)險加大。主要表現(xiàn)為：經(jīng)濟增速下行和經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換以后，繼續(xù)靠放土地拉增速的效力減低，一個明顯的事實是，近幾年隨著經(jīng)濟增長的階段性轉(zhuǎn)換放慢，土地的需求下降，地方土地供應(yīng)的增速也跟著慢下來；以地招商引資的作用減低。具體表現(xiàn)為，全國性的工業(yè)用地占比下降，制造業(yè)用地需求下降，東部地區(qū)的企業(yè)經(jīng)過上一輪的發(fā)展已經(jīng)告別資本短缺，企業(yè)升級后土地成本份額下降，以土地抵押獲取貸款的需求下降，中西部地區(qū)企業(yè)進入意愿低，發(fā)展機會不足，地方政府繼續(xù)以地低價招商和提供比東部地區(qū)更好的基礎(chǔ)設(shè)施，但入駐企業(yè)少，園區(qū)績效不佳；在實體企業(yè)用地需求減少、房地產(chǎn)供地與政府土地收入掛鉤下，房地產(chǎn)用地繼續(xù)保持低位，為了保增長，地方政府更大比例土地配置到基礎(chǔ)設(shè)施用地，供地結(jié)構(gòu)失衡加大，加劇國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的失衡；土地出讓的成本上升，地方政府出讓凈收益下降，政府債務(wù)和以地償債壓力加大；土地出讓收入不足以支撐大規(guī)模建設(shè)資金需求下，地方政府不得不加大土地抵押融資，由此加大銀行金融風(fēng)險。
由此，我認(rèn)為，土地制度改革，最主要是要對經(jīng)濟增長階段性轉(zhuǎn)換后，土地功能的變化做反應(yīng)，對原有制度實施的收益、成本與風(fēng)險變化做評估，并在此基礎(chǔ)上，對相關(guān)制度安排做出負(fù)歷史責(zé)任的完善與修改。
中國經(jīng)濟的下一程會有一些顯著不同于上一程的特征，對這些特征的把握將有利于研判土地管理法修改的基本方向。
一是經(jīng)濟發(fā)展對土地的依賴減低。中國下一程的經(jīng)濟如果不能轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，而是繼續(xù)加大土地依賴，中國的轉(zhuǎn)型將歸于失敗。隨著經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)入中高速，以土地寬供應(yīng)保增長的時代已經(jīng)結(jié)束，土地的發(fā)動機功能不再，土地配置效率的提高對經(jīng)濟增長的質(zhì)量將發(fā)揮更重要的作用，土地供應(yīng)與配置方式如何因應(yīng)這一變化，是土地管理法修改回避不了的第一大問題。
二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級使土地低成本支撐的產(chǎn)業(yè)競爭力減弱。要素相對價格、比較優(yōu)勢與制度成本的變化，使中國不可能繼續(xù)依靠土地的低成本保住世界制造工廠地位。一部分區(qū)域、城市、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)通過轉(zhuǎn)型升級提升全球競爭力；一些喪失競爭力的區(qū)域、城市、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)將面臨轉(zhuǎn)型和死亡。建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與工業(yè)用地的重組以及供地方式的改革，土地制度改革也必須應(yīng)對這一變化。
三是必須認(rèn)真對待城鄉(xiāng)中國作為一種經(jīng)濟社會形態(tài)的長期存在。從經(jīng)濟社會形態(tài)來看，中國的現(xiàn)代化須經(jīng)歷三個階段：鄉(xiāng)土中國、城鄉(xiāng)中國、城市中國，而非從鄉(xiāng)土中國直接抵達城市中國。城鄉(xiāng)中國之成為一個獨立的經(jīng)濟社會形態(tài)和發(fā)展時期，是因為它具有一些獨特的特征：它不同于鄉(xiāng)土中國和城市中國的穩(wěn)定狀態(tài)，城市和鄉(xiāng)村因經(jīng)濟、社會與制度變遷而不斷變化；它將經(jīng)歷一場由人口遷移的代際差異引發(fā)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)革命，第二代農(nóng)民工的離土離農(nóng)、出村不回村，引致農(nóng)業(yè)功能與形態(tài)變化，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)變化；它將出現(xiàn)城鄉(xiāng)形態(tài)的巨變，村莊高度分化，大部分村莊的衰敗與收啊部分村莊的活化并存；一部分小鎮(zhèn)的成長，成為連接城市與鄉(xiāng)村的驛站；一部分城市因要素集聚、知識擴散與創(chuàng)新活力而勝利，城市的生與死并存；技術(shù)與制度的重大變遷將推動這一階段的歷史轉(zhuǎn)型，人口遷移、要素相對價格變化將創(chuàng)造大量新的獲利機會，誘發(fā)技術(shù)變遷，促進農(nóng)業(yè)、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級加快，帶來經(jīng)濟和政治行為主體的互動，促進制度變遷；城鄉(xiāng)互動將取代單向城市化，人口在城鄉(xiāng)之間對流，資本在城市尋求獲利的同時資本下鄉(xiāng)加快，土地在城鄉(xiāng)之間的配置和資本化加快。
城鄉(xiāng)中國之轉(zhuǎn)型成功并進入城市中國階段，打通城鄉(xiāng)的制度改革是關(guān)鍵，土地制度的系統(tǒng)改革是關(guān)鍵之關(guān)鍵。我們能聚集有識之士的智慧，找到支撐中國下一程的土地制度改革方略嗎？相信能！（作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授。本專題內(nèi)容來自“產(chǎn)權(quán)安排與要素流轉(zhuǎn)——農(nóng)村改革與城市化”研討會。文章系由各位嘉賓發(fā)言內(nèi)容整理而成，并經(jīng)本人審定，內(nèi)容刊發(fā)時有刪節(jié)，所有文章均不代表50人論壇觀點立場。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟觀察報 2017-07-07
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