長期以來，農產品價格問題一直是農業經濟研究的熱點問題，近年來這方面的研究再度深溫。但是許多相關研究仍是見仁見智。對其中若干重要問題的不同判斷，很可能影響農業政策的走向和農業供給側結構性改革的成效。因此，本文試就其中的兩個問題進行探討，以就教于同仁。
一、主要農產品國內價格高于國際價格還會繼續成為常態嗎
近年來，主要糧食產品國內價格高于國際價格，導致其進口量迅速擴大，成為推動“洋糧入市、國糧入庫”的重要原因。主要糧食產品國內價格高于國際價格，時常被當作糧食產品國際競爭力不強的重要表現，并被認為是當前農產品價格變化的“常態”。但是，稍加分析就會發現，將主要糧食產品國內外價差作為判斷其國際競爭力的依據，應該撇開匯率和國際糧食產品到達我國港口前運輸成本（特別是國際海運價格）等因素變化的影響。近年來，主要糧食產品國內價格高于國際價格的幅度一度呈現擴大趨勢，同人民幣升值和國際油價下跌導致糧食運輸成本下降均有密切關系。如果無視匯率和由國際油價決定的運輸成本等因素變化的影響，簡單進行不同時期糧食產品國內外價差的比較，并據此判斷我國糧食產業或農業國際競爭力的變化，容易得出錯誤的結論。
一般而言，人民幣升值，容易導致糧食產品國內價格高于國際價格的差距進一步擴大；人民幣貶值，容易導致糧食產品國內價格高于國際價格的差距趨于縮小。如根據農業部市場預警專家委員會提供的“農產品供需形勢分析月報”（大宗農產品），自2013年7月開始，全國晚秈米（標一）批發均價持續高于泰國曼谷（25%含碎米）大米到岸稅后價。2013年7月，全國晚秈米（標一）批發均價和泰國曼谷（25%含碎米）大米到岸稅后價分別為每公斤3.94元和3.90元，國內價格高于國際價格1.0%。到2017年2月，全國晚秈米（標一）批發均價和泰國曼谷（25%含碎米）大米到岸稅后價分別為每公斤4.24元和3.06元，國內價格高于國際價格38.6%。而銀行間外匯市場人民幣匯率中間價1美元兌人民幣，2013年7月17日為6.1652元，2017年2月17日為6.8456元。撇開人民幣貶值因素，假設人民幣匯率保持在2013年7月17日的水平（6.1652元）不變，則泰國曼谷（25%含碎米）大米到岸稅后價折合人民幣2.76元，大米國內價格高于國際價格53.6%。可見，從2013年7月到2017年2月，由于人民幣對美元貶值9.9%，導致大米國內價格高于國際價格的價差縮小15.0個百分點。從2005年7月21日起，我國推行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制（李建偉、楊琳，2017）。之后，到2015年8月人民幣匯率中間價形成機制改革前，人民幣對美元匯率在總體上呈現升值趨勢。這有利于擴大糧食產品國內價格高于國際價格的差距。但自2015年8月人民幣匯率中間價形成機制改革以后，人民幣對美元匯率呈現在波動中貶值趨勢。這對近期主要糧食產品國內價格高于國際價格差距的縮小，也發揮了重要作用。
國際石油價格上漲，往往會加大國際農產品到我國港口前的運輸成本，有利于縮小國內農產品價格高于國際農產品價格的差距；國際石油價格下跌，會減少國際農產品到我國港口前的運輸成本，有利于擴大國內農產品價格高于國際農產品價格的差距。國際油價自2012年初到2014年6月在總體上呈現小幅波動狀態，這對國內外農產品價差的影響在總體上較小。但自2014年6月開始國際油價轉為在波動中大幅下降，由此推動了主要糧食產品國內價格高于國際價格差距的拉大。當然，國際油價對農產品國際運輸成本的影響，在不同類型農產品上往往表現出不同的結構性特點。不同農產品市場屬性和供求特點對農產品的國內外價差也有較大影響。因此，在不同農產品之間，國內外價差的擴大或收縮，往往也非“步調一致”。
基于前文分析可見，盡管近年來主要糧食產品國內價格高于國際價格，是導致其產量、進口量、庫存量“三量齊增”的重要原因，但綜合考慮匯率和國際油價變化的趨勢，主要糧食產品國內價格高于國際價格很可能難以繼續成為常態。主要原因是:第一，從目前看，綜合考慮人民幣匯率形成機制改革和我國經濟下行壓力、國內金融風險等基本面因素，盡管人民幣貶值空間可能有限，但短期內人民幣仍面臨貶值壓力（姚淑梅、劉栩暢，2017）。這有利于縮小主要糧食產品國內價格高于國際價格的差距，甚至可能引起國內糧食價格低于國際價格。第二，從歷史經驗看，國際油價已達歷史上的較低點（詳見圖3），今后幾年內很可能呈現在波動中走高態勢。這不僅有利于通過提高糧食國際運輸成本，縮小國內糧食價格高于國際糧食價格的差距，甚至可能推動形成部分糧食產品國內價格低于國際價格的格局。第三，國內主要糧食產品價格形成機制改革的深化，至少在短期內可能會加大國內糧食產品價格下行的壓力。綜合考慮這些原因，對于主要糧食產品國內價格高于國際價格差距的縮小，甚至國內價格低于國際價格局面的形成及由此可能帶來的影響，應早作準備，超前謀劃相關對策，切勿因思維慣性導致政策滯后和決策失誤。
進一步看，主要糧食產品國內價格高于國際價格難以繼續成為常態，將這種結論推廣到整個農產品上也是成立的。實際上，近期農產品價格的變化已經開始展露這種趨勢。根據農業部市場預警專家委員會提供的“農產品供需形勢分析月報”（大宗農產品），到2017年2月，以廣州黃浦港優質麥到港價的國內小麥價格，高于以美國墨西哥灣硬紅冬小麥（蛋白質含量12%）到岸稅后價為代表的國際小麥價格41.5%，分別為每公斤3.00元和2.12元；同期國內大豆、食糖價格也均高于其國際價格。但同期國外玉米、棉花、食用植物油、豬肉價格已與國內價格逼近，甚至略高于國內價格。
二、農產品價格形成機制改革：能否不再重復昨天的故事
2014年中央一號文件要求完善糧食等重要農產品價格形成機制，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，并在東北和內蒙古的大豆、新疆的棉花啟動目標價格補貼試點。此后，深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革日益引起各級政府的重視，相關理論和政策問題的討論也在迅速深化。深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革，是推進農業供給側結構性改革的重點和難點，這已成為社會共識。但是，如何深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革，仍然存在很大的認識分歧。
2004年《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》要求全面放開糧食收購市場，“充分發揮市場機制在配置糧食資源中的基礎性作用，實現糧食購銷市場化和市場主體多元化”；并首次提出“當糧食供求發生重大變化時，為保證市場供應、保護農民利益，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產區實行最低收購價格”。這意味著此前長期實行的保護價收購政策退出歷史舞臺。從2004年開始，對稻谷和小麥實行最低收購價政策。從2007年開始，對玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽實行臨時收儲政策。但在最初幾年，糧食最低收購價和主要農產品臨時收儲價基本不變。從2008年開始，為彌補農產品成本的迅速上升，國家連續4年較大幅度地提高了稻谷、小麥最低收購價和玉米、大豆等農產品臨時收儲價（杜鷹，2016）。2004年剛開始實行稻谷、小麥最低收購價政策時，由于當時糧食供求關系在總體上較為緊張，市場糧價高于最低收購價，最低收購價主要發揮對市場糧價的托底作用。
客觀地說，糧食等主要農產品最低收購價和臨時收儲政策的實施，對促進糧食持續穩定增產、農民持續增收發揮了重要作用。但是，隨著其實施期限的延續，其負面影響也迅速凸顯起來。如長期實施糧食等主要農產品最低收購價和臨時收儲政策，并從2008年開始連年大幅度提高最低收購價或臨時收儲價水平，扭曲了農產品價格形成機制，妨礙了市場定價作用的發揮，容易形成政府定價左右市場定價、市場價格誤導農民生產的現象（姜長云，2016）。這也推動了糧食等主要農產品國內價格高于國際價格格局的形成，為近年來“洋糧入市、國糧入庫”現象的發生埋下了伏筆。
深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革，首先要堅持問題導向，這是毫無疑問的。但是，加強對歷史經驗和教訓的研究也是值得重視的，這將有利于更好地堅持問題導向。如20世紀90年代，我國通過國有糧食企業按保護價敞開收購農民余糧，國家利用糧食風險基金對國有糧食企業提供超儲補貼，國家對農民的補貼主要通過補貼流通環節間接實現，結果導致財政負擔加重，市場信號扭曲，國有糧食企業實現糧食順價銷售難、庫存積壓大、糧食庫容緊張；由于面向千家萬戶的糧食收購任務主要由國有糧食收儲企業承擔，導致其收儲壓力和難度明顯加大（姜長云、藍海濤，2003）。當前糧食生產和流通體系中的問題，許多與此類似。這說明，糧食價格形成機制改革經過一個輪回，似乎又在重復昨天的故事。那么，當前在進行深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革的政策設計時，能否加強對改革開放以來相關歷史經驗和教訓的研究，以便確保相關政策和制度供給的“質量效益”也能再上一個新臺階，避免今后幾年的農產品生產和流通體系再來重復近年的故事，陷入改革的低水平循環往復。2017年中央一號文件提出，推進農業供給側結構性改革要“以提高農業供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑”。但是，體制改革和機制創新如果還是“今天的你我又在變相重復昨天的故事”，提高農業供給質量恐怕難以得到持續可靠的保障，甚至會為無效供給的大量增加、有效供給難以形成提供體制機制的“溫床”。
有人以“發揮市場對資源配置的決定性作用和更好發揮政府作用”為理由，提出推進糧食等重要農產品價格形成機制改革，要讓價格真正發揮調節供求的作用。這是應當肯定的。但是有人進而提出，推進糧食等重要農產品價格形成機制改革，就是要讓糧食最低收購價制度退出歷史舞臺。這種觀點是否有些偏激，對此簡單地否定可能不是明智之舉，正如倒洗澡水不能連同孩子一起倒掉一樣。我們認為，現行糧食等主要農產品最低收購價和臨時收儲政策的問題，可能主要不在于對稻谷、小麥實行最低收購價政策，而是在政策實踐中，出現以下兩方面的問題。一是將政策目標由最初的“保種糧基本收益，進而保供給”簡單擴大到同時“保供給、保增收”，并日益突出了“保增收”的重要性。2008年以后，糧食最低收購價和主要農產品臨時收儲價水平不斷提高，與此均有密切關系。二是在政策實施對象上簡單擴圍，由最初的“短缺的重點糧食品種”簡單擴大到多數重要農產品，包括非短缺的重要農產品。我們可以試想一下，糧食最低收購價政策如果只是覆蓋主產區的稻谷和小麥，不對玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽實行臨時收儲政策；抑或在實施糧食政策性收儲的政策實踐中，2008年以來糧食最低收購價和臨時收儲價提價幅度小一些，甚至不提價，當前糧食生產和流通體系中的問題是否比現在輕得多？
我們認為，糧食最低收購價政策最初在政策設計時，主要針對稻谷和小麥，這與當前實行“谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全戰略是吻合的。稻谷和小麥主要作為口糧，可替代性差，社會效益大，農戶種植“小而散”的問題更為突出。當前對稻谷和小麥繼續實行最低收購價政策，可以發揮對市場價格的托底作用，這對于穩定農民種植稻谷和小麥的積極性仍是必要的。但是，實行稻谷和小麥最低收購價政策，應該將功能定位在保證種糧農民的基本收益上，防止稻谷和小麥市場價格跌幅過大，嚴重挫傷農民種植的積極性，導致口糧產能大幅滑坡。按照糧食最低收購價政策最初的設計，國家每年綜合考慮糧食成本收益、供求情況、市場價格和宏觀調控等因素，確定稻谷、小麥等各品種最低收購價水平，并制定相應的執行預案，在作物播種前發布。從當前稻谷、小麥最低收購價政策運行中的問題來看，這種政策設計機制仍應繼續堅持。但今后稻谷、小麥最低收購價水平不宜只漲不跌，應按這種政策設計機制確保最低收購價可以有升有降，增加最低收購價水平的彈性。也可以考慮年際之間糧食成本收益、供求情況、市場價格和宏觀調控等因素的變化，在確定最低收購價水平時，綜合考慮前三年這些因素的平均情況，一定三年不變，進一步突出其“保種糧基本收益，進而保供給”的功能。
此外，要注意何為“重點農產品”，在不同時期是不一樣的。當前玉米產能過剩和庫存積壓問題都比較突出，玉米既非短缺的糧食品種，更非保障難度大的重點糧食品種，對玉米可不實行最低收購價或臨時收儲政策。在玉米產能過剩和庫存積壓問題都比較嚴重的背景下，對玉米實行“市場化收購+補貼”政策有其必要性。但若干年后，待玉米結構調整進行到一定階段，玉米產能過剩和庫存積壓問題出現緩解時，是否有必要建立對玉米市場價格的托底機制是值得考慮的。至于這種托底機制是否叫最低收購價[3]，能在多大程度上繼承最低收購價的合理成分，則是另外一回事。當然，盡管從中長期角度看，我國糧食需求的增長將主要表現為玉米需求的增長，但玉米主要不是作為口糧，未來玉米需求的增長主要表現為工業用糧特別是飼料糧需求的增長，如果對玉米建立市場價格的托底機制，相對于主要作為口糧的稻谷和小麥，這種托底機制“保基本收益”的功能可以適當弱一些。如可否將托底價水平確定到“保成本”，甚至保平均成本80%的水平？
當前對玉米實行“市場化收購+補貼”，在最近一兩年內可能導致玉米價格迅速下降，對此如果不設置一個托底水平，很難保證玉米價格不會下跌到讓玉米種植戶普遍“心灰意冷”的程度。[4]不要以為當前玉米過剩問題嚴重，就認為玉米價格無論怎么降都無所謂。當玉米價格下降到一定程度后，由此形成的對農民種植積極性的損害，有可能轉化為糧食產能的嚴重破壞，到時再設法補救，不僅代價高昂，還會形成嚴重的資源浪費。20世紀90年代末和本世紀初，經歷連續幾年的糧價下跌后，到2003年全國糧食產量下降到43070萬噸，退回到不及1990年的水平（1990年全國糧食產量44624萬噸）。從2004年開始經歷了連續5年持續高強度的加大農業投入和政策支持，到2008年全國糧食產量才達到52871萬噸，超過之前的歷史最高產量，即1998年的51229.5萬噸。這方面的教訓不能淡忘！
筆者認為，基于不同類型農產品供求關系、價格變化特點和產品特性差異，完善農產品價格形成機制應該堅持“市場定價、價補分離”和“分品種施策、漸進式推進、強化彈性調控”的方向（姜長云，2016）。限于篇幅，此處不再重復。此外，在推進農產品價格形成機制改革的過程中，還應注意其對不同農產品比價和比較利益的影響，防止顧此失彼，導致糧食乃至農業種植結構新的失衡。
作者單位：國家發展和改革委員會產業經濟與技術經濟研究所、中國糧食研究培訓中心
中國鄉村發現網轉自：《價格理論與實踐》2017 (3)
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