一、執法研究的視角轉換
法律規范落實為社會現實，需要經過法律實施的復雜過程。有些法法律規范落實為社會現實，需要經過法律實施的復雜過程。有些法律規范的實現，主要經由司法系統；更多法律規范的實現，經由并依賴行政執法系統。執法并非直線過程。如何有效執行法律，提高法律實效，使法律規范承載的目標得以實現，是執法系統需要面對的問題。這一問題并非中國獨有。在西方，執法研究主要有兩種理論視角。
第一，執法經濟學理論。1968年，貝克爾指出，犯罪帶來社會成本，而執法本身也有代價，因此最優化的執法必須在兩者之間做出權衡。此后，學者們用新古典經濟學范式建立了最優執法經濟學。最優執法經濟學假定法律是完備的，執法者以最大化社會福利為己任。其實這與現實并不相符。因此，隨后有學者將作為委托人的國家法律及作為代理人的執法者，都預設為效用最大化者。因代理人與委托人的利益不同，委托人需要支付約束和激勵成本。
第二，街頭官僚理論。1969年，李普斯基在美國政治學年會論文中首次提出街頭官僚理論。此后，學者們不斷發展和修正這一理論。街頭官僚主要指處于最基層和具體工作最前線的政府工作人員，它們直接與民眾打交道，享有廣泛的執法裁量權，可以在諸多方面“制定政策”，直接影響民眾的生活狀況和社會福利。街頭官僚理論從官僚個人、執法環境、官僚組織、執法對象等方面具體解釋執法行為。
西方的執法研究都以理性人假設為基礎，著重分析執法者的行為傾向，將執法行為視作執法者的理性選擇。執法經濟學理論對社會結構和執法體制做了形式性預設，通過演繹建立形式模型；而街頭官僚理論在具體社會情景中討論理性選擇。這些研究都沒有在執法機構所處的政治體制環境方面著墨，大約因為在西方法治國家，執法屬于具有自洽性的法治系統的內部事務，受政治體制影響并不大；而且，西方國家的科層體系較為穩定，對執法體制做形式性預設，不至于嚴重低估體制環境的復雜性。西方的法治歷史相對悠久，政府系統內部各種關系的法治化程度較高，規則調整模式大體穩定，因此，研究執法問題無需過多關注政治體制，只需重點關注自洽性的法治系統。
與西方國家形成鮮明對比，中國的法治政府和法治社會還處于建設階段，各種關系的規則調整模式尚不穩定。而且，中國的政治體系、政府構架與西方也有著很大差異，形成了獨具特色的黨政體制。在制度和實踐中，基層執法都受到了黨政體制的深刻塑造，相關研究理應對此有所涉及。
在中國的執法研究中，有學者受西方執法經濟學理論影響，用成本作為衡量執法行為的關鍵因素，用委托—代理來比擬執法者（代理人）與法律（委托人）的關系，對執法行為進行成本—效益分析。這類研究不在意經驗性，幾乎不觸及執法機構背后的黨政體制問題，容易低估政治體制、社會環境和社會關系的復雜影響。也有學者進行了類似于西方街頭官僚理論的研究，將執法者置于受制約的場景下，對執法過程進行行動策略分析。這類研究關注到了黨政體制，但往往只將它作為執法的抽象背景，不會進行深入探析。政治學者何艷玲研究土地執法搖擺現象時，率先從理論上指出體制對執法的影響。這項研究觸及了體制內的條塊關系問題，但仍然缺乏足夠的深入度和系統性。
筆者及所在學術研究團隊，最近數年致力于基層執法研究，在不同基層執法機構進行過相關調研。調研中可以經驗地感受到，基層執法受到了黨政體制的塑造，這種塑造既有體制結構上的，也有政治倫理上的。因此，僅從行政方面認識執法遠遠不夠，黨政體制角度的理解不可或缺。中國是一個法治后發國家，法律并非從社會“自然生長”，大多來源于移植和規劃，它們往往肩負著改造社會的重任，因此常常是中央政權先行立法，然后通過行政執法系統貫徹實施，而推動行政執法的常常是黨政體制。在黨政體制內，法律目標的傳遞難免出現偏差，執法機構會受到其它機構的“擠壓”，執法人員也會受到各種因素制約。在規則調整模式尚不穩定的現實背景下，這些問題并非執法機構所能獨立解決，往往需要黨政體制的協調、推動和資源投入。如此，黨政體制必然對基層執法發揮著巨大的塑造作用。黨政體制如何塑造基層執法，進而形成中國特色的執法模式，是本文探究的主題。
總之，在西方法治國家，執法就是執法機構依法貫徹實施法律，屬于法治系統的內部事務。而中國有所不同，執法機構嵌入在黨政體制中，受到黨政體制的制約；執法行為不僅是法治系統的事務，還受到黨政體制的塑造，甚至屬于黨政事務的一部分；中國政府之間、部門之間的權責構造，除了依賴法律之外，還依賴于黨的體系，黨的組織、話語和機制都在其中發揮作用，它們嵌入了執法機構、執法制度甚至具體的權責構造、執法話語中。可以說，黨政體制對執法的塑造，構成了中國與西方在執法方面最顯著的差異。然而，在中國的法學教科書和主流執法研究中，很難見到執政黨的因素，黨政體制的影響幾乎被視而不見。因此，從黨政體制角度去研究基層執法，構成了執法研究的視角轉換。
二、黨政體制及其塑造基層執法的維度
（一）中國的黨政體制
黨政體制萌芽于新民主主義革命時期，形成于共產黨的革命年代和社會主義建設時期，改革開放后不斷發展成熟。1924年，國民黨在蘇俄和中共的幫助下改組，并在“北伐”成功后建立了“黨國體制”。其后，共產黨在抗日戰爭和國共內戰中形成更強大的政治權威，摧毀了國民黨的“黨國體制”，建立起共產黨領導下的黨政體制。在抗日戰爭最危急關頭，中共中央提出“一元化領導”思想，實行高度集中統一的指揮；在國共內戰期間，發展出“總前委”的機構設置；建國之后，“總前委”經驗被運用到制度建設中。改革開放后，中央一度討論過“黨政不分”問題，但很快又強調黨的全面領導。至今，黨政體制仍然延續傳統，并日趨成熟。
黨政體制中的黨—政關系與西方國家有著巨大不同。在西方國家，政黨是“國家和市民社會之間的核心中介組織”，其出現和存續基于代議民主的政治制度，目的在于以選票動員的方式獲取政權。政黨處于國家和法律之下，其權力是憲法公民權利的組織化延伸。而在中國歷史上，國民黨和共產黨最初并不是國家體制內的合法組織，她們經過革命取得政權，成為新政權的支配性力量。在當代，共產黨作為人民的歷史選擇和利益代表，通過堅持黨的領導，“可以把黨的組織、制度和價值輸入國家，從而決定國家的命脈、形構、方向、進程和特征”。
黨政體制的軸心是黨的領導，而黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。政治領導，就是政治原則、政治方向、重大決策的領導，以及向國家政權機關推薦重要干部，集中體現在制定和執行正確的路線、方針、政策。思想領導，就是理論觀點、思想方法以至精神狀態的領導，要求堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論的指導地位，教育和武裝廣大黨員和人民群眾，把黨的主張變成干部群眾的自覺行動。組織領導，就是通過黨的各級組織和黨員干部，組織和帶領人民群眾貫徹落實黨的路線、方針和政策，集中體現在發揮各級黨委的領導核心作用、基層黨組織的戰斗堡壘作用、黨的干部的骨干作用、廣大黨員的先鋒模范作用。
黨的領導不是直接用黨的命令來指揮政府，也不是用黨組織替代行政和執法機構，而是在憲法、法律和黨內法規范圍內，通過一系列政治、思想和組織的制度和機制，運用意識形態、組織、紀律、工作管理等多種工具來實現。其中，黨的組織領導有著基礎性地位，政治領導、思想領導都以組織領導為保障，各種工具的運用也以具體組織形態為載體。在基層事務中，黨的政治領導往往不具有獨立性，而是內含于組織領導。因此，基層執法中黨的領導主要體現為組織領導和思想領導。
（二）黨的組織領導與條塊結構
在組織領導層面，對基層執法影響最大的可能是“黨委（黨組）領導，歸口管理”制度。“黨委（黨組）領導”是指黨在各級國家機關、人民團體、企事業單位內部建立黨組織，發揮核心領導作用，即所謂“總攬全局，協調各方”。在具體工作中，黨委實行“歸口管理”，即按照國家和社會事務的性質劃分特定領域（“口”），由黨委職能部門或特定領導主管或聯系負責。黨政體制內的“口”，有的由黨委直接領導（如黨群口、統戰口），有的屬于政府工作（如文教口、農業口），還有的跨不同性質的部門（如政法口）。通過“黨委領導，歸口管理”制度，黨的組織網絡滲透進各級政府及其部門和機構中。國家制度和組織體系的功能發揮，很大程度上取決于黨的組織網絡的運行績效。
在黨政體制內，黨的組織領導并非獨立起作用，而與行政系統的制度安排耦合在一起。黨政體制有著復雜的組織網絡，有所謂“條條”和“塊塊”之分，前者指具有相同工作性質的機構和部門，后者指中央和地方各級黨委政府。條塊關系在中國地方治理中非常重要，它是不同于西方學術典范的解釋中國現象的敘事框架。從世界范圍來看，在人口和疆域上可以與中國相比的國家屈指可數，僅有美國、俄羅斯、印度等國。這些國家都實行聯邦制，條塊關系相對簡單。例如，美國的聯邦和州分別通過各自的機構履行法定職權，兩者在各自的權力范圍內平行存在，互不隸屬。中國是個超大型國家，各地情況千差萬別，卻實行單一制。如何在執法中照顧各地特殊性而又大體上保證法制統一，這是巨大的挑戰。因此，條塊關系復雜而又重要。
在黨政體制的條塊結構中，執法部門往往接受雙重領導。從黨的組織領導角度，作為塊塊的地方黨政，一般是具體執法部門的“領導”，并在實踐中進行歸口管理。與此同時，條條中的上級對下級對口職能部門有法定的指導或領導權，下級要服從上級的指揮，下級黨委政府也負有配合上級政府部門工作的義務。不過，不同的上級政府部門所推動的工作任務，到下級黨委政府都要納入塊塊的統籌。不同條條的執法目標、功能和利益有所分化甚至沖突，黨委政府需要從中分出輕重緩急，這是行政資源約束下不得不的選擇。那些最重要和最緊迫的事務，就成了“中心工作”，它體現了塊塊的重大決策和方針政策。塊塊中的所有條條都需要圍繞中心工作安排自己的工作重心，這是“政治任務”，體現了地方場域中黨的政治領導，它內含于組織領導之中。
在黨政體制中，基層執法機構處于條塊關系的夾縫，既面臨條條上的部門性問題，即作為政府部門的執法機構如何接受上級部門的專業指導和管理，處理同上級部門的關系；也面臨塊塊上的地方領導問題，即被部門化分割的執法機構如何接受地方黨政的領導，處理同地方黨政系統的關系。因此，執法受到來自條條和塊塊兩個維度的塑造，其核心在于執法工作如何在條條中推進，以及在出現難辦問題時塊塊如何回應。
（三）黨的思想領導與政治倫理
黨的思想領導，目前主要通過政治學習來實現，學習內容包括馬克思主義基本原理、黨的方針政策，以及日常工作中各級領導人講話。政治學習“以加強中國特色社會主義理論體系學習為首要任務”，目的是“使廣大干部理想信念更加堅定、理論素養不斷提高、黨性修養切實增強、工作作風明顯改進、德才素質和履職能力顯著提升”。黨的思想領導，實質是要保持官方意識形態的指導地位。
意識形態是“具有符號意義的信仰和觀點的表達形式，它以表現、解釋和評價現實世界的方法來形成、動員、指導、組織和證明一定的行為模式和方式，并否定其他的一些行為模式和方式”。它包括三個互相關聯、互相支撐的部分：認知—解釋部分、價值—信仰部分、實踐—行動部分。意識形態為政治系統提供運行的目標和原則，“幫助系統成員解釋歷史，說明現實，并設想未來”；它還可以動員和指導一定的社會行動和社會實踐。因此，黨的思想領導必然會通過思想來影響行動。黨在干部教育中強調“理論武裝”和“黨性修養”，本質也是著眼于執政行為，在實踐中就落實為黨員干部需要遵循的政治倫理。政治倫理的實踐極為重要，它甚至可以決定意識形態的接受度和黨的思想領導的有效度，因為群眾不僅要看黨政體制如何宣稱，更看重其如何行動。意識形態的實踐—行動部分如果不能落實為政治倫理的恪守，意識形態領導權的實現就有限度，黨的思想領導也就不可能完全實現。
在黨政體制下，執法機構接受黨的思想領導，執法人員作為黨的干部，既是“組織結構的行動者”，也是“意識形態的擔當者”。意識形態中關于實踐—行動的部分，會被執法人員承擔，并落實為制約日常工作的政治倫理。執法乃至所有公共行政因此具有意識形態性，在行政目標、政策制定和執行諸環節中都表現出明顯的意識形態導向。執法人員遵循“執法為民”的政治倫理，“情為民所系，利為民所謀，權為民所用”，就是實踐共產黨執政為民的意識形態承諾。與此同時，群眾也可以使用意識形態話語對干部進行批評和監督，國家賦予群眾使用意識形態話語的權利，認為群眾有學習和掌握意識形態話語的責任和能力。其邏輯前提是，在黨的思想領導下，經過政治思想教育的普通群眾也可以掌握正確的理論武器，擁有正確的立場、觀點和方法。由此，政治倫理深深嵌入執法機構和執法實踐中，成為條條、塊塊之外塑造基層執法的第三個維度，其核心在于政治倫理如何制約執法行為。
總之，在黨政體制中，基層執法在制度構架上既面臨條條上的專業指導問題，又面臨塊塊上的地方領導問題，在實踐中還面臨政治倫理的落實問題。可以說，黨政體制通過條條、塊塊和政治倫理三個維度塑造了基層執法，從而呈現出“條條推進執法、塊塊協同治理、政治倫理嵌入”的三維機制，形成了不同于西方的中國特色基層執法模式。
三、條條的執法推進機制
基層執法的主要推力來自條條中的上級，上級通過各種方式推進、敦促基層執法機構依法執法。條條中的上級對下級分配各種執法任務，下級執法機構在體制壓力下展開工作，并接受考評。執法推進機制主要包括執法專項行動、執法規范化建設、執法工作考核等。
（一）執法專項行動
執法專項行動，就是執法機構依照統籌安排，針對突出的事務，單獨或聯合其它執法部門開展專門性治理。目前，執法專項行動可能是除了巡查、處理舉報等日常性工作之外，各類基層執法機構的最重要任務。執法專項行動一般由上級政府部門發文通知，任務層層下達，一直到基層執法機構。基層執法機構要按照工作要求完成任務，行動結束后還要向上級部門報送工作總結。執法專項行動常常與“運動式執法”聯系在一起，成為有些學者眼中基層執法不符合法治原則的“標本”。然而，作為一種制度性存在，專項行動的存在有其道理：在基層社會，一線執法的低可見性、執法事務的復雜性、執法行為的伸縮性凸顯了常規性機制的治理困境，專項行動通過建構目標管理責任制、執法錦標賽機制，來激勵一線執法、整合執法資源，彌補常規性機制的不足。
執法專項行動通常包括四個階段：第一，專項行動通知。一般由上級行政部門發起，以紅頭文件的形式下發通知，內容包括指導思想、行動目標、具體任務分工，行動措施、具體執法程序和工作要求等。第二，行動方案制定。一般由執法部門制定，內容包括行動規劃、執法重點、行動步驟、措施手段、完成期限等。行動方案往往會將行動任務量化并向下分配。第三，專項行動開展。一線執法機構和個人按照方案開展專項行動。在持續時段比較長的專項行動中，下級機構或個人還被要求隨時上報行動成果和問題，這些情況會在執法部門內部公報中刊登，甚至會排名；有時還會進行中期總結，并根據執法進展確定下一步的執法重點和策略。第四，專項行動總結。執法機構撰寫行動總結報告，匯報專項行動開展的情況，按照要求上報各種數據和案例；上級對各執法機構或個人、執法小組的情況進行匯總、排名，并予以表彰、獎勵或懲罰。
執法專項行動有兩個方面的意義。第一，可以大力度、及時地回應社會需求。專項行動指向的一般是基層社會存在的季節性或累積性嚴重問題，需要集中執法資源及時予以回應和解決。第二，可以在執法部門體系內部，迅速整合資源完成行動所設定的目標和任務。雖然專項行動大多只涉及一個執法部門，但部門內部上下級、不同科室之間，仍然需要整合資源。例如，在較為龐大的公安部門，專項行動可以將民警、巡警、刑警甚至特警等不同警力聚合，提高執法效度，及時解決緊要問題。
（二）執法規范化建設
執法規范化建設是最近幾年各政府部門強調的重要工作，其具體內容一般是：以解決執法中的突出問題為著力點，以保證法律法規嚴格執行為基礎，理順執法關系，改善執法條件，健全執法制度，明細執法程序，規范執法行為，提升執法能力和水平。執法規范化建設是推進執法專業化、法治化的重要途徑和機制，一般由國務院行政部門發起，層層轉發文件，對下級提出具體落實要求。執法規范化建設通常會提出一定周期內的建設要求，下發考核標準，并在建設周期內予以督查，期滿后進行考評。它有時也會以“示范創建”的形式進行，其實質是借用專項行動的動員和操作模式，通過下級各執法機構的“錦標賽”競爭方式，激勵執法機構在實踐中創新。在示范創建活動結束后，執法規范化的具體要求會逐漸變成日常執法工作檢查和考評的內容。
執法規范化的具體要求包括多方面：第一，硬件建設標準化，包括機構設置、人員編制、辦公場所和設施、執法裝備、執法人員數量和資質等；第二，日常監管制度化，要求管理制度全面、執法制度齊備、監管檔案清晰等；第三，執法程序法定化，要求公開執法信息、嚴格法定程序、嚴守法定時限；第四，執法行為規范化，包括執法文書制作和管理、監督檢查行為、行政處罰行為、投訴舉報的處理等。對于執法規范化的具體要求，不同執法部門也許會稍有不同，公安部門可能是最嚴格的，它要求實行辦案、辦公、服務、生活等功能分區，辦案區的審訊、侯問、詢問、案情分析等區域都需視頻監控，還要求所有案件材料和程序上網，辦案流程在內部網絡上進行。
執法規范化的具體要求都會落實為考核指標，不同指標有著相應分值。考核一般是靜態的，不介入執法過程本身，主要評價執法留下的各種“痕跡”，最常見的方式是查閱案卷材料、收集各種數據。執法規范化建設的目標在于規范基層執法行為，防止執法權行使的恣意，預防執法腐敗。當然，執法規范化建設也耗費執法資源，包括人力和財力。例如，警察在辦案過程中需要將案卷材料掃描上傳到內部網絡，費時費力，這可能帶來消極后果，如一些案件被“非案化”。
（三）執法工作考核
基層執法機構要應付各種檢查與考核，應付考核本身也成了日常工作。所有行政部門幾乎都有各種考核，包括專項考核、月度考核、季度考核、半年考核、年終考核等。在考核中檢查各項工作的完成情況，這是體制壓力的日常制度形式。一般來說，最被看重的是半年考核和年終考核，它們涉及執法機構及成員的工作績效和薪酬，年終考核還可能影響執法機構負責人的職務晉升。考核表現為具體的指標，一般分為三級，常有數十項甚至上百項，每項指標對應具體的分值。考核大多依賴下級執法機構的材料上報，有時也從相關機構收集數據。
執法工作考核若針對某一類執法行為，則主要考察執法工作量、過程及效果。如湖北省恩施市2015年對食藥所的藥品稽查工作的考核包括三大類：基本項（藥品案件查辦情況）、加分項（重案大案查辦情況）、否決項；基本項共計100分，包括立案數、結案數、涉案金額、罰沒款金額、行政處罰信息公開、行刑銜接共享平臺錄入、行政復議和行政訴訟、案件統計及信息報送等項指標；加分項共計50分，包括責令停產停業、吊銷營業執照、罰沒比、移送案件、刑事立案、上級督辦案件、上級重大案件補助項目等；否決項則包括兩項，一是未按要求履行法定職責，產生嚴重社會負面影響的，二是年度考核工作中弄虛作假，虛報瞞報。針對基層執法所的工作考核，范圍則要廣得多。如恩施市食藥監管局2016年對食藥所的年度考核標準，除了執法工作的考核之外，還包括效能建設（工作制度、學習制度、考勤制度、效能監督），綜合工作（普法工作、宣傳工作、文明創建、業務培訓、信息報送、檔案管理、省級食品安全城市創建工作、扶貧工作），以及一票否決事項（黨風廉政、綜治信訪、人口計生、安全生產、農民減負）等。
執法工作考核的最大作用是，針對一線執法機構和執法人員的惰性，敦促、激勵執法。由于一線環境充滿風險和不確定性。一線執法難免存在激勵不足問題，一些執法人員很容易運用自由裁量權選擇性執法，使自己的工作更輕松，甚至有時出現一線棄權，將自己的舒適和安全放在首位，回避不愉快或危險的一線執法工作。以指標控制為基礎的執法工作考核，是應對這些問題的有效工具。量化的具體指標可以直接被認知和執行，也更容易衡量執法人員的工作業績。
（四）條條推進機制的有效性
總的來說，條條的執法推進機制，對推動執法有著巨大的貢獻。這種貢獻既體現為執法工作的量上進展，也體現為執法工作的規范化上的進展。它以考核為驅動力展開，無論是日常工作，還是專項行動或執法規范化建設，都離不開指標考核。各種不同層面的考核有著不同的功用和影響，考核構成了執法系統內部識別工作績效、評價工作業績的最重要方式。
條條的執法推進機制的有效性有賴于兩個方面。第一，指標化。無論是日常執法，還是專項行動或執法規范化建設，做什么、怎么做，最后都落實為指標及其分值。指標的設定，首先來自執法部門系統內的要求，上級的要求和任務被層層分解，層層下派；其次，來自地方黨政系統的重要工作乃至中心工作，如一票否決事項方面的要求；再次，來自引起行政系統關注的緊迫社會需求，一些較為嚴重的問題和事務，被賦予較高的指標和分值。塊塊的要求之所以能進入條條的考評指標體系，是因為發布考核標準的條條中的上級也面臨來自其同級塊塊的同項考評要求。第二，競爭性。指標化之后，同一轄區內的基層執法機構或同一執法機構中的執法小組、執法人員，就會圍繞指標展開競爭，會有一系列評比排名、獎懲措施等，形成一種執法“錦標賽”機制。這種競爭在執法專項行動中尤其激烈。
指標化—競爭性機制的有效性，源自黨政體制內上下級之間的依附關系，這種依附關系構成了考核有效性的組織基礎。下級執法機構與上級部門存在經濟依附、晉升依附和人身關系依附。在考核評比之后，上級部門會根據任務完成情況和排名情況對基層執法機構、領導、一線執法人員實施獎懲。考核評比的業績，與執法機構負責人的升遷存在很大的關系。考核評比的獲勝者往往會被領導和同事認為能力高，從中獲得認可和職業成就感，而總是排名靠后者不但自己有挫敗感，還會遭到領導和同事低看。目前，不同執法部門有垂直管理和分級管理兩種模式，不同管理模式下指標化—競爭性機制的有效性可能略有不同，但差別并不大，主要原因在于，隨著專業化程度的提高，上級行政部門在下級部門干部任用中的話語權持續增大。
四、塊塊的協同治理機制
（一）條條推進機制的不足
雖然條條的執法推進機制確有效果，但也存在一些問題，因此塊塊的治理協同機制才有其“用武之地”。在指標化—競爭性機制下，不同的指標之間可能有所沖突，指標與有效執法之間也可能存在鴻溝，條條推進機制因此存在張力。
第一，執法規范化與執法任務之間的張力。執法規范化往往受指標制約，較多體現在程序、期限、證明標準等要求上，這對執法效率構成制約。追求執法規范化，執法靈活性必然有所降低，執法成本攀升，打擊違法行為的力度有所削弱。執法規范化要求越高，盡管執法錯誤概率會有所降低，但執法效能也會降低，執法任務的完成難度因此加大。
第二，執法任務與社會穩定之間的張力。在考核指標體系中，社會穩定事項往往屬于“一票否決”的指標，如果執法引發了社會不穩定，執法工作做得再好，工作績效也被視為零。這種考評指標上的穩定偏好，無疑會對執法人員產生重大影響。他們因此變得謹小慎微，不敢直面矛盾，只要觸及社會穩定問題，就容易主動選擇一線棄權，寧愿不完成執法任務。
此外，條條的執法推進機制還存在兩個缺陷。第一，對社會突出問題和迫切需求的回應性較差。條條在信息獲取上缺乏優勢，難以快速抓住社會問題、認準社會需求，勢必導致回應性差。相關執法問題積累到了一定嚴重程度時，自上而下的條條考評體系在指標上可能還反映不足。第二，難以解決基層執法事務的多屬性問題，從而眼望著下級部門陷入“孤島現象”中而無能為力，難以有效動員多部門聯合執法或綜合治理。因為下屬部門與同級其它部門屬于平行關系，職能分割、目標分散，缺乏整體任務觀念，勢必各自為政。
條條的執法推進機制的不足和問題，本質上源于科層制本身。雖然考核機制試圖解決其中一些問題，但效果有限。科層制具有非人格性、連續性、專業性等特點，可以依法履行職能，但先天存在不足：一是有難以克服的惰性，習慣于照章辦事，按部就班，遵循既有的步驟和做法，不愿意突破常規；二是存在根深蒂固的部門化利益，固守既有功能分割空間，不愿意觸及職責范圍之外的事務，對其它部門的“入侵”有較重敵意，難以自主進行部門合作；三是不愿意承擔風險，在困難面前首先關注自保，不主動做事，常常一線棄權，以為不做事便沒有風險，做事就可能犯錯；四是保守而不會主動回應社會問題，行政人員只對上司負責，不對社會負責，甚至不關心社會問題。
（二）塊塊治理協同的步驟和機制
條條的推進機制下，有些問題長期得不到解決，或因執法難度大未能及時解決，已經變成大問題，正常條件下難以解決；也有些問題需要綜合治理，但部門之間缺乏有效溝通與合作。前者如違建問題，違建初期執法難度就大，若不及時解決，建設完成后再要拆除就更難；后者如貨車超載問題，單靠路政執法部門，幾乎不可能完成執法任務。對此，群眾會有不滿，地方黨委政府也可能不滿。群眾青睞于到地方黨政系統反映問題，地方黨政必須有所回應，典型方式是開展專項整治。專項整治，是塊塊的治理協同機制，它與條條的專項執法行動在外觀上類似，但實質不同。地方黨政開展的專項整治，一般有以下幾個步驟：
第一，黨委決策。重要事務引起黨委注意后，經過內部程序在黨委常務會議或黨政聯席會議上被決定作為重點工作開展專項整治。其后，地方人大或政府會以法規、規章的形式在制度層面解決專項整治的依據問題，如湖北省咸寧市在決定“治超”后，市政府就出臺了《咸寧市治理車輛非法超限超載工作責任追究辦法》；同時，政府或專項整治的核心部門需要起草相關工作實施方案，如《咸寧市治理車輛超限超載工作實施方案》。在準備就緒后，黨委或政府會以紅頭文件的形式推出專項整治的通知，《工作實施方案》《責任追究辦法》等作為附件隨通知下發。
第二，組織重構。在《工作實施方案》制定之時，就會明確組織保障問題，根據專項整治工作的需要，對原有的黨政部門進行功能重構。通常情況下，要根據具體治理事務成立專門的領導小組和工作專班。領導小組是一種臨時性制度設置，它將科層體制下分工明確的部門加以統合，共同為某項臨時性任務而工作；組長一般由地方黨政負責人擔任，小組成員都是專項整治參與部門的負責人。領導小組既是推動專項整治工作的發動機，也是指揮工作實施的領導者，還是專項工作實施過程中的溝通平臺、疑難研判組織，其主要任務，是推動各機構和部門的合作、凝聚執法資源、商討解決問題。
第三，任務分工。領導小組是領導和協調機構，具體工作還需要各具體執法部門承擔。例如，在咸寧市“治超”工作中，公路管理部門負責開展路面執法，道路運輸管理部門負責貨物源頭監管，公安局負責維護治超工作秩序，交警部門負責攔車進站檢查，城管部門負責街道巡查執法，工商部門負責非法改裝車整頓，財政部門負責工作經費安排和罰沒費用管理，等等。這些具體工作有時單獨開展，有時則是不同部門聯合執法。
第四，宣傳動員。宣傳動員分成兩部分。一是黨政系統內的動員。主要是地方黨政領導召集相關部門負責人召開動員大會，宣布黨委決策、組織安排、工作任務、考評辦法等，在黨政體系內統一思想、凝聚共識、強化形勢。二是針對群眾的宣傳。目的是在群眾中制造強力治理的聲勢，制造嚴格執法的輿論。當地電視臺、報紙會重點報道大會的消息和詳細內容，還會配上相應的訪談節目和評論；街道上的宣傳橫幅、鄉村的墻壁標語等也必不可少。宣傳機構還會跟蹤報道，樹立守法典型，宣傳執法效果，強化聲勢和輿論。
第五，總結表彰。專項整治結束后，各參與部門撰寫總結報告，黨政系統根據《考核辦法》和《責任追究辦法》進行考核、評優、問責等。
塊塊的治理協同機制以黨政發動的專項整治為主要著力點，其實質是黨委決策將需要整治的問題轉化為地方黨政的“中心工作”。通過體制壓力動員各種力量參與治理。“中心工作”是塊塊應對條條任務時的策略和工作模式，即根據問題的重要性區分輕重緩急，將有限的資源優先投放在需要急迫解決的問題上。“中心工作”在指標考核中一般是“一篇否決”的，即“中心工作”沒達標，總的工作績效都被記為零，主政官員喪失各種晉升、獎勵機會。
（三）塊塊協同機制的有效性及不足
“中心工作”化的治理協同機制，在基層事務中體現黨的政治領導。地方黨政在不同條條下達的諸多執法任務中選取最緊迫的作為“中心工作”，動員一切體制力量予以應對。執法工作沒有完全在科層體系中有條不紊的推行，而是超越了規范和程序，運用黨的政治黨政體制如何塑造基層執法影響力和組織力量進行動員和布置，有助于專項整治問題的解決。第一，集中塊塊中不同部門的執法資源，可以一定程度上克服條條推動執法時的孤島現象。不同部門需要合作解決的問題，有了階段性的協商平臺和解決模式，各個部門的權責關系可以被共同的領導臨時界定。第二，地方黨政推動的專項整治往往聲勢浩大，在地域范圍內制造了嚴格執法的氛圍，能夠積極回應社會問題。這種氛圍一方面對群眾習慣的違法不究秩序是“撥亂反正”，一定范圍內改變群眾的慣性思維和面對執法時的心態；另一方面對科層體系習以為常的一線棄權、自保意識、保守心態、部門化利益構成反動，一定程度上督促依法執法。
塊塊的治理協同機制，仍然存在一些問題。第一，加劇執法規范化與完成執法任務之間的張力。在地方黨政“中心任務”的考核目標之下，執法機構更為迫切地追求執法效率和成效，很容易放松執法規范化方面的要求。在“中心工作”模式下，程序、期限、證明標準等僅僅意味著考評時的風險，而“中心工作”出差錯卻是現實的危險。第二，地方黨政推動的專項整治，效果往往有短期性，容易反彈。在執法資源集中于一項事務時，違法者迫于形勢會有所收斂，但專項整治過后，執法力量重新部門化，執法人員的惰性漸漸復蘇，已有執法成果不易保持。也就是說，“中心工作”模式的執法有時有效有時失靈，呈現出搖擺不定的執法效果。〔２９〕第三，塊塊的協同治理機制，將重要問題“中心工作”化的模式，可以推進執法，但也可能是阻礙嚴格執法的力量。執法部門一旦在中心工作大力度投入資源時，在日常執法上投入的資源就相對變少，難免顧此失彼。
五、政治倫理的嵌入機制
（一）條塊結構的問題
條條的執法推進機制和塊塊的治理協同機制，兩者功能互補，但條塊結構并非完全自洽，其中的問題使政治倫理有其“用武之地”。條塊結構的最顯著問題，是其中的權責不對等。具體而言，這種權力與承擔責任的不對等，既包括執法機構、執法人員自身的權責不對等，也包括上下級執法機構之間、黨政體制與執法機構之間的權責不對等，還包括執法機構與執法人員之間的權責不對等。在執法系統內，所有的上下級關系中，下級總是權力小、責任大。
執法系統的權責不對等，最激烈地表現在完成執法事務與社會穩定的沖突上。執法系統內廣泛實行行政承包制，具體工作任務分解之后，執法機構需要向條條中的上級、同級政府簽署類似于“軍令狀”的責任書。責任書更多反映上級部門和地方黨政的意圖，有時實施起來困難很大，若強力完成執法任務，引發社會不穩定因素，可能導致非正常上訪、群體性事件、執法對象自殺事件等。對執法者而言，執法任務需要完成，社會穩定問題更是觸碰不得，因為它在系統內是“一票否決”的。2016年暑假調研期間，筆者走訪了咸寧市20多個政府部門，凡有一線執法任務的部門，都說自己是“弱勢群體”，其實質是抱怨權責不對等。
執法系統的權責不對等，是以體制壓力為基礎實現的。無論是條條中的上級對下級執法機構，還是同級黨委政府對執法機構，或執法機構對執法人員，其監督和激勵都以行政壓力為基礎，都會采取數量化方式來分解任務，并輔以物質化的評價體系。執法任務被要求在規定的時間內完成，并根據完成情況給予獎懲。分配任務往往是硬性的，而是否能夠完成，采取何種手段完成，耗費何種資源去完成，分配任務的機構常常不管。黨政系統內部，上下級政府、政府與部門之間也缺乏事權和財權劃分的清晰法定依據。向下分配執法事務，主要依靠行政體系內的優勢地位，依靠對下級職務晉升、工資獎金發放的控制權，并不同時分配相應的事權和財權。權力上移、責任下移，權責不對等局面于是形成。
有學者認為，中國行政系統的權責不對等，是國家采取的解決信息不對稱和治理制度化不足的辦法，上級政府通過權責的不對稱分配來“逼迫”下級政府創造性地解決問題。然而，這種“逼迫”為何能順利達成？從行政的一般原理來說，每一個行政層級乃至每位行政人員的權力和責任應該是對等的，這樣行政系統才能有效運轉，調動公務人員的積極性。責任是權力的伴生物，用責任約束權力構成了權力制約的基本形式。但是，中國的情況與此有很大不同，在行政系統內，權責不對等現象普遍存在。從科層制的預設來看，這并非一種穩定的結構。這種看似不穩定的結構在中國長期存在，基本有效地完成了執法任務，其背后必有原因。
（二）執法中的政治倫理嵌入
站在基層執法機構的角度，權責不對等可以歸結于體制壓力。然而，黨政體制為何要對基層執法機構施加壓力？基層執法機構和執法人員為何會接受權責不對等的制度安排？這些問題的答案，僅著眼于行政是不夠的，需要切入政治倫理。
中國共產黨在政治倫理上向來強調政權的人民性，強調走群眾路線，“不忘初心”，永遠堅持“立黨為公，執政為民”。政治倫理在執法領域的話語主要是“執法為民”，強調將實現、維護和發展廣大人民群眾的根本利益作為實施法律的出發點和落腳點。習近平曾強調，“政法機關和廣大干警要把人民群眾的事當作自己的事，把人民群眾的小事當作自己的大事，從讓人民群眾滿意的事情做起，從人民群眾不滿意的問題改起，為人民群眾安居樂業提供有力法律保障”，“對群眾深惡痛絕的事零容忍，對群眾急需急盼的事零懈怠”。李克強曾通過兩家小食店因經營地點為居住房屋無法辦理證照被關停的故事“以小窺大”，指出“監管也不一定是冷漠的，要多帶一點對老百姓的感情”。孟建柱曾指出，政法工作具有很強的政治性、法律性、社會性，需要把執法為民的職業良知與秉公執法的法治精神統一起來。與所有黨政部門一樣，執法機構每周都有政治學習，內容包括上述各種講話。
飽含政治倫理的“執法為民”話語嵌入執法實踐，為基層執法機構和執法人員的權責不對等提供了正當化依據。在這些話語下，執法不僅僅屬于法治工作，還是群眾工作的重要環節。群眾工作不講權責對等，講“為人民服務”，強調作為人民公仆必須對人民奉獻。
群眾工作意味著無限責任。作為群眾工作的一個環節，執法不僅要致力于實現法律，還應當致力于獲得群眾認可、信任和支持，從而導致其實質上承擔了無限的責任。群眾工作與法治工作有著不同的要求。法治工作要求按照法律規則和法律程序辦事，作為法治工作的執法，以國家強制力為后盾實現法律規范的意圖即可；執法對象對執法行為有異議的，可以申請行政復議，也可以向法院提起行政訴訟，但不影響執法進程；對于抵制執法的行為，可以合法動用強制措施予以懲戒。但是，執法作為群眾工作的重要環節，意味著執法人員應當做好解釋說明工作，最大限度地爭取群眾理解，群眾不理解的需要做好說服教育工作；如果執法導致社會不穩定事件的發生，就意味著工作沒有做好。站在群眾的立場上，即使違背法治原則，不配合執法的行為也不天然就是錯誤的，因此執法者需要注意工作方法，而不能簡單譴責或懲罰。按照這種邏輯發展，基層執法的責任就是無限的，不可能停留在法律規則限定的范圍內。“執法為民”話語的嵌入，暗含了執政黨無限責任的倫理，它不受法治原則和程序原則的約束，這與科層體系運作是有沖突的。
群眾工作意味著政治性。在執政黨的角度，群眾工作涉及黨與群眾的血肉聯系，承擔了重要的政治功能，執法是群眾工作的一環，粗暴執法、暴力執法自然有損黨群關系，較大規模人群反對的執法更是有損黨群關系。因此，在執法為民的話語中，執政黨要求執法者必須從黨群關系的政治高度來做好執法工作。問題在于，一些執法工作需要在利益對立的兩部分群眾中“選邊站”，如何執法都會“得罪”一部分群眾。此時，執政黨只能在話語上要求執法者更耐心，做好說服工作，爭取更多群眾的理解。“執法為民”話語的要求最終會被當作“政治任務”，在黨政體制中以考評指標的形式加以落實，政治倫理由此嵌入執法機制。
（三）政治倫理的作用機制
政治倫理對執法的作用，主要體現在執法人員的觀念和行為上。作為黨的干部，執法人員是政治倫理的承擔者，政治倫理使他們不僅要面對法律規范，還要考慮執法后果。執法的觀念、行為和后果都會受到政治倫理的制約和評判，因此執法人員需要對政治倫理話語保持敏感，它們往往成為重要的行為標準。政治倫理話語有一種超越政策理性的功能，能將政治正確性強加到行政的科學性、執法的合法性之上，執法因其影響而具有很強的價值色彩。在執法實踐中，執法人員首先需要面對政治倫理，考慮執政黨的宗旨和目標，往往因此忽略科層體系的要求，從而降低了黨政體制按照理性的科層制方案執法的可能性。政治倫理的嵌入，確保了執政黨的政治價值和政治綱領在社會得到施行，為基層執法提供政治合法性。
政治倫理的作用，可以從話語機制上加以理解。特定的話語模式可以通過表意來獲取支配能力，它是權力運作的意識形態合法性基礎。現代國家的治理尤其依賴話語模式，它們將表意過程與局部利益合法化聯系在一起，是某些支配關系中的不對等。政治倫理使地方黨委和上級部門面對基層執法機構和執法人員時占據話語優勢，進而可以將話語優勢轉化為行政上的權責不對等。
執法領域存在法治和群眾工作兩種話語范疇。話語是一種資源，黨政領導可以運用它們管理、考評基層執法機構；執法對象也可以“創造性”地運用它們形成輿論，對執法者構成壓力。在條塊關系中，條條中的上級或地方黨政可以將法治話語和群眾工作話語的要求都放置到考評體系中去，從而使基層執法機構和執法人員經受兩種壓力。執法對象也可以“創造性”地運用兩種話語，法治話語對自己有利時就運用法治話語，在法治話語無效時，還可以繼續運用群眾工作話語。基層執法機構和執法人員需要同時承擔法治體系和群眾工作體系的雙重義務和責任。理想狀態是，法治體系和群眾工作體系中，基層執法者的權力（權利）和義務（責任）是平衡和重疊的，這樣就可以以法治的方式做群眾工作。但現實并非如此，群眾并不自然接受法治體系的權利義務界定，他們的不合法訴求在群眾工作中卻不能回避，因為黨和政府是責任的終極承擔者，不能置群眾的困難于不顧，更不能拋棄群眾。
總之，由于政治倫理的嵌入機制的塑造，條塊結構中的權責不對等現狀，雖然在行政上沒有被改變，卻在話語層面被合理化，從而取得正當性。可以說，黨政體制通過政治倫理的嵌入機制，在執法系統中起到了巨大的平衡作用，為執法提供了政治合法性。
六、基層執法模式的實踐特征
將條條的執法推進機制、塊塊的治理協同機制和政治倫理的嵌入機制綜合。黨政體制塑造的基層執法模式，在實踐中產生了復雜的后果和影響，表現出以下特征。
（一）專項行動常態化
受條條的執法推進機制塑造，專項行動已經常態化。目前，專項行動幾乎成為基層執法的主要手段和方式，是各種執法機構的重要日常性工作，相應的組織運行和目標考評都需要遵循穩定的制度規范。大多數執法專項行動在自上而下的條條系統內動員，按照系統內的規范化程序進行，接受穩定的系統內部考核。在公安、工商、食藥監、安檢、環保等諸多一線執法機構，執法專項行動一年都超過了十次，有的甚至高達二十多次。從更長的時段去看，執法專項行動還呈現出周期性特征，同樣或類似的專項行動過一段時間就會開展一次，周而復始、循環往復。例如，食藥監部門幾乎隔一段時間就會開展一次“校園及周邊食品安全專項整治行動”，中小學學期之初必然如此。
執法專項行動的常態化，符合學者對“運動式”執法規范化改革的預期和設想，它是黨政體制下條條對社會需求進行日常回應的產物。由于基層社會事務的季節性和周期性，某些事務在特定時間點就會凸顯，相應執法機構必須有所回應，執法專項行動因此表現出一定的季節性和周期性；由于基層社會事務的繁雜性、多面性，執法任務極為繁重，同一時間很難事事兼顧、全面均衡地布置執法力量，而必須有所側重，相應的條條因此會根據情況調整執法重點，從而頻繁出現執法專項行動。而在全面推進依法治國的大背景下，執法專項行動不可能表現為過去那種全面動員的“運動式治理”形態。在既有社會條件和體制約束下，既需要季節性、周期性的專項行動，也需要遵守法治的原則和底線，條條的最終應對策略便是執法專項行動的常態化。
（二）執法動員體制化
在條條的執法推進機制和塊塊的治理協同機制中，執法動員都表現出體制化特征，體制內的執法人員遵循既有職能分工，被要求完成本來屬于日常工作卻在一定時期凸顯而亟需治理的任務。與改革之前及之初的政治運動廣泛動員干部群眾不同，目前各執法部門的專項行動并不動員群眾。運動型治理成為常規性的行政機制，而非臨時的、任意發動的、非常規化的政治機制。在絕大多數場合，執法專項行動動員的是系統內的執法力量，偶爾也動員其它部門的執法力量，進行聯合執法或綜合治理。專項行動大多是對本部門、系統內已有執法任務的承接和再分配，很少超出既有工作范圍。聯合執法、綜合治理也是如此，一般由地方黨政動員多個部門共同面對之前被忽視的問題，每個部門仍然遵循既有的職能分工，執法人員仍然依照系統內執法規程推進。
基層執法動員的體制化，某種程度上是執法規范化改革的產物。從體制要求看，專業化、規范化、法治化是改革的主要方向，在執法工作的具體要求中落實為自上而下的各種執法考核、評估和評價。在這種硬要求下，執法專項行動不可能表現為過去的“運動式治理”形態，相反，執法機構、執法制度、工作機制等都表現出穩定化、常規化、專業化等法治化特征。從執法需求看，很多領域需要專業技術，執法流程中的抽樣、送樣、檢測、評估等都屬于技術性工作，相關執法內容、執法技術和執法機構都有顯著的專業性特征，樣品檢測、證據固定、質量評估和處理處罰等也都需要以專業性技術和裁量標準為依據。這種背景下，執法必須堅持規范化和專業化。
（三）執法搖擺普遍化
在條條的執法推進機制和塊塊的治理協同機制的共同塑造下，基層執法呈現出搖擺普遍化特征，即有時違法不究，有時折扣執法，有時強力執法，這在幾乎所有行業和領域普遍存在。隨著中國法律日趨完善，社會生活的幾乎所有方面已有法律法規加以規范、引導和約束；與此同時，由于執法力量和執法能力有限，許多違法行為未被國家覺察，或國家雖有覺察卻無力執法，違法不究現象幾乎是基層社會的常態。而當條條發現某一問題較為突出時，往往會發起執法專項行動；或者塊塊發現問題嚴重時，動員各部門力量協同治理，力圖改變之前違法不究的狀態，在行動上表現為強力執法。強力執法是對違法不究狀態的糾正，需要釋放強烈信號，制造執法氣勢和氛圍，因此會耗費更多執法資源。一些問題常規思路無法解決，往往是到了非常嚴重甚至誘發惡性事件時，問題才進入黨政體制的視野，“政策之窗”被開啟，作為“中心工作”的綜合性執法方案因此呈現。
由于條條或塊塊需要同時面對眾多執法事項和法律規范，黨政體制并不能同時回應所有問題，必然有所選擇。因此，從社會生活的橫切面去看，同一時刻基層執法可能在一些事務上嚴格執法、強力執法，而在另一些事務上彈性執法、違法不究。而同一類事務中，違法不究和強力執法往往又交叉出現。人們長期不遵守法律，視法律規范可有可無，形成了違法不究的氛圍；等到需要強化治理、嚴格執法時，往往積重難返，雖可使用強力，但會遭遇激烈抵抗。強力執法的運動過后，又可能重回違法不究的舊狀態，從而陷入違法不究——強力執法的搖擺結構。執法搖擺普遍化既與國家執法能力不足有關，也是黨政體制的“中心工作”模式的產物。
（四）執法過程協商化
受政治倫理的嵌入機制的塑造，基層執法過程呈現出協商化特征。從理論上說，執法具有權威性、主動性和單方面性，對相關法律關系具有主導權，執法機關單方面的認識、認定、動機、目的具有決定性意義。執法的權威性意志在遭遇挑戰時，可以動用國家強制力量予以支持。然而，基層執法實踐卻是另外一副模樣：執法者需要與執法對象溝通、交流，常常是反復性的溝通和交流，經過斗爭和討價還價，在雙方達成基本一致意見后，才采取執法行為。如違建執法中，強制拆遷并不像媒體宣傳的那樣直截了當，往往在拆遷之前已經說服當事人同意，并達成了補償協議。不少研究記錄了類似的協商過程，包括交警執法、民警執法、工商執法、城管執法等。執法的協商過程，看不到執法機關的單方面決定性，也鮮見國家強制性和暴力性，執法是以法律為基礎的再協商，最終結果幾乎都是原有權利和利益格局的折扣執行。
執法過程協商化，很大程度上是政治倫理嵌入的產物。最常見的執法協商有幾種情形。第一，執法所要貫徹的法律規范與社會長期的行為習慣有所抵觸，法律有推動社會變遷的意圖和任務，執法過程很容易遭遇社會阻力。禁止土葬、禁止鞭炮燃放的執法屬于這種情形，土地管理執法有時也是如此。第二，執法所要貫徹的法律規范涉及不同群體的利益，執法會改變違法形成的既有利益格局，從而實質上構成利益再分配。一些環境保護、城市景觀保護的執法，就屬于這種情形。第三，執法所要貫徹的法律法規，牽涉到執法對象或相關主體的基本生存。道路運輸“治超”執法、“黑車”查處執法、街頭小食品監管執法等，都屬于這種情形。這些情境下，飽含政治倫理的“執法為民”話語很容易嵌入執法過程，執法不僅僅是法治工作的構成部分，還是群眾工作的重要環節。執法者需要關心群眾生活，關注群眾利益。執法需要獲得群眾信任、理解和支持，對“落后群眾”也應做說服工作。執法面對利益沖突時，要取得一些群眾的理解，必然需要就利益問題進行協商，執法過程因此難免協商化。
總的來說，與西方國家的執法屬于法治系統內部事務有所不同，在中國，黨政體制對基層執法有著巨大的塑造作用，形成了“條條推進執法、塊塊協同治理、政治倫理嵌入”的特色基層執法模式。我們需要從更廣闊的視野去理解這一基層執法模式。首先，與第三世界國家普遍存在的“法律失敗”現象相比，中國基層執法保證了法律總體上的有效性。其次，在過去數十年里，中國基層執法的推進力度和專業性都有巨大提高，法治的領地不斷擴大，這一績效有目共睹。第三，由于基層執法事務的不規則性，及其可能與科層體系的不適配性，很多問題無法按照常規功能預設予以解決，黨政體制的塑造在執法過程中起到關鍵作用。第四，在社會轉型時期，不少問題有著多方面的根源，常規執法思路難以奏效，甚至使不同矛盾發生疊加和聚合效應，黨政體制塑造的執法模式擅長解決這類問題。當然，有效性替代不了正當性。黨政體制塑造的基層執法模式，雖然常常有效，但也帶來不少問題，有時甚至偏離了法治的軌道。如何保障基層執法模式始終符合法治常態，則需要另文深入探討。
作者簡介：陳柏峰，男，1980年生，湖北咸寧人，法學博士，中南財經政法大學法學院教授、博士生導師。研究領域：法理學、法律社會學、農村社會學。主要社會任職：中國法理學會理事，中國社會學會法律社會學研究會理事、家庭社會學研究會理事，湖北省法學會法理學研究會理事兼副秘書長、農業法學研究會理事、民族法學研究會理事；華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究員、上海交通大學法社會學研究中心研究員、西南政法大學法社會學與法人類學研究中心研究員、廈門大學西方社會研究中心研究員。
中國鄉村發現網轉自：《法學研究》2017年第4期
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