——以計劃生育執法為例
摘要：基層執法是法治建設的關鍵環節，計劃生育執法能體現基層執法的一般模式與實踐機制。計劃生育執法在之前的連帶責任模式衰落后，逐漸走向了“雙軌制”模式：強調依法行政的法治軌道與強調執行實效的治理軌道并行。在法治軌道上，執法隊伍建設正規化，執法權行使規范化，執法過程程序化，強調依法行政、尊重人權，但執法任務難以有效完成。治理軌道成為應對困境的重要選擇，它通過壓力型體制實現體制內動員，通過半正式行政實現權力的末梢延伸，體現基層治理的綜合性，是法治軌道構成的有效補充。執法“雙軌制”模式是治理轉型的產物，既順應了依法行政、尊重人權的現代法治潮流，也可以提高執法實效，回應基層法治的非規范性、綜合性和延伸性，因此可能會存續較長時間。
關鍵詞：基層執法；計劃生育；“雙軌制”；法治；治理
基金項目：國家社會科學基金重點項目“國家治理能力視野下的鄉鎮執法權配置與運行研究（15AFX008）”
一、問題與進路
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了全面推進依法治國的目標，并進一步指出要建設中國特色社會主義法治體系。執法是法治體系的重要組成部分，規范化執法對法治體系的建構有重要影響。在我國，通過執法環節實施的法律遠多于通過司法實施的，因此執法是國家與社會之間更重要的連接點，在執法環節可以觀察國家權力在“毛細血管”處的復雜運作。《決定》指出，“同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題”，“有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重”。農村是法治建設相對薄弱的區域，“有法不依、執法不嚴、違法不究”等現象更為突出。
與執法的重要性相比，執法研究還較為薄弱，其中經驗性的研究更是少見，早期的執法經驗研究主要集中在城市問題上。賀欣關注外地來京工商戶的經營執照問題，認為執法是平衡本地商業機構、執法人員、相關管理部門等各方利益的過程，而運動式執法則起到了平衡政府內部上下級之間利益的作用，是強化已存在的官僚體制的工具。王波深入刻畫了城市基層工商所的執法，用科層耗散與社會耗散來解釋執法實效與國家原初目的的背離，而執法者只能通過“制造權威”來維持法律執行的相對穩定狀態。當然，也有一些經驗研究涉及農村執法，例如，劉本（BenjaminvanRooij）關注云南滇池地區的環境污染和耕地保護，總結了影響執法的諸多因素，包括立法內容的可執行性，執法者與違法者之間的信任度，違法者與受害者之間的經濟依賴關系，政治環境，社會壓力，執法者的人、財、物狀況以及內部激勵機制等。
最近幾年，筆者團隊等深入執法一線展開了不少田野經驗研究。筆者從鄉鎮政權的利益和偏好出發，將壓力型體制納入考量，從中央立法、基層政權偏好、地方社會偏好三個因素的關系出發，建構了解釋執法實效的框架。陳柏峰還關注了交警根據情勢選擇嚴格執法、折扣執法或一線棄權的“彈性執法”，并將原因歸結為執法權在時空上的非均質分布、民眾偏好差異因素的介入，以及執法者與執法對象之間的協商。最近，以違建執法為例，陳柏峰從國家能力的視角對執法困境進行了解釋；劉磊則考察了城管執法及其困境，指出城管執法活動嵌入在由執法空間、社會形勢、體制環境所形成的嵌入式執法結構中，形成了“街頭政治”，執法過程成為重新界定規則和重新確定利益格局的政治過程，需要加深對城管執法中政治邏輯的充分理解與認識，防止社會群體間的利益均衡被破壞；于龍剛以鄉村派出所為例，發現鄉村執法受關系模式影響，呈現出一種合作與沖突相循環的二元格局，并從轉型期社會矛盾的多元性、復雜性、脫域化，法律系統監督異化、弱化，現代國家能力缺失等方面進行了解釋；劉楊以鄉鎮食品藥品管理所執法為例，探討了當前“專項治理”工作的科層化特征及其與傳統“運動式執法”的復雜關系，思考了執法體制改革的制度前景。
以往筆者的經驗研究主要關注執法過程和機制，沿著這一思路，本文關注農村基層的計劃生育執法問題。20世紀70年代末，計劃生育政策被確立為我國基本國策，并持續推行至今，時間長達三十多年，其在農村的推行一度被稱為“天下第一難事”。長期以來，計劃生育政策和法律面臨著與民眾生育偏好、社會非正式規范之間的沖突，其執行調動了基層政府大量資源，影響到千家萬戶，鮮明反映出農村基層治理的特點。新世紀以來，受養育成本、婚姻負擔、社會流動等多方面影響，人們生育意愿有所降低，全國很多地區計劃生育執法的壓力已經大為減小。2015年，國家因勢利導“全面放開二胎”。目前，雖然控制農民“超生”只在一些地區存在壓力，但計劃生育執法仍然面臨普遍挑戰，尤其是嚴禁性別鑒定的壓力在農村普遍存在。社會轉型及隨之而來的治理轉型是影響農村法律和政策執行的結構性因素。在社會轉型的不同階段，法律和政策執行會呈現出不同特征。
有學者從治理角度研究了計劃生育政策執行問題。彭玉生考察了宗族關系強度對計劃生育政策執行效果的影響。在宗族關系強的村莊，宗族網絡增強了村莊規范的控制力，減緩了國家權力執行的剛性，有效地反抗、規避和拒斥計劃生育政策。陳心想通過農村計劃生育執法來考察基層秩序，指出基層社會運作是明線（即官方的、合法的、公開的）和暗線（即民間的、非法的、私下的）交織并存的“雙線運作”。董強、李小云通過農村計劃生育政策執行來思考監督軟化問題，基層政府通過構建利益鏈條、關系網絡等非正式的途徑消解掉政策監督中的理性標準，使政策監督流于形式。申端鋒從村莊社會性質考察農村計劃生育政策實施，認為實施結果差異緣于不同地區的村莊社會性質不同。呂德文考察了農村計劃生育政策執行過程中群眾路線的運行機制及變遷。郭亮對農村計劃生育政策執行進行了歷時性考察，指出基層治理呈現“鐘擺型”特征，往返于推動計劃生育政策執行（向基層政府讓渡利益空間）和加強對基層政府控制（收縮其利益空間）之間。
治理體現的是基層治理體系如何操作計劃生育政策執行過程的視角，關注計劃生育政策與鄉土社會的互動關系、計劃生育政策的具體運行機制，但是缺乏從法律實效的角度來考察和評價具體運行機制的法治效果。而法治視角是一種強調規范性的研究視角，往往從法律實效的角度關注計劃生育執法。這是兩種內在邏輯存在差別的研究視角，倘若兩種視角有所結合，能夠對計劃生育執法做出更為準確的概括。本文用“雙軌制”來概括計劃生育執法的核心機制，既有政策執行的治理視角，也有法律實效的法治視角，是治理和法治兩種視角的綜合運用。文章考察基層計劃生育執法的實踐機制，關注執法實際上是如何進行的，亦即以埃利希所言的“法的事實”為導向，而不關注執法應該是什么，不對法律和政策本身的正當性、合理性做出價值判斷。
“雙軌制”一詞源自費孝通的“雙軌政治”。“雙軌政治”被用來概括傳統的政治結構，除了自上而下的中央集權的行政軌道外，還有自下而上的地方自治軌道，“表面上，我們只看見自上而下的政治軌道執行政府命令，但是事實上，一到政令和人民接觸時，在差人和鄉約的特殊機構中，轉入了自下而上的政治軌道，這軌道并不在政府之內，但是其效率卻很大的，就是中國政治中極重要的人物——紳士”。執法雙軌制只是對“雙軌政治”的借用，具體是指計劃生育執法除了依賴法治渠道、執法體系、執法人員之外，還借用治理渠道、治理體系、鄉村干部，兩條軌道并行不悖，相互支撐，共同構造著基層執法系統。文章雖以計劃生育執法為例展開，但這一執法系統和雙軌制模式卻普遍存在。盡管這種雙軌制模式在不同地方有著不均衡的表現，在不同行業也會表現不同，但“雙軌制”模式本身意味著中國基層社會治理的復雜性以及治理機制的多樣性。
文章的經驗材料來自筆者及研究團隊于2015年6月、2016年4月在湖北省監利縣的調研。與鄰近區縣相比，監利農村的計劃生育執法難度依然比較突出，與洪湖市同屬荊州市內計生工作困難縣市。為了更為詳細地獲取信息，我們在調研期間將監利縣G鎮作為重點調研區域。
二、治理轉型與依法行政
農村計劃生育工作大致經歷了兩個階段，兩個階段的工作模式呈現不同的特點。從計劃生育政策開始全面推行至2000年左右，這屬于第一個階段，總體上呈現出比較突出的暴力執法的特點，且在20世紀80年代末期和20世紀90年代初期表現得尤為明顯。在這個階段，地方政府主要是通過連帶責任模式推動計劃生育工作。2000年之后出現治理轉型，國家日益強調依法行政和保護人權，連帶責任模式開始式微。
（一）連帶責任模式的運行
連帶責任模式包括兩個方面，一是對計劃生育對象個人的其他方面事項連帶追究，二是對計劃生育對象相關親屬、鄰里采取共同負責制。監利縣正式實施計劃生育比較早，1979年就開始采取生三胎后必須要結扎的政策；1980年開始實施二胎后結扎，但生兩個女孩的可不結扎；1981年采取的是只要頭胎是男孩的就必須結扎，頭胎是女孩的，可隔四年再生一胎，但生二胎即使都是女孩的，也必須要結扎。當地計生政策總的趨勢是越來越嚴。在整個20世紀80年代和20世紀90年代，計劃生育政策都比較嚴格，雖略有調整，但總體是通過連帶責任模式來推行的。
對計生對象個人其他方面事項連帶追究的手段有很多，如下戶口、拆房子、扒糧食、牽牲口、取消責任田等手段。例如，G鎮X村7組鄧玉再（男）、何琴（女）夫婦，已經生了兩個小孩（頭胎是女兒，二胎是兒子），在1989年又生了第三胎。為了躲避計劃生育，他們夫婦跑到外地。村里考慮他們居住的房屋是其兩個兄弟的，就沒有拆房子，而是把鄧玉再夫婦在本村的戶口都下了，把他們責任田收回集體。當時外地就業崗位很少，這相當于是斷了鄧玉再夫婦的重要生存依靠。那時還普遍出現對尚未生育或者沒有交社會撫養費的計生對象采取人身強制措施并強制其引產，或關進“號子”中督促其交罰款，或直接沒收家里財產。對那些因此“尋短見”的農民，鄉村干部依然態度強硬——“上吊不解繩，喝藥不搶瓶”。
地方政府曾經發文指出，計生對象的親屬、鄰里有人是干部、黨員、單位職工的，需要一并納入計劃生育工作中，他們有義務及時向鄉鎮計生辦反映計生對象的情況，包庇將會受到懲戒。在實際工作中，地方政府甚至將連帶責任擴大化，對一些不是干部、黨員、單位職工的親屬和四鄰也用強制舉措施以連帶責任。在20世紀90年代初期，許多人因其親屬或鄰里的計劃生育問題而受到牽連，財產遭到罰沒。親屬鄰里連帶責任制將更多的人納入計生責任追究中，這給許多人帶來了焦慮和恐懼，形成了滲透村莊之中的“權力的組織網絡”。一些那時當過鄉村干部的人談及計劃生育都很感慨，認為當時計生工作搞得“大人跑，小孩哭”、“把狗都搞熟了，把人都搞生了”。連帶責任模式是一種重要的分類治理機制，試圖通過行政高壓，在帶有強制力的懲戒或利益激勵的影響下，區分出計劃生育工作中的“積極分子”，以“積極分子”來協助國家正式治理權力進入村莊場域，對“落后分子”的計生對象進行執法，以提高執法的有效性。
連帶責任模式通過行政體制內部的行政高壓推動。從20世紀80年代中期開始，計劃生育在農村基層工作中的重要性不斷提升，到1991年中共中央、國務院做出《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口的決定》，明確要求“各級黨委和政府務必須把計劃生育工作擺到與經濟建設同等重要的位置上來，把人口計劃納入本地區國民經濟和社會發展總體規劃，列入重要議事日程。黨政第一把手必須親自抓，并且要負總責”。中央文件將計劃生育工作的重要性提到了非常高的位置。許多人用“催糧催款、刮宮引產”來概括當時農村工作的最主要內容。在自上而下的壓力型體制作用下，基層政府把計劃生育工作作為需要“常抓不懈”的中心工作，在體制內實現有力的動員。在許多地方，農民的生男偏好非常突出，計劃生育政策與農民生男偏好之間存在嚴重沖突，超生率非常高，計劃生育工作的難度很大。地方政府為了推動計劃生育工作，對各部門、各鄉鎮采取目標管理責任制的方式來確保體制內的強力動員，要求黨政一把手親自抓、負總責，部門配合、齊抓共管。鄉鎮干部對體制有高度的依賴，面對自上而下的行政高壓，鄉鎮干部（無論是主動還是被動）有極大的動力推動和完成計劃生育工作任務。
行政高壓能夠充分調動和制約體制內的力量參與計劃生育工作中，但是在進入村莊的過程中卻面臨如何有效利用和監管村莊內部的代理人——村干部的問題。鄉鎮政府如果想及時有效地了解計生對象的情況，就離不開村干部的配合，但是村干部不一定會成為鄉鎮政府可靠的代理人。在連帶責任制的要求與村莊熟人社會內部的地方性規范相沖突的時候，村干部未必會順從連帶責任模式可能帶來的懲戒，而是會優先選擇后者。在監利縣G鎮，20世紀90年代先后有近10個村書記因為計劃生育工作難度太大且容易得罪人而主動辭職。許多村干部表面上會配合鄉鎮計生工作，但是在鄉鎮政府組織人員對計生對象采取強制措施之前，他們會事先向本村的計生對象“通風報信”。這樣的村干部實際成為杜贊奇所言的“保護型經紀”，而非基層政府的忠實代理人，他們顧及村莊內部的輿論評價，不愿意在計劃生育工作上做“讓別人斷子絕孫”的事情。為了防止村干部事先泄露信息，鄉鎮政府有時在組織強制措施行動之前會有意隱瞞村干部。這種繞開村干部的做法對于鄉鎮政府開展計劃生育執法有利有弊。在G鎮曾經發生過這樣一件事情，由于鄉鎮政府有意繞開了村干部，沒有村干部領路，鄉鎮干部走錯了路，撬開無辜農戶的家門，搬走了財物，最后鄉鎮政府不得不以賠償損失收場。
連帶責任模式在不同的管理體制下對計劃生育工作的影響有差異。監利縣有18個鄉鎮、2個農場，在這個階段，與各鄉鎮相比，兩個農場的計劃生育工作要好做得多。農場的土地是國家所有，農民是農場職工，擁有體制性身份，其福利待遇都受農場管理。通過運用體制內的連帶責任手段，農場管理區比較容易實現計劃生育的工作任務和政策目標，而很少需要動用拆房子、扒糧食、牽牲口等粗暴的強制手段。而面對一戶戶早已從集體中解脫出來的農民時，鄉鎮政府缺乏體制性的正式治理手段，只能依靠各種處于灰色地帶甚至完全不合法的暴力來推動計劃生育工作。
（二）治理模式的轉換
連帶責任模式在起作用的同時，產生的代價也非常大，侵犯了人權，嚴重損害了基層政府的聲譽。這個階段普遍出現“贏利型經紀”取代“保護型經紀”的現象，鄉村兩級結成利益共同體，大量帶有“贏利型經紀”特點的人登上了鄉村政治舞臺。行政高壓是連帶責任模式推行的重要動力，但是單純靠行政高壓并不足以使連帶責任模式有效運行。當時，計劃生育罰款是鄉鎮政府的重要收入來源，為了充分調動鄉鎮干部的積極性，鄉鎮政府會依據收繳罰款的一定比例返還獎勵干部，這極大地刺激了鄉鎮干部在計劃生育工作中的積極性。為了調動村干部的積極性，鄉鎮政府也會默許他們從中謀利。在20世紀90年代中期之前，各地農村計劃生育罰款一般沒有正規票據，罰款數額有較大的彈性和隨意性，這為鄉村干部從中謀利提供了空間。在確定罰款數額時，一些“會來事的”村干部會“上下其手”，通過虛報罰款數額取利。在這種情況下，一些農民也會討價還價，盡量減少損失。
為了應對計生工作，一些處于村莊道德輿論評價體系邊緣位置的“混混”被吸納進入鄉村利益共同體，甚至被鄉鎮政府吸收“培養”成為村干部。這些人積極配合鄉鎮政府的計劃生育工作，希望借此獲取利益，并不在乎村莊內部的輿論評價。這造成了基層正式權力運行邏輯的蛻變，赤裸裸的暴力日益成為包括計劃生育工作在內的基層治理中的主要手段。在農民的生育偏好與計劃生育政策之間存在很大張力的情況下，農民與鄉村干部之間出現很多沖突，鄉村基層政權和組織的正當性在強制推行計劃生育政策的過程中日益降低，計劃生育政策的合法性也不斷遭到質疑，連帶責任的治理模式難以持續。
為了緩解計劃生育政策及基層政府的正當性危機，國家陸續出臺了一些政策文件和法律法規，強調依法行政，加強對基層政府權力的控制，并日益重視保障人權。1995年5月國家計生委發布了標明“不廣播、不登報”的《關于在計劃生育行政執法中堅持“七不準”的規定》（以下簡稱《“七不準”規定》），其中特別強調“不準因當事人違反計劃生育規定而株連其親友、鄰居及其他群眾”，這意味著連帶責任模式受到了規制。《“七不準”規定》還強調“不準毀壞違反計劃生育規定人員家庭的財產、莊稼、房屋”、“不準非法關押、毆打、侮辱違反計劃生育規定的人員及其家屬”等。1999年國務院頒布實施《關于全面推進依法行政的決定》，2002年9月1日《人口與計劃生育法》《社會撫養費征收管理辦法》正式實施，對基層政府的計劃生育執法權力和執法行為進行嚴格控制，并進一步規范了社會撫養費的征收方法和程序。隨著國家更加強調依法行政，基層政府暴力行政的政治風險隨之增加，連帶責任模式逐漸式微。
基層政府不再使用連帶責任模式和暴力舉措，農民原先被強力壓制的生育意愿出現反彈，不少農民依然有生育男孩的強烈偏好，一些已經有了兒子的農民則希望“兒女雙全”。不過在生活成本壓力日益增加的情況下，許多地方的農村很少出現會生三胎及三胎以上的情況。此外，由于性別鑒定技術普及且獲取成本較低，在高壓態勢下一些有計劃外生育意愿（特別是生育男孩）的人不再像以前那樣生多胎，而是通過性別鑒定來實現生育意愿，造成了出生性別比嚴重失衡的問題。例如，在監利縣，近幾年農村出生性別比嚴重失衡，計劃生育工作的重點也隨之由此前的控制人口數量變為控制出生性別比失衡。2013年國家部委與湖北省評估監利縣出生人口性別比在140以上，監利縣被納入重點管理縣市。湖北省對于連續兩年沒有完成出生人口性別比控制目標任務的縣市區實行“一票否決”。在監利，除了兩個農場之外，絕大多數鄉鎮的出生人口性別比都在140以上，有個別鄉鎮在有些年份突破180甚至200。“綜合治理出生人口性別比”在計劃生育各項工作中居于首位。
面對農民生育意愿的反彈，由于缺乏強制舉措，計劃生育執法開展的難度大增。為了規避風險，地方政府并不愿意嚴格控制生育數量、對育齡婦女進行有效管理，而是轉為“以罰代管”。在許多地方，特別是經濟不發達地區，超生罰款成為縣鄉政府財政收入重要來源。這樣一來，在計劃生育政策的執行過程中出現“目標替代”的現象，只是執法手段的罰款卻成為基層政府的執法目標。但是以罰代管并不能夠有效地完成計劃生育執法任務，基層執法需要新模式。
三、執法“雙軌制”模式
與早期單純強調控制出生人口數量不同，當前計劃生育工作涵蓋的內容更為豐富，計劃生育執法中面臨的難題也更為多樣。計劃生育工作主要有控制政策外生育（包括社會撫養費征收），治理出生人口性別比失衡，開展計劃生育優質服務，對流動人口計劃生育管理和服務，村級計劃生育基層基礎工作，計劃生育宣傳教育。在這幾方面的工作中，核心的是控制政策外生育和治理出生人口性別比失衡。這兩個方面是目前最讓鄉村干部感到頭疼的工作，其他幾個方面的工作主要服務于這兩項工作。多樣化的計劃生育工作內容包含著對工作方式和執法手段更多的要求，單純的工作方式和執法手段難以與之相適應。
隨著治理轉型的推進，國家日益強調依法行政和保障人權，連帶責任模式不再具有合法性和正當性，在計劃生育執法中逐漸退出歷史舞臺。在缺乏強制手段的條件下，基層執法者難以簡單通過遵循依法行政來完成執法任務。計劃生育執法模式出現了新變化，在依法行政的法治軌道之外形成了依賴鄉村組織體系的治理軌道，從而形成了法治軌道和治理軌道并行的“雙軌制”模式，以應對多樣化的計劃生育工作內容和執法難題。一方面，法治軌道有所發展，執法者更加重視按照法律程序的規定行使執法權；另一方面，治理渠道和治理技術在不侵犯人權的基礎上有新的深化。基層執法的“雙軌制”模式是對基層執法機制的概括提煉，是思考基層治理多樣性和復雜性的切入點。
基層執法機制是集國家正式執法體系、執法人員、法律程序與基層治理體系、治理干部、多樣化的治理手段于一體的復雜系統。在執法“雙軌制”模式中，法治軌道處于基礎性位置，治理軌道在法治軌道構建的框架邊緣運行，深化、擴展、變通法治軌道所確立的執法技術，并創新多樣化的治理策略和治理手段，從而在法治軌道與治理現實之間保持更多的適應性。法治軌道和治理軌道相互補充和支撐，共同構成基層執法系統。
法治軌道的基礎性位置主要體現在確定基本的執法框架和執法價值取向。現代法治是以法治理想為主導的權威系統、以權利和法律為中心的概念范疇系統、以司法制度為社會最基本的制度安排、以個人權利及法律為依歸的文明秩序意識。按照現代法治的要求，法律的執行應該嚴格按照立法規定的意圖，通過科層制體系推動，在具體執行中遵循程序正義，限制國家權力的恣意行使，實現保障人權和普遍性的規則之治。在連帶責任模式下，基層政府為推動計劃生育工作的開展，采取了許多處于灰色地帶甚至是帶有暴力色彩的手段，權力不斷擴張和濫用，極大地引發了民眾的不滿，激化了社會矛盾，嚴重損害執政黨和政府的政治合法性。由于缺乏充分的約束機制，在計劃生育執法過程中，基層政權和鄉村干部的謀利性凸顯，產生了非常不好的示范效應，降低了計劃生育政策本身的正當性。為了彌補因粗暴執法而產生的政治危機和社會危機，國家不斷強調依法行政，以此規范制約基層政權的權力。在這個意義上，法治軌道在話語層面確立了執法過程中需要遵循的基本標準，有助于改善執政者和執法者的政治形象。
在法治軌道中，執法者的權力一方面被法治話語所規訓，另一方面也以新的形象出現，借助法治話語保留了執法權力的正當性。法治軌道訴諸價值中立的立場，不傷害計劃生育政策本身的合理性和正當性，以“法律”的象征符號保障計劃生育政策在實施過程中的合理性和正當性，從而確保執法權力運行所必要的最基本的權威。這正如馮象先生所言，“作為權力的象征符號，法律在大多數人的日常生活中主要不是用暴力手段，而是借助宣傳教育、大眾傳媒和影視節目塑造的故事形象，來掩蓋自身的矛盾、驅散疑慮而樹立權威的”。正因為法治軌道本身并不探究計劃生育執法所依據的法律和政策的合理性和正當性，這為執法對象、執法者以及其他相關者對法律和政策依據進行基于自身利益和立場的多方面解釋，進而為這些主體在具體執法過程中的復雜微妙的互動留下了空間，從而這也為治理軌道的運行提供了可能。
法治軌道強調執法隊伍建設的正規化、執法權運行的規范化，但是大量執法任務單靠法治軌道難以完成，還需要依靠以鄉村干部為主體的治理軌道。治理軌道是治理渠道和治理技術的深化和精細化，以更加靈活的方式應對現實的治理需要。執法中治理軌道的存在，意味著執法過程并不是一個通過程序主義運作模式去實現規則之治的過程，而是以治理為目標的過程，強調的是帶有鄉土社會的綜合性、“延伸性”特征的治理結果。在治理軌道中，鄉村干部在開展計劃生育工作時，所考慮的不僅僅是法律規范的要求，還有鄉村治理層面的諸多因素，農村計劃生育執法過程因而帶有了治理化的特點。與法治軌道以規則為導向，側重強調遵循規則、在規則層面解決問題不同的是，治理軌道的運行則更加強調以結果為導向，在遵循基本的法治要求和司法程序的前提下，采取實用主義甚至機會主義的態度，調整和變通一些具體規則，創設更多的治理策略和治理機制，以回應實際執法過程中出現的問題和困境。
為了彌補正規執法力量的不足，治理軌道通過體制內的政治動員方式，形成包括司法系統、職能部門、鄉鎮政府、村級組織在內的多層次的執法體系，打破科層制的常規運作模式，采取“條塊結合、以塊為主”的綜合治理的方式。治理軌道下的體制內動員與連帶責任模式下的動員過程相近，但是此時的體制內動員因強制權力和謀利空間都被極大壓縮，動員后開展工作的具體方式已經發生了很大變化。通過體制動員的大多數人員并不擁有執法權限，卻仍然是責任追究的對象。
正式體制內組織動員起來的執法體系并不能實行常規性的日常治理，只能開展階段性、集中性的執法活動。在階段性、集中性的執法活動中，例如季度性的計劃生育工作大檢查，正式體制內的力量在進入村莊社會時，依然需要依賴體制末梢的村級干部配合。在日常管理中，作為半正式行政的村級組織則發揮著常規性管理的職責。村干部在開展計劃生育工作時，利用的是村莊社會的地方性知識和熟人社會的交往規則，是以個別化的特殊主義的邏輯，而非以規則之治所要求的普遍主義的方式對待計劃生育執法案件。面對具體的計劃生育對象時，村干部不僅需要做計劃生育工作，而且還需要回應計生對象及其他相關者反映的其他問題。
總而言之，執法“雙軌制”是鄉村治理轉型中形成的一種執法模式，在回應鄉村治理轉型所帶來問題的過程中形成。基層社會并非一成不變，而是處于深刻且長期的變化之中，并且深受國家的社會管理邏輯影響。在不同時期，受制于社會基礎層面及國家管理層面因素的影響，基層執法呈現出不同的運作邏輯和實施效果，執法“雙軌制”正是這個變化和轉型過程中的產物，需要結合社會變遷和治理轉型的機理，深入認識法治軌道和治理軌道分別所要回應的問題、二者的模式特征和運作機制，從而完整地認識執法“雙軌制”模式。
四、法治軌道的運作
隨著依法治國成為國家的基本方略，依法行政逐漸成為各級政府權力運行中的主導話語，規約和型塑著政府權力的運作過程。以“七不準”禁令為起點，到國務院《關于全面推進依法行政的決定》《人口與計劃生育法》《社會撫養費征收管理辦法》等一系列法律法規陸續出臺，國家在計劃生育工作中日益強調基層政府的權力運作要規范，而不像在連帶責任模式下對計劃生育執法“只問結果、不問手段”。例如，監利縣G鎮的一份《人口和計劃生育目標管理責任書》中要求“堅持依法管理，文明執法”，“無‘三亂’，村級辦理各種計生證件做到零收費，無因計劃生育部門工作方法不當引發的惡性案件”。為此，當地政府不斷加強執法隊伍的法治化建設。這一整套的法律規范和政策要求主要想達到兩個目的，一是約束規范基層政府的權力，二是希望通過以司法化和程序主義為基本特征的法治途徑來化解計生執法中的執法難問題。法治軌道要求基層執法的人員配置的正規化、執法權力設置的規范化、執法過程的程序化。
1．執法人員配置的正規化。與在責任連帶模式階段的人員配置不正規、大量社會閑散人員甚至“混混”進入執法隊伍相比，現在的計劃生育執法隊伍的人員配置日益正規化，執法人員需要有相應的執法資質。例如，監利縣專門成立由衛計局和法院為主的衛計執法大隊，執法大隊由近30人組成，均擁有計劃生育行政執法資質。在鄉鎮層面，鄉鎮計生辦正式工作人員均持有計劃生育行政執法證，G鎮綜合執法大隊還專門設置了計劃生育執法中隊，中隊的人員擁有行政執法證。
2．執法權力設置的規范化。體現在兩個方面：一是規范執法主體的執法權限。其中非常重要的是規范行政強制權力，需要通過司法程序才能在計劃生育執法中行使行政強制權力。在監利縣，縣衛計執法大隊與法院的司法程序對接，擁有行政強制權力，鄉鎮計生辦及綜合執法中隊的執法人員不擁有此項權力，但擁有計生執法中的其他執法權限。二是規范社會撫養費的征收和使用途徑。省級政府制定轄區范圍內的社會撫養費征收標準，征收社會撫養費需要由政府出具書面征收決定，執法單位要向當事人出具由省級政府財政部門統一印制的社會撫養費收據，社會撫養費要上繳國庫。
3．執法運行過程的程序化。在監利縣，鄉鎮計生辦正式工作人員有執法證，但是對于拒不繳納社會撫養費的計生對象并不采取實質性措施，而是做好相關筆錄材料交到縣里的衛計執法大隊立案，由衛計執法大隊下達強制執行通知書，通過法院啟動強制執行程序。鄉鎮干部在做筆錄材料時，需要有執法大隊的人員在場，以滿足法律程序上對于執法人員資質條件、證據標準的要求。許多案卷資料顯示，執法過程中滿足程序要求的材料都比較齊全。
從規范制約基層政府權力這個目標來看，法治軌道的運作在很大程度上收到了預期效果，暴力執法現象得到有效控制，因執法而引發的社會矛盾大大緩解。基層干部對法治軌道制約了執法手段多有抱怨，但實際上也歡迎法治軌道的依法行政。依法行政所強調的規范化、程序化，可以成為基層干部自我保護和推卸責任的合法方式。面對“釘子戶”，基層干部可以通過制作好相關證據材料，把案件移交司法程序來擺脫自身的執法責任，司法程序成為責任體系中的最后屏障。在法治軌道運行中，基層干部更關心的是自己的行為在程序上、證據要求上是否合法，而并不太在意具體案件是否得到真正解決。這實際上是基層干部通過形式上的法律程序實現自我保護，他們無需再因社會撫養費征收不到位而受到追責。因此，鄉村干部一方面會抱怨正規化的法律程序無法解決計劃生育執法難題，但是另一方面在遇到這樣的案件時也很愿意選擇正規化的法律程序，特別是司法程序，因為這不僅符合法律規范的要求，而且能避免因強制推行計劃生育工作可能產生的矛盾和沖突。
但是，從通過司法化和程序化的方式來化解執法難題的這一預期目標來看，法治軌道并沒有實現這個目標，而且由于強制手段被懸置，帶來了普遍的執法難題。許多基層干部對于計劃生育工作最為感慨的是“現在完全沒有了手段”。在實際的執法中，絕大多數案件都未進入司法程序，進入司法程序的案件中的大部分也未必得到有效解決，執法大隊以及法院啟動強制執行程序的做法在實踐中效果并不顯著。面對諸多計生對象，法院沒有足夠的能力去強制執行，更不可能對計生對象進行長期跟蹤監管。法治軌道希望通過加強執法隊伍的正規化建設實現常規化、規范化的執法狀態，但是正規執法隊伍的力量非常有限，根本不足以支撐起對計生對象的常規化管理，而只能處理少數已經出現違法結果的案件，或者在重要時段開展突擊檢查。
許多人看來，對于基層計劃生育工作而言，法律程序所發揮的效用不太明顯。將社會撫養費征收的執行權限通過司法程序來行使，這符合法律的規定，但并不能有效解決社會撫養費征收難題、有效控制計劃外出生人口數量和出生人口性別比。在G鎮，近幾年每年實際征收到的社會撫養費只占到應該征收總數的30%左右，大量社會撫養費無法有效征收。
不僅社會撫養費征收過程體現出明顯的程序化特征，計劃生育優質服務也是如此。在法律和政策的定位中，計劃生育優質服務（“三查”和“四術”）工作是以服務計生對象為目標，但在基層計劃生育工作中，這方面的工作是為了及時掌握政策外生育、非法性別鑒定的信息。這些工作在執行中日漸形式化。各地農村大量年輕人外出打工，很多育齡婦女不在家，雖然地方政府對于婦檢一般要求達到90%以上的比率，但是不可能為了婦檢讓在外育齡婦女專門返回。盡管計生對象可以在外婦檢并把相關婦檢材料寄回，但只有少數與村干部關系好，出于幫忙心態的人會把材料寄回。因此，實際的婦檢率最多能達到30%。為了滿足考核要求，村干部會與婦檢站工作人員拉近關系，造假填上參加婦檢的婦女身份信息，以至于從材料上看，絕大多數村在這方面的工作差別并不大，都達到了考核要求。對于村干部而言，計劃生育服務方面的許多工作都是“軟指標”，對工作并不構成實質影響和壓力，可以通過“做作業”的方式應對。
法治軌道關注法律規則的形式要求，執法人員的執法資格和執法權限不斷規范化，執法過程日益程序化。法治軌道將計劃生育執法難題納入司法程序，試圖通過司法權威和司法程序來化解執法困難。這是一種“法律治理行政”的思路，帶有“治理的法律化”特點。但是，這種做法并不能有效應對計劃生育執法中的難題。盡管如此，法治軌道在約束和規范執法者權力、抑制執法者謀利空間、減少執法過程中的沖突等方面起到了重要作用，適應了法治建設對國家權力運行規范化的要求，有助于尊重和保障人權。
可見，法治軌道的不同目標之間存在張力，權力被約束規訓之后，立法所預期的執法效果并沒有得到有效實現，法治軌道所期望的程序正義成為執法者自我保護的手段。很多基層干部認為，現在對許多計劃外生育的當事人根本不可能采取有力措施，特別是戶籍辦理與計劃生育的脫鉤之后，更是沒有了基本的約束手段。隨著法治話語的盛行，計生對象的法治意識和權利觀念逐漸強化，會用法治話語對抗和制約執法權；但并未形成遵守法律規則的行為模式，其違反計劃生育法律和政策的行為常常也是在法治話語的遮蓋下進行。這就成為一種“單向度的法治”。
五、治理軌道的運作
法治軌道在運作中面臨許多難題，主要體現為強制手段被限制，執法者缺乏有力的執行措施；正式執法力量不足，難以實現有效的常規化管理；國家正式權力運行面臨信息不對稱和地方性知識缺乏的困局。為了應對困境，治理軌道成為執法中的重要選擇，它在符合法治軌道的基本要件、不侵犯人權的基礎上得到延續和發展。治理軌道的運作有別于法治軌道，其主要特征表現為如下幾個方面。
1．通過壓力型體制實現體制內動員。在治理軌道運行中，執法力量的組織和動員不是通過形式法治所要求的常規性的科層制的程序主義方式，而是采取打破常規程序式運作、帶有政治動員色彩的運動型治理。基層政權在專制權力弱化、基礎權力又尚未有效確立、缺乏充足的治理資源的情況之下，通過壓力型體制的政治動員，打破科層壁壘和僵化體制，實現對治理資源的重組和整合，以集中力量應對特定的治理難題。
監利縣對鄉鎮的目標責任管理區分了“籠子管理”單位和“重點管理”單位。年終綜合排名居全縣倒數第一、且出生政策符合率或出生人口性別比兩項責任目標未完成的鄉鎮或管理區會被列為下年度“籠子管理”單位；年終綜合排名居全縣倒數第二、且出生政策符合率和出生人口性別比兩項責任目標未完成的鄉鎮或管理區，列為下年度“重點管理”單位。在對管理單位做出區分的基礎上，對相關責任人設定了處理辦法：列為“籠子管理”的鄉鎮管理區到解除“籠子管理”為止，不得評為先進集體、文明單位，機關干部不得提拔重用，黨委書記、鄉鎮長（主任）實行代理；連續兩年列為“籠子管理”單位的，黨委書記、鄉鎮長（主任）就地免職；列為“重點管理”的鄉鎮管理區，到解除“重點管理”為止，不得評為先進集體、文明單位，機關干部不得提拔重用，黨委書記、鄉鎮長（主任）給予誡勉談話，不得提拔重用，不得調動工作；連續兩年被列為“重點管理”單位的，直接列為下年度“籠子管理”單位。在嚴格的獎懲措施的作用下，各部門及鄉鎮政府被動員起來，在壓力型體制下通過強動員使計劃生育成為中心工作，形成“條塊結合、以塊為主”的屬地管理的責任體系和綜合治理體系。
2．通過半正式行政力量實現國家權力的末梢延伸。在“總體性社會”早已消退的情況下，依靠壓力型體制的政治動員能實現對體制內治理力量的動員，但是難以使體制內動員起來的力量進入到村莊場域中開展日常性監管。為了確保有效開展日常監管，基層政府還將村干部作為半正式行政力量納入目標管理考核中，將之作為正式行政力量與村莊社會進行連接的主要紐帶，以實現“集權的簡約治理”。
各地黨委政府通過采取目標責任管理和包保責任制的方式，將村干部納入計劃生育執法的體系中，并施以獎懲措施，試圖以半正式行政力量彌補正式行政在監督管理上的不及之處，為國家權力的末梢延伸提供組織保障。G鎮在村級組織的目標管理中對村居黨支部書記和包村干部制定了嚴格的責任追究制度：對出生政策符合率80%以下，違法生育多孩達3人（含3人）的村，給予該村黨支部書記撤職處分，包村工作半年以上的第一書記和包村的其他責任人給予黨紀政紀處理。對包保服務工作落實不力，生育二孩達6人及以上且全為男孩、孕情掌握不及時的人數達到5人及以上的村，給予該村黨支部書記黨內嚴重警告處分，包村工作半年以上的第一書記和其他包村責任人予以黨紀政紀處分。
隨著科技手段在進步，計劃生育工作越來越借助科技手段，特別是網絡平臺來獲取相關信息，但是半正式行政力量的作用并未因此弱化。科技手段的進步減少了許多治理成本，特別是極大地減少了計生工作的信息獲取成本。便捷的信息獲取技術帶來了信息搜集和儲存能力的提高，構成了現代國家行政力量進行有效監控的重要渠道。目前，各省普遍建立了與醫療機構對接的人口計生村居在線服務平臺，鄉鎮計生部門以及村委會可以通過在線服務平臺發現已經發生和潛在的政策外生育信息。技術治理的進步主要發揮著兩個方面的作用，其一是信息獲取更為便捷，其二是上級部門可以通過技術治理手段掌握村莊中計劃生育工作的基本狀況，以此作為督促基層計劃生育工作開展的重要依據。但是，技術治理的進步并不能取代身體治理的在場，而且技術治理手段有時還會存在信息獲取錯誤的問題。婦檢環節中由于工作不到位，有的人會借用其他人的身份證參加檢查，反饋到在線服務平臺上的信息就可能存在偏誤。因此，依然需要村級組織核實通過技術治理獲取的信息。與正式行政力量相比，村干部由于長期生活在村莊熟人社會，成為了“地方性知識的載體”，擁有與國家正式法律權力不同的結構性知識，可以充分利用村莊內部的熟人社會關系和信息傳遞機制，以較低的成本充分及時地掌握準確的地方性信息，為國家權力的末梢延伸提供信息保障。
3．村莊場域中的執法過程具有基層治理的綜合性。在取消農業稅費之前，收取農業稅費是鄉鎮政府和村級組織的中心工作之一，是基層干部與農民之間開展互動交往的重要聯結紐帶。在取消農業稅費之后，基于收取農業稅費而形成的基層干部與農民之間打交道的聯系紐帶消失，基層干部與農民的互動交往頻次大幅減少，鄉鎮政權日益呈現“懸浮型政權”的特點，基層干部對于農民反映的問題的回應性減弱。在計劃生育工作依然難度比較大的地方，計劃生育工作因為在政府工作序列中處于重要位置，依然是鄉村組織的中心工作，成為聯結鄉村干部與農民的重要紐帶。村干部平時很少主動到家家戶戶了解情況，村民遇到問題時自己找村干部，但是在婦檢、收繳社會撫養費等計劃生育工作中，村干部需要主動到農戶家與村民接觸。現在，計劃生育工作成為村干部與村民主動建立制度化聯結紐帶的工作。
G鎮每個季度各村都要組織育齡婦女參加婦檢，村干部組織動員育齡婦女參加婦檢的過程能夠反映出計劃生育工作帶有明顯的村莊治理的綜合性特征，組織動員參加婦檢工作實際上與其他治理工作連帶在一起開展。村干部挨家挨戶動員育齡婦女參加婦檢時，基本上在每一戶都會停留二三十分鐘，其中80%以上的時間都是在和村民拉家常，了解村民及其周圍鄰里的近期情況、家庭遇到的問題或困難。村干部往往是在最后離開某一戶時才會提醒其注意參加婦檢的集合時間和地點。一些村民會借機向村干部反映問題，例如有的計生對象會要求村干部先幫其解決某些問題，才會參加婦檢或交社會撫養費，還有的村民向村干部反映自家房子漏雨失修、家里有人生病等問題，有的村民則是借此機會向村干部了解惠農政策。村干部對此都一一作答。在這個過程中，村干部所說和所做的絕大部分都與計劃生育沒有直接關系，而是在了解和回應村民各方面的要求和問題。可見，村干部在督促計生對象繳納社會撫養費、組織育齡婦女參加婦檢的過程中，計劃生育問題與其他問題聯系在一起，村干部不只是在做計劃生育工作，也是在不斷地了解和回應村民的其他問題和要求，這實際上成為了村干部加強與村民聯系、開展群眾工作的過程。
治理軌道在運行中也會面臨難題。在缺乏強制手段的情況下，每一個治理對象都可能以很低的成本成為“釘子戶”。在村莊熟人社會中，獲得計劃外生育的信息比較容易，治理對象識別難度并不大，問題的難點在于識別出治理對象后卻缺乏可以采用的強制手段。這樣一來，任何一個治理對象都可能很容易轉變為“釘子戶”。熟人社會便捷有效的信息鑒別和獲取機制運作的前提在于村莊中人與人之間是熟悉而非陌生的關系。但是隨著人口流動性增加，特別是大量年輕人外出務工經商，村莊熟人社會的信息鑒別和獲取機制的運作效果就會大打折扣，治理者難以及時有效地了解到相應的情況。基層干部有時候在政策外懷孕或政策外生育已經成為事實的情況下才獲得信息，采取補救措施。此外，隨著村莊社會本身的去熟人化，許多信息獲取難度加大。例如治理“兩非”的難點是在于難于識別治理對象。隨著醫療技術條件越來越容易獲得，“兩非”案件更為隱蔽，基層執法者難以獲得相關信息，這給打擊“兩非”帶來很大的難題。分類是治理的重要前提，無法對治理對象進行識別和分類，有效治理往往就無從談起。
六、結語
法治軌道和治理軌道這兩種看似相互矛盾、存在悖論的執法運行機制的并存，反映出實踐本身的非規定性和復雜性。執法“雙軌制”模式是對我國當前農村基層執法的一種實踐樣態的概括，并不意味著這是應然的目標狀態。法律對執法目標以及執法過程做出了規范性要求，但是法律規定是否能夠得到實施是重要的實踐問題。從長遠的現代法治目標來看，包括執法在內的法律運作的各個環節需要逐漸實現法治化，真正樹立法律權威，但是這依然會有一個較長的轉變過程。“要想在社會生活中樹立法律的權威，要想當事人接受法律推理的結論，法律規范本身不僅要具有正當性，而且還必須具有‘現實可能性（即能夠）’，法律規范必須以人的‘能力’和（當時社會為個體提供的）‘經驗和技術的可能性’為前提”。因此，需要認真對待包括執法在內的法治實踐樣態，了解現代法治要求與實際運作過程之間的復雜關系。
農村計劃生育執法中呈現的執法“雙軌制”模式的實踐意義并不限于計劃生育執法本身，而是具有更為普遍性的實踐意義。實際上，一切力圖改變社會或者與社會一般訴求有所沖突的執法都會遇到這種問題。在這樣的執法過程中，如果單純依靠法治軌道所要求的“依法行政”，要么會出現國家權力因被過分規制而缺乏執行力，導致執法不能、有法難依、違法難究；要么會出現在“行政執法化”的名義下，國家公權力獲得法律所賦予的正當性，展現出更為粗暴的一面，加劇執法權力與社會一般訴求之間的緊張關系。在這種情況下，治理軌道可以發揮彌補法治軌道之不足，以更具靈活性、多樣化、精細化的方式實現國家權力對基層社會的滲透。與此同時，治理軌道的運行還有助于為國家權力的運作留有一定的調適空間，減緩其與社會一般訴求之間的沖突程度，為法律和政策的調整完善提供更多的機會。
在將來很長一段時間內，法治軌道在中國基層治理中的興起，并不意味著治理軌道的消退。法治軌道在規范政府權力運作、加強人權保障的同時，弱化了基層政權的執行能力，沒有完全化解基層的執法困境。新階段的治理軌道在保留了前一階段的體制內強力動員和依靠村級組織體系這些特點的同時，因強制能力被弱化而呈現新的特點，治理軌道的運作使得執法成為基層治理中政府與民眾之間的重要聯結紐帶。隨著農村社會的變化及治理轉型，治理軌道的運行也面臨新問題，農村基層執法的治理軌道依賴于村莊內部的熟人社會條件。當前鄉村社會人際關系日益理性化，社會關聯越發松散，鄉村公共權力和權威不斷衰弱，呈現“結構混亂”的狀況。特別是隨著市場經濟發展的日益深入，人員流動性加大，農民的職業選擇及生活方式選擇日漸豐富多元，逐漸擺脫土地的束縛、突破村莊的邊界，基于鄉村熟人社會的治理條件和治理手段的有效性正在逐漸弱化和消退。在這種變動的環境下，基層執法中對于法治軌道的需求會更加凸顯，需要法治軌道賦予執法行為最基本的正當性和執行力。
農村正在發生的社會轉型必定需要經歷較長時間才能定型。在轉型完成之前，農村的治理現實與法治化的要求之間必定存在較為復雜的關系。現代法治的核心特征是強調規則之治，要求普遍性地解決問題，但當前農村的現實狀況與此還有很大的距離。在鄉村社會變化和治理轉型過程中，以規則之治和程序主義為基本特點的現代法治，與當前農村正在發生的社會轉型和治理轉型之間，既有契合之處，也存在一定的張力。在努力推進基層執法、實現法治目標的同時，需要綜合考量鄉村社會變遷的漸進性，認識到基層執法“雙軌制”模式將會在較長時間內存在，鄉村法治建設需要在法治軌道和治理軌道之間保持一定程度的調適和平衡。這正是基層法治的復雜性所在。
作者簡介：陳柏峰，中南財經政法大學法學院教授、博士生導師，研究方向為法理學、法律社會學；劉磊，四川大學法學院博士生，研究方向為法律社會學、基層社會治理。
中國鄉村發現網轉自：《華中科技大學學報（社科版）》2017年第1期，第37-45頁]
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