農(nóng)村土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)，也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本條件。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，把土地的要素功能激活起來，把農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)好，把土地的使用管理好，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力、提高農(nóng)民收入和生活水平、保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定必不可少的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村土地制度安排，始終是圍繞著這幾個(gè)方面展開的。習(xí)近平總書記指出：“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”；農(nóng)村土地制度不管怎么改，“都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。”制定好政策，用好政策，處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，同樣是脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中重大問題。
2015年中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議召開以來，黨中央、國務(wù)院發(fā)出了關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定，制定了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略，明確了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的路徑，實(shí)施了一系列重大超常規(guī)的扶貧政策，脫貧攻堅(jiān)正在扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。“決定”從調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)優(yōu)先保障、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用等方面，對(duì)完善扶貧開發(fā)用地政策提出了明確要求。要用足、用活這些政策，有效解決貧困地區(qū)建設(shè)用地緊張、資金緊缺等要素不足問題，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)貧困人口脫貧致富。同時(shí)，也要運(yùn)用底線思維，把握好政策界限，落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”的要求，確保農(nóng)村土地制度改革在貧困地區(qū)健康推進(jìn)。歸結(jié)起來，要把握好以下要點(diǎn)：
一是該穩(wěn)的要穩(wěn)。農(nóng)村土地集體所有制、黨在農(nóng)村的基本經(jīng)營制度、家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位、土地承包關(guān)系等幾大制度，事關(guān)黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基、事關(guān)農(nóng)民的切身利益、事關(guān)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，需要完善的地方要繼續(xù)完善，但基本政策必須穩(wěn)定。決不能為了追求效率，為了引進(jìn)資本，為了短期經(jīng)濟(jì)利益，破壞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本構(gòu)架、侵害農(nóng)民的集體成員權(quán)、損害農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。
二是該給的要給。貧困地區(qū)長(zhǎng)期建設(shè)和發(fā)展不足，與國家長(zhǎng)期投入不足有關(guān)，與賦予的發(fā)展條件不足有關(guān)。現(xiàn)在貧困地區(qū)需要加快建設(shè)和發(fā)展了，發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市的建設(shè)用地指標(biāo)也沒有前些年那么緊張了，對(duì)扶貧工作重點(diǎn)縣，尤其是深度貧困縣，要落實(shí)關(guān)于專項(xiàng)安排年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的規(guī)定，確實(shí)需要增加的要考慮增加。易地扶貧搬遷安置用地，確需盡快開工建設(shè)的，可考慮比照災(zāi)后重建政策，允許先行用地。在安排土地整治工程和項(xiàng)目、分配下達(dá)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)計(jì)劃和補(bǔ)助資金時(shí)，要切實(shí)向貧困地區(qū)傾斜。對(duì)貧困地區(qū)開展歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點(diǎn)，可以加大支持力度。
三是該活的要活。回顧改革開放以來的歷程，我國最為有效的扶貧政策，就是1980年在貧困地區(qū)打開缺口、后來廣泛推行的家庭承包經(jīng)營制度。這一制度的實(shí)行，使數(shù)億貧困農(nóng)村人口迅速擺脫了貧困，也為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定奠定了制度基礎(chǔ)。有序放活土地政策，仍然是促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展的重要條件。要總結(jié)安徽省金寨縣老區(qū)開發(fā)建設(shè)、陜南3市生態(tài)移民搬遷試點(diǎn)、四川省巴中市移民搬遷，河北省阜平縣脫貧搬遷等將節(jié)余指標(biāo)在市域或省域范圍內(nèi)交易的經(jīng)驗(yàn)，適度加快在貧困地區(qū)的推廣。針對(duì)目前有的土地用途管制制約了貧困地區(qū)開展城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)際，在確有必要的地方，需要對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在堅(jiān)持總量控制、水田旱地對(duì)應(yīng)、坡度對(duì)應(yīng)、年度綜合生產(chǎn)能力對(duì)應(yīng)、長(zhǎng)期生產(chǎn)能力對(duì)應(yīng)等前提下，可探索實(shí)行耕地占補(bǔ)指標(biāo)跨省平衡。對(duì)貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，在符合條件的情況下，視為農(nóng)業(yè)用地。
四是該破的要破。城里的能搞經(jīng)營性建設(shè)、農(nóng)村的土地除例外情況不能搞經(jīng)營性建設(shè)的土地管制制度有其歷史成因，但農(nóng)民的利益確實(shí)受到明顯損害。在具備條件的地方，要加大力度推進(jìn)土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)，探索破除“同地不同權(quán)”的體制。
五是該管的要管。規(guī)劃管控、用途管制是現(xiàn)代治理體系的重要組成部分，加強(qiáng)科學(xué)管控是建立現(xiàn)代土地制度的前提和基礎(chǔ)，貧困地區(qū)也不能例外。任何用地都要根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行，需要調(diào)整用途和用地強(qiáng)度的，必須嚴(yán)格按程序調(diào)整規(guī)劃之后才能進(jìn)行。要不折不扣落實(shí)關(guān)于農(nóng)業(yè)用地，尤其是基本農(nóng)田保護(hù)的政策規(guī)定。經(jīng)營性建設(shè)用地、公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地、宅基地的界限要清楚，不能隨意打通，城鎮(zhèn)和農(nóng)村都不例外。落實(shí)農(nóng)村宅基地管理制度，要嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)等正式制度，充分利用鄉(xiāng)村內(nèi)源治理機(jī)制，穩(wěn)步有序解決“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地等問題。
作者單位：中央農(nóng)辦
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 國土資源部門戶網(wǎng)站
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