農村土地是農民最基本的生產要素，是農民的基本財產權，也是整個經濟社會發展的基本條件。歷史的經驗表明，把土地的要素功能激活起來，把農民的土地財產權保護好，把土地的使用管理好，是激發農業農村經濟活力、提高農民收入和生活水平、保持農村社會和諧穩定必不可少的前提和基礎。農村土地制度安排，始終是圍繞著這幾個方面展開的。習近平總書記指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系”；農村土地制度不管怎么改，“都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。”制定好政策，用好政策，處理好農民和土地的關系，同樣是脫貧攻堅進程中重大問題。
2015年中央扶貧開發工作會議召開以來，黨中央、國務院發出了關于打贏脫貧攻堅戰的決定，制定了精準扶貧、精準脫貧的基本方略，明確了打贏脫貧攻堅戰的路徑，實施了一系列重大超常規的扶貧政策，脫貧攻堅正在扎實穩步推進。“決定”從調整完善土地利用總體規劃、建設用地計劃指標優先保障、城鄉建設用地增減掛鉤指標在省域范圍內使用等方面，對完善扶貧開發用地政策提出了明確要求。要用足、用活這些政策，有效解決貧困地區建設用地緊張、資金緊缺等要素不足問題，改善貧困地區生產生活條件，促進貧困人口脫貧致富。同時，也要運用底線思維，把握好政策界限，落實習近平總書記關于“不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”的要求，確保農村土地制度改革在貧困地區健康推進。歸結起來，要把握好以下要點：
一是該穩的要穩。農村土地集體所有制、黨在農村的基本經營制度、家庭經營的基礎性地位、土地承包關系等幾大制度，事關黨在農村的執政根基、事關農民的切身利益、事關農業的穩定發展，需要完善的地方要繼續完善，但基本政策必須穩定。決不能為了追求效率，為了引進資本，為了短期經濟利益，破壞農村集體經濟組織的基本構架、侵害農民的集體成員權、損害農業的長期穩定發展。
二是該給的要給。貧困地區長期建設和發展不足，與國家長期投入不足有關，與賦予的發展條件不足有關。現在貧困地區需要加快建設和發展了，發達地區、大中城市的建設用地指標也沒有前些年那么緊張了，對扶貧工作重點縣，尤其是深度貧困縣，要落實關于專項安排年度新增建設用地計劃指標的規定，確實需要增加的要考慮增加。易地扶貧搬遷安置用地，確需盡快開工建設的，可考慮比照災后重建政策，允許先行用地。在安排土地整治工程和項目、分配下達高標準基本農田建設計劃和補助資金時，要切實向貧困地區傾斜。對貧困地區開展歷史遺留工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發和低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點，可以加大支持力度。
三是該活的要活。回顧改革開放以來的歷程，我國最為有效的扶貧政策，就是1980年在貧困地區打開缺口、后來廣泛推行的家庭承包經營制度。這一制度的實行，使數億貧困農村人口迅速擺脫了貧困，也為農村經濟的繁榮和農村的社會穩定奠定了制度基礎。有序放活土地政策，仍然是促進貧困地區發展的重要條件。要總結安徽省金寨縣老區開發建設、陜南3市生態移民搬遷試點、四川省巴中市移民搬遷，河北省阜平縣脫貧搬遷等將節余指標在市域或省域范圍內交易的經驗，適度加快在貧困地區的推廣。針對目前有的土地用途管制制約了貧困地區開展城鎮建設的實際，在確有必要的地方，需要對土地利用總體規劃進行相應調整。在堅持總量控制、水田旱地對應、坡度對應、年度綜合生產能力對應、長期生產能力對應等前提下，可探索實行耕地占補指標跨省平衡。對貧困地區的農業設施用地，在符合條件的情況下，視為農業用地。
四是該破的要破。城里的能搞經營性建設、農村的土地除例外情況不能搞經營性建設的土地管制制度有其歷史成因，但農民的利益確實受到明顯損害。在具備條件的地方，要加大力度推進土地征收制度、集體經營性建設用地入市改革的試點，探索破除“同地不同權”的體制。
五是該管的要管。規劃管控、用途管制是現代治理體系的重要組成部分，加強科學管控是建立現代土地制度的前提和基礎，貧困地區也不能例外。任何用地都要根據規劃進行，需要調整用途和用地強度的，必須嚴格按程序調整規劃之后才能進行。要不折不扣落實關于農業用地，尤其是基本農田保護的政策規定。經營性建設用地、公共設施和公益事業建設用地、宅基地的界限要清楚，不能隨意打通，城鎮和農村都不例外。落實農村宅基地管理制度，要嚴格執行法律法規等正式制度，充分利用鄉村內源治理機制，穩步有序解決“一戶多宅”、超標準占用宅基地等問題。
作者單位：中央農辦
中國鄉村發現網轉自： 國土資源部門戶網站
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