一、糧食安全政策面臨創(chuàng)新
1.新形勢(shì)下要?jiǎng)?chuàng)新保障糧食安全的相關(guān)政策
中國(guó)糧食安全保障方面的政策有兩個(gè)基本點(diǎn)：確保糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，確保種糧農(nóng)民收入的穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)。
2004年的中央1號(hào)文件提出：“抓住了種糧農(nóng)民的增收問(wèn)題，就抓住了農(nóng)民增收的重點(diǎn)；調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種糧積極性，就抓住了糧食生產(chǎn)的根本；保護(hù)和提高了主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)能力，就穩(wěn)住了全國(guó)糧食的大局”[1]。當(dāng)年取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等政策，執(zhí)行稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策以及其他重要農(nóng)產(chǎn)品的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，這一系列政策的出臺(tái)向種糧農(nóng)民發(fā)送了一個(gè)清晰的政策信號(hào)，即國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民種糧，保證以合理價(jià)格收購(gòu)農(nóng)民的糧食，保障農(nóng)民的收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。
2014年的中央1號(hào)文件提出，實(shí)施以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。不斷提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。近年來(lái)，在落實(shí)中央有關(guān)糧食安全政策的工作中，中國(guó)的糧食生產(chǎn)取得了令人矚目的成績(jī)，中國(guó)糧食總產(chǎn)量多年連續(xù)增產(chǎn)，2015年全國(guó)糧食總產(chǎn)量為62143.5萬(wàn)噸，比2014年增加1440.8萬(wàn)噸，增長(zhǎng)2.4%，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十二連增”。
但在中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式迫切需要轉(zhuǎn)變的形勢(shì)下，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升，大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)傾向于購(gòu)買(mǎi)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，造成了“進(jìn)口入市，收購(gòu)入庫(kù)”的現(xiàn)象。2014年，谷物進(jìn)口達(dá)1951.6萬(wàn)噸，大豆進(jìn)口達(dá)7140.0萬(wàn)噸。以最低收購(gòu)價(jià)或以臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)收購(gòu)的農(nóng)產(chǎn)品無(wú)法順價(jià)銷(xiāo)售，庫(kù)存積壓，倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用和貸款貼息成為財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。2015年，國(guó)內(nèi)糧食供給量為6.2億噸；市場(chǎng)需求量約為6.4億噸，約有2000萬(wàn)噸左右的缺口。但2015年進(jìn)口糧食1.2億噸，比實(shí)際缺口多進(jìn)口1億噸。中國(guó)的糧食市場(chǎng)存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：一是結(jié)構(gòu)性矛盾，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不匹配，突出表現(xiàn)在大豆供求上。2015年大豆進(jìn)口達(dá)到了8169.0萬(wàn)噸，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)1200.0萬(wàn)噸，進(jìn)口量是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量的6.8倍，大約占世界大豆貿(mào)易量的0.70%，是國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的87.0%。二是成本價(jià)格反映出中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力薄弱，主要體現(xiàn)在玉米供求上。過(guò)去12年里，玉米的種植面積增加2.1億畝，產(chǎn)量增加1.1億噸，占整個(gè)糧食增長(zhǎng)量的57.0%。但受?chē)?guó)內(nèi)外價(jià)差的影響，近幾年玉米及其替代品進(jìn)口逐年增加。2015年，玉米進(jìn)口473.0萬(wàn)噸，同比增加82.0%，同時(shí)非配額管理的高粱進(jìn)口1070.0萬(wàn)噸，同比增加85.3%，大麥進(jìn)口1073.0萬(wàn)噸，同比增加98.3%，木薯進(jìn)口938.0萬(wàn)噸，同比增加8.4%，玉米酒糟進(jìn)口682.0萬(wàn)噸，同比增加26.0%。玉米及其替代品的進(jìn)口總量高達(dá)4236.0萬(wàn)噸，大量的進(jìn)口擠占了國(guó)內(nèi)玉米的消費(fèi)市場(chǎng)，使國(guó)產(chǎn)玉米無(wú)法在市場(chǎng)上銷(xiāo)售，只能大量積存在庫(kù)中，增加了玉米去庫(kù)存壓力。在新形勢(shì)下，中國(guó)正處在糧食安全政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)折的節(jié)點(diǎn)上，在確保糧食安全和種糧農(nóng)民收入方面的思路和政策要有所創(chuàng)新。
2.當(dāng)前部分糧食收購(gòu)釋放出的價(jià)格信號(hào)要有其他配套政策的支撐
在新形勢(shì)下，2014年中央1號(hào)文件提出逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，這個(gè)文件給種糧農(nóng)民的政策信號(hào)是，國(guó)家不再以托市價(jià)格敞開(kāi)收購(gòu)主要農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)民出售的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格將隨行就市，但在市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國(guó)家將按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，保證農(nóng)民的利益不受損失。國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始對(duì)棉花和大豆開(kāi)展了目標(biāo)價(jià)格的試點(diǎn)，這意味著國(guó)家保障糧食安全的相關(guān)政策正在進(jìn)行調(diào)整。
當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度還在試點(diǎn)。2015年油菜籽、棉花等作物的臨儲(chǔ)政策已經(jīng)取消，玉米臨儲(chǔ)政策在實(shí)施7年以來(lái)的首次進(jìn)行價(jià)格下調(diào)。臨儲(chǔ)價(jià)格從2014年的最高0.57元/千克降到了2015年的0.50元/千克。除了玉米，小麥的價(jià)格同樣出現(xiàn)一定幅度的下滑。近年來(lái)，在農(nóng)民人均純收入的比重中，工資性勞動(dòng)報(bào)酬收入的比重不斷增長(zhǎng)，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入的比重在持續(xù)下降。但種糧農(nóng)民的增收問(wèn)題仍然是部分農(nóng)民增收工作的重點(diǎn)。
2015年玉米臨儲(chǔ)價(jià)格下調(diào)引發(fā)市場(chǎng)連鎖反應(yīng)，大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格除生豬外普遍下滑，對(duì)農(nóng)民增收和農(nóng)民生產(chǎn)積極性產(chǎn)生不利影響[2]。
2014年全年糧食產(chǎn)量60702.7萬(wàn)噸，其中，玉米產(chǎn)量21567.0萬(wàn)噸，小麥產(chǎn)量12617.0萬(wàn)噸，二者相加占糧食總產(chǎn)的56.3%。對(duì)于以種糧為主業(yè)甚至是唯一收入來(lái)源的農(nóng)民，尤其是對(duì)種糧專(zhuān)業(yè)大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)主來(lái)說(shuō)，價(jià)格下跌對(duì)這部分糧食種植者的收入將會(huì)產(chǎn)生較大影響。應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的配套扶持政策，保證種糧農(nóng)民利益不受損。同時(shí)，也要鼓勵(lì)農(nóng)民根據(jù)價(jià)格信號(hào)轉(zhuǎn)產(chǎn)，調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，這個(gè)過(guò)程不可能一蹴而就。為保證這一階段的平滑過(guò)渡需建立成熟的產(chǎn)業(yè)模式，以完整的上下游產(chǎn)業(yè)作為支撐，加強(qiáng)整個(gè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后供應(yīng)鏈的培育。
3.保障糧食安全和種糧農(nóng)民利益不受損將繼續(xù)成為未來(lái)政策的基石
在新形勢(shì)下，確保糧食安全和種糧農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)方面的思路和政策必須要有所創(chuàng)新。要傳遞給農(nóng)民明確清晰的政策信號(hào)。2016年中央1號(hào)文件[3]提出：樹(shù)立大食物觀，面向整個(gè)國(guó)土資源，全方位、多途徑開(kāi)發(fā)食物資源，滿足日益多元化的食物消費(fèi)需求。在確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的前提下，基本形成與市場(chǎng)需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。
在糧食安全方面，筆者通過(guò)梳理國(guó)家新近頒布的一系列政策措施發(fā)現(xiàn)，有以下四點(diǎn)應(yīng)引起注意：
第一，今后糧食安全的基點(diǎn)將放在藏糧于地、藏糧于技上，著力于提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，確保糧食生產(chǎn)潛能，確保急用時(shí)糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。促進(jìn)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，部分地區(qū)將實(shí)行耕地輪作休耕的試點(diǎn)，糧食產(chǎn)量的持續(xù)增長(zhǎng)將不再是常態(tài)。
農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦[4]認(rèn)為，“十三五”時(shí)期，不追求糧食連續(xù)增產(chǎn)，根據(jù)供需情況，年度產(chǎn)量可以有增有減，但必須鞏固和提升產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。樓繼偉于2015年4月24日在清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院的演講中指出，價(jià)格放開(kāi)之后，資源配置的結(jié)果必然是糧食生產(chǎn)減少。其實(shí)不必過(guò)分擔(dān)憂，適度進(jìn)口就行了。在保證基本口糧安全供給的基礎(chǔ)上，一些非關(guān)鍵品種如秈稻都可以適度進(jìn)口。
第二，要通過(guò)價(jià)格信號(hào)，引導(dǎo)農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)的需求。2016年中央1號(hào)文件提出：改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度。堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向與保護(hù)農(nóng)民利益并重，采取“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控制度。繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策。深入推進(jìn)新疆棉花、東北地區(qū)大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)[3]。
按照市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)玉米收儲(chǔ)制度改革，在使玉米價(jià)格反映市場(chǎng)供求關(guān)系的同時(shí)，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財(cái)政承受能力和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。陳錫文[5]認(rèn)為如果市場(chǎng)不能保證農(nóng)民的合理收益，政府有責(zé)任給予一定的市場(chǎng)補(bǔ)貼。杜鷹[6]認(rèn)為進(jìn)一步下調(diào)玉米臨儲(chǔ)價(jià)格，使玉米價(jià)格盡量接近市場(chǎng)價(jià)格，做到庫(kù)里出得去，進(jìn)口進(jìn)不來(lái)；進(jìn)口玉米完稅成本1520元/噸，0.38元/千克；參考價(jià)格定到0.38—0.40元/千克之間。對(duì)種植者進(jìn)行補(bǔ)貼，至少?gòu)浹a(bǔ)種糧成本。2015年種植成本分兩種情況：減產(chǎn)情況下，成本為0.54元/千克；不減產(chǎn)情況下，成本為0.48元/千克。每千克需補(bǔ)貼0.10元左右。控進(jìn)口、減庫(kù)存、激活產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)峭晟萍Z食政策的基石。
同時(shí)，國(guó)家將開(kāi)展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，將現(xiàn)行的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”(農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼)合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”[4]。健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。鼓勵(lì)有條件的地方探索對(duì)農(nóng)民收入補(bǔ)貼的辦法，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格保險(xiǎn)制度。
第三，如何保障種糧農(nóng)民利益不受損，是今后政策實(shí)施的難點(diǎn)和關(guān)鍵。2016年3月28日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)會(huì)同農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和糧食局等多個(gè)部門(mén)召開(kāi)新聞通氣會(huì)，向社會(huì)公布了2016年玉米收儲(chǔ)制度的改革內(nèi)容。在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)將玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策調(diào)整為“市場(chǎng)化收購(gòu)”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制，玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)制度正式取消。玉米價(jià)格由市場(chǎng)決定，生產(chǎn)者隨行就市出售玉米，各類(lèi)市場(chǎng)主體自主入市收購(gòu)。同時(shí)建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，對(duì)東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，以保證優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)的玉米種植收益基本穩(wěn)定[7]。但如何建立新的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度？補(bǔ)貼究竟覆蓋哪些區(qū)域？補(bǔ)貼的資金來(lái)源、中央與地方的負(fù)擔(dān)比例如何劃分？地方如何將補(bǔ)貼兌現(xiàn)到戶，是與承包面積掛鉤還是與實(shí)際玉米種植面積掛鉤？所有這些政策實(shí)施上的具體問(wèn)題有待實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)。玉米收購(gòu)制度的改革實(shí)施后，稻谷和小麥?zhǔn)召?gòu)制度的改革也必然要提上日程。出臺(tái)和實(shí)施保障種糧農(nóng)民利益不受損的政策細(xì)則，是調(diào)整與深化糧食安全政策成功與否的關(guān)鍵。
從根本上看，中國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能僅靠補(bǔ)貼，還是要苦練內(nèi)功。要通過(guò)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率；通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新提高農(nóng)業(yè)的全要素生產(chǎn)率；通過(guò)完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系和提高農(nóng)民的組織化程度等綜合配套措施來(lái)降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本及流通成本；通過(guò)大力培育新型職業(yè)農(nóng)民來(lái)補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)人才匱乏這一最大的短板，最終提高中國(guó)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
第四，糧食倉(cāng)儲(chǔ)的去庫(kù)存化是當(dāng)務(wù)之急。目前中國(guó)糧食庫(kù)存達(dá)到新高，各類(lèi)糧油倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)存的糧食數(shù)量之大前所未有，儲(chǔ)存在露天和簡(jiǎn)易存儲(chǔ)設(shè)施中的國(guó)家政策性糧食數(shù)量之多也是前所未有[8]。
杜鷹[6]統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)糧庫(kù)爆滿問(wèn)題十分嚴(yán)重，2015年11月底，玉米庫(kù)存量相當(dāng)于全國(guó)1年的消費(fèi)量，老糧1/3簡(jiǎn)易存放；拍賣(mài)成交率非常低，玉米兩億多噸全部壓在庫(kù)里，1年消費(fèi)1.8億噸；霉化變質(zhì)，存在巨大的潛虧風(fēng)險(xiǎn)。陳錫文[5]指出，庫(kù)存0.5萬(wàn)億千克以上，2200.0億千克玉米，0.56元/千克收購(gòu)；降到0.50元/千克或0.40元/千克，損失高達(dá)1300.0多億。2015年，中央糧油物資儲(chǔ)備支出預(yù)算數(shù)為1909.0億元，比2014年增加16.3%，其中中央本級(jí)預(yù)算數(shù)為1546.4億元，比2014年增加33.2%。執(zhí)行數(shù)為1836.8億元，執(zhí)行數(shù)為預(yù)算數(shù)的118.8%。全部糧油物資儲(chǔ)備支出預(yù)算數(shù)為2373.0億元，執(zhí)行數(shù)為2600.8億元，執(zhí)行數(shù)為預(yù)算數(shù)的109.6%。
糧食倉(cāng)儲(chǔ)的當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)加快市場(chǎng)化去庫(kù)存的進(jìn)程，不再固守順價(jià)銷(xiāo)售的底線，競(jìng)拍底價(jià)政策要與市場(chǎng)對(duì)接，降低起拍價(jià)，同時(shí)創(chuàng)新農(nóng)企貸款模式，增加企業(yè)的購(gòu)糧能力。減少糧食超期儲(chǔ)存，避免新陳互混，從品質(zhì)層面加強(qiáng)對(duì)糧食安全的保障。騰出庫(kù)容，解決政策性糧食庫(kù)存壓力過(guò)大的問(wèn)題，同時(shí)還能有效降低農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的成本。
二、全面深化農(nóng)村改革中的農(nóng)村土地制度改革
農(nóng)民擁有的最大的財(cái)產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所共同擁有的農(nóng)村土地。農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，是農(nóng)村最重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也是最重要的政治關(guān)系。農(nóng)村土地制度亦是農(nóng)村其他制度的基石。農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制、農(nóng)村村民自治制度及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)等制度的創(chuàng)立與發(fā)展都與農(nóng)村土地制度息息相關(guān)[9]。近些年來(lái)，一些農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的快速增長(zhǎng)也與農(nóng)村土地資產(chǎn)的增值和增值的分配方式密切相關(guān)。農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革這一核心問(wèn)題的核心。農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革緊密交織在一起，必須統(tǒng)籌考慮。
2013年，中央1號(hào)文件提出用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2015年初，農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于切實(shí)做好2014年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的意見(jiàn)》中提出，要抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選擇兩個(gè)省開(kāi)展整省試點(diǎn)，其他省份至少選擇1個(gè)整縣開(kāi)展試點(diǎn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)先后有2215個(gè)縣(市、區(qū)、旗)開(kāi)展了試點(diǎn)工作，涉及1.9萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，30.2萬(wàn)個(gè)村，完成確權(quán)登記面積2.6億畝[10]。
2016年的中央1號(hào)文件提出：“到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，健全非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)集體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制”[3]。但在土地確權(quán)中有幾個(gè)問(wèn)題需要引起注意：
1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的重要性
中國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系有不夠清晰之處。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的技術(shù)層面問(wèn)題有：四至不清、地塊不實(shí)。制度層面問(wèn)題有：在一輪承包和二輪承包過(guò)程中，一些問(wèn)題遺留下來(lái)，一直沒(méi)有解決。
如黑龍江省在一輪承包時(shí)，干部迫于壓力，承包下去兩億多畝土地，并且需要繳稅，農(nóng)民對(duì)土地欲望不強(qiáng)，一輪承包工作就埋下不平等、不科學(xué)的問(wèn)題。二輪承包中，大穩(wěn)定、小調(diào)整，延續(xù)一輪承包的工作思路；此后取消農(nóng)業(yè)稅，有地與無(wú)地造成極大差異，無(wú)地農(nóng)民需租種土地，涉及這方面的上訪案件很多。
在1983年的一輪承包時(shí)，18歲以下的農(nóng)民沒(méi)有責(zé)任田。到2015年，49歲以下的農(nóng)民沒(méi)有土地，只能租種土地，并且存在活人通過(guò)租種已過(guò)世的人的土地的現(xiàn)象。如果到2027年承包期結(jié)束，黑龍江農(nóng)村將有1/3的農(nóng)民沒(méi)有土地可種。同時(shí)還面臨外嫁女、招贅婿和新生兒沒(méi)有土地等問(wèn)題。
2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作開(kāi)展的制度背景
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作是在農(nóng)村土地制度變革頂層設(shè)計(jì)相對(duì)滯后的背景下開(kāi)展的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)應(yīng)該在穩(wěn)定與完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的政策框架內(nèi)進(jìn)行。十七屆三中全會(huì)提出現(xiàn)有的承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”。然而面臨“長(zhǎng)久不變”的具體政策含義和“長(zhǎng)久不變”與農(nóng)地二輪承包之間的關(guān)系等具體問(wèn)題，中央政策尚未做出具體規(guī)定[10]。
國(guó)務(wù)院2015年5月批轉(zhuǎn)了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，其中提到：“研究提出落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)”。國(guó)務(wù)院2016年3月批轉(zhuǎn)《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》，沒(méi)有涉及這個(gè)問(wèn)題。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》(2015年10月29)中指出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策體系。”
2015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，該方案指出，“抓緊修改有關(guān)法律，落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的重大決策，適時(shí)就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案”。2016年的中央1號(hào)文件提出：“明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體規(guī)定。”
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的試點(diǎn)工作是在中央落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體規(guī)定或意見(jiàn)尚未出臺(tái)、農(nóng)村土地制度改革頂層設(shè)計(jì)相對(duì)滯后的背景下開(kāi)展的，也就不可避免地遇到一些難以解決的問(wèn)題。
3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的對(duì)象不清楚
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的目的是明晰產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、開(kāi)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)和前提，也是土地糾紛仲裁的依據(jù)。但首要的問(wèn)題是：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)給誰(shuí)？《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”。顯然，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該確權(quán)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
但誰(shuí)是農(nóng)村集體組織成員？要回答這個(gè)問(wèn)題，首先要界定清楚什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位，但無(wú)法人地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由成員構(gòu)成，但成員的資格界定、權(quán)利責(zé)任義務(wù)、成員的進(jìn)入和退出機(jī)制等問(wèn)題，也都沒(méi)有在法律上得到解決。成員的身份不清楚，土地的身份也就很難弄清楚。這種情況下的確權(quán)，也就容易導(dǎo)致承包農(nóng)戶之間、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的一些產(chǎn)權(quán)糾紛難以得到根本性解決。
4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)必然受到現(xiàn)行法律規(guī)定的承包期以及承包期內(nèi)承包關(guān)系的制約
《國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況的報(bào)告》中提到：“一些干部群眾對(duì)確權(quán)管多久心存疑慮，政策規(guī)定有待進(jìn)一步明確。”這次確權(quán)的期限是多久？《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年”。現(xiàn)在全國(guó)農(nóng)地二輪承包期一般是在2027-2028年到期，也就是說(shuō)，現(xiàn)在距離到期日還有約12年。
據(jù)調(diào)查了解，當(dāng)前已經(jīng)開(kāi)展確權(quán)試點(diǎn)工作的農(nóng)村地區(qū)，其普遍做法是沿襲二輪承包的承包關(guān)系，確權(quán)登記后，頒證的期限是到2027年或2028年。確權(quán)如要體現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”，必然會(huì)與現(xiàn)行法律規(guī)定的承包期以及承包期內(nèi)的承包關(guān)系發(fā)生沖突。承包期限不同，利益相關(guān)者的關(guān)切程度和預(yù)期必然不同。還剩12年的承包期與50年承包期或70年承包期相比，農(nóng)民群眾的關(guān)切度和預(yù)期會(huì)有較大差異，直接影響農(nóng)民參與確權(quán)工作的積極性。
對(duì)于直接從事確權(quán)工作的各地基層干部來(lái)說(shuō)，二輪承包還有12年。在完成確權(quán)任務(wù)時(shí)，有的基層干部會(huì)選擇把矛盾推后。于是出現(xiàn)有的地方趕進(jìn)度、輕質(zhì)量，委托公司“大包干”，農(nóng)民群眾不認(rèn)可等問(wèn)題；在確權(quán)中把出現(xiàn)的問(wèn)題，比如確權(quán)確股不確地的適用范圍、實(shí)測(cè)多出的地如何確權(quán)、矛盾比較突出的村組能否調(diào)地等問(wèn)題往往擱置下來(lái)。
5.對(duì)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)
隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民對(duì)土地的感情可能淡化，對(duì)土地目前的收益可能不那么在意，但農(nóng)民對(duì)將土地作為財(cái)產(chǎn)而可能享有的權(quán)利存在意愿，而且這種意愿可能會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈。
2015年11月10日，筆者來(lái)到溫州文成縣大峃鎮(zhèn)余山村，目睹農(nóng)地的確權(quán)登記頒證過(guò)程。余山村有6個(gè)自然村，10個(gè)小組，195戶，629人，60歲以上的115人；20%—30%的村民在余山村居住，約有一百多人。為了孩子讀書(shū)，大多數(shù)村民在大峃鎮(zhèn)居住。這次確權(quán)，不能到場(chǎng)的村民以委托親戚朋友的方式參加。筆者到達(dá)余山村時(shí)，對(duì)水田和旱地的測(cè)量已經(jīng)進(jìn)行了一周(4個(gè)工作日)，測(cè)了60多畝，進(jìn)度十分緩慢。包干45元/畝，這僅是測(cè)量成本；但是實(shí)測(cè)需要300元/畝的成本，包括后期建立臺(tái)賬等工作。現(xiàn)場(chǎng)是第2組，最早二輪承包時(shí)13戶，現(xiàn)在為二十多戶。正在測(cè)量的這塊地是梯田，已經(jīng)拋荒，長(zhǎng)滿雜草。土地面積不大，當(dāng)初分給8戶人家，現(xiàn)在8戶人家都來(lái)確定四至，因?yàn)橥恋匾验L(zhǎng)滿雜草，當(dāng)初定的四至都模糊不清。這種地一天只能測(cè)量十幾畝或二十幾畝，“今天早上，搞了半天，不到1畝地。”測(cè)后簽字，四至清楚，圖形已經(jīng)出來(lái)，坐標(biāo)定下來(lái)，農(nóng)戶最終確定自己的土地面積。
農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有兩重性：一方面，很大程度上看成自物權(quán)。集體所有權(quán)為集體組織成員的共有權(quán)，“農(nóng)民根本分不開(kāi)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)；承包給我的，就是我的了”。四川涼山有2200萬(wàn)人在外務(wù)工，跨區(qū)域，有的進(jìn)城20—30年；高山上的人下來(lái)，購(gòu)買(mǎi)的土地或宅基地，西昌20萬(wàn)彝族人下山，土地都是買(mǎi)的；地方政府現(xiàn)在不可能趕走。眉山去了1000多人，都是高寒山區(qū)的少數(shù)民族。所說(shuō)的買(mǎi)賣(mài)土地，實(shí)際是出賣(mài)和購(gòu)買(mǎi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)；但另一方面，在很大程度上，農(nóng)民也知道，土地并不是真正歸其所有的。所以農(nóng)民有土地確權(quán)的渴望。
加快進(jìn)行《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的修訂工作。現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)——如果僅是解決四至不清、地塊不實(shí)的問(wèn)題，這是技術(shù)層面問(wèn)題，如把確權(quán)看成明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重大政策舉措的話，起點(diǎn)在哪里？二輪承包到期后還變不變？這些都是急需確定的問(wèn)題。
《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的修訂要與《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》一致，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的概念具體化；明確界定農(nóng)地所有者、承包經(jīng)營(yíng)者、經(jīng)營(yíng)者各自的責(zé)權(quán)利。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的修訂還應(yīng)明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作與二輪承包之間的關(guān)系，明確這次確權(quán)的起點(diǎn)以及確權(quán)的期限。
頂層設(shè)計(jì)所應(yīng)包含的內(nèi)容有：一是三輪承包50年或70年，確權(quán)的期限跨越二輪承包期。二是在確權(quán)中是否調(diào)整要區(qū)別對(duì)待，給予地方一定的空間，各地自主決定。三是個(gè)人成員權(quán)改為集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶的成員權(quán)，農(nóng)戶內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)確權(quán)到戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為共有權(quán)人；戶內(nèi)人口變動(dòng)或分戶并戶，由各戶自己解決承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬問(wèn)題。
在根本性的改革舉措還沒(méi)出臺(tái)之前，修訂法律和制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例的工作在短期內(nèi)難以完成，在沒(méi)有這些頂層設(shè)計(jì)的前提下，目前各地開(kāi)展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的試點(diǎn)工作重點(diǎn)應(yīng)放在解決技術(shù)層面問(wèn)題上，即解決四至不清、地塊不實(shí)的問(wèn)題。確權(quán)登記頒證的試點(diǎn)工作應(yīng)尊重地方的意愿，根據(jù)地方和農(nóng)民的需求，因地制宜，審慎推進(jìn)，把工作做細(xì)，同時(shí)應(yīng)制定出當(dāng)前確權(quán)與2028年二輪承包到期會(huì)出現(xiàn)的矛盾及問(wèn)題的對(duì)接預(yù)案。
三、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要綜合配套措施
《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：到2020年，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困[11]。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》又再次重申了這一目標(biāo)和任務(wù)。為此，有幾個(gè)關(guān)系需要處理好：
第一，處理好市場(chǎng)配置資源的決定性作用和政府在脫貧攻堅(jiān)中的功能及作用兩者之間的關(guān)系。發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制對(duì)效率的促進(jìn)作用，同時(shí)也要充分發(fā)揮政府的職能，充分利用政府在扶貧工作中的強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員能力以及協(xié)調(diào)能力。要警惕在具體工作中，硬指標(biāo)往往會(huì)造成軟預(yù)算，為了完成硬指標(biāo)，政府部門(mén)打著脫貧旗號(hào)，定指標(biāo)，下任務(wù)，資金使用的效率低下，甚至弄虛作假，尤其要防止政府起到資源配置決定性作用的傾向。
第二，開(kāi)發(fā)扶貧與社會(huì)保障雙輪驅(qū)動(dòng)，尤其是要將精準(zhǔn)扶貧和醫(yī)療救助脫貧的體制機(jī)制創(chuàng)新有效結(jié)合起來(lái)。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦建檔立卡數(shù)據(jù)，2013年底，全國(guó)貧困村中21.1%沒(méi)有合格衛(wèi)生室，每村鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員數(shù)量不到全國(guó)平均數(shù)的一半，建檔立卡的貧困戶中有42.0%因病致貧，是其致貧的最主要原因。這就需要在醫(yī)療衛(wèi)生方面有系統(tǒng)的體制機(jī)制創(chuàng)新來(lái)解決。如進(jìn)一步改善貧困地區(qū)公共衛(wèi)生狀況，落實(shí)和完善新型合作醫(yī)療制度和大病保險(xiǎn)制度，加大對(duì)貧困人口的醫(yī)療救助、臨時(shí)救助和慈善救助等幫扶力度。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》在醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助脫貧等方面提出了一系列政策措施，這些政策措施的落實(shí)將有效杜絕因病致貧。
第三，將扶貧開(kāi)發(fā)與鄉(xiāng)村治理機(jī)制的改革與完善以及農(nóng)民組織化程度的提高有機(jī)結(jié)合起來(lái)。在現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)下，由于鄉(xiāng)村精英近水樓臺(tái)，他們對(duì)國(guó)家提供資源的可獲得性和可接近性上具有優(yōu)勢(shì)，在一些地區(qū)資源往往被鄉(xiāng)村精英占有或利用，就是所說(shuō)的精英俘獲。如何處理好精準(zhǔn)扶貧、瞄準(zhǔn)到農(nóng)戶與發(fā)揮能人、帶頭人的作用之間的關(guān)系，既防止精英俘獲，同時(shí)又能發(fā)揮能人作用。通過(guò)對(duì)真正具有合作社性質(zhì)的農(nóng)民合作社進(jìn)行扶持，或是通過(guò)對(duì)農(nóng)村基層社區(qū)組織機(jī)制的改革和完善來(lái)解決這個(gè)難題。
六個(gè)精準(zhǔn)，關(guān)鍵是扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)，只有瞄準(zhǔn)、找準(zhǔn)扶貧對(duì)象，在此前提下，扶貧的項(xiàng)目、資金和措施才能真正發(fā)揮作用、提高效率，脫貧才能真正取得成效。瞄準(zhǔn)、找準(zhǔn)扶貧對(duì)象，目的是確保各項(xiàng)政策好處落到扶貧對(duì)象身上。項(xiàng)目、資金可以給最能利用項(xiàng)目和資金的人，但利用的目的是使扶貧對(duì)象真正受益。
第四，處理好資源開(kāi)發(fā)與綠色可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。現(xiàn)在要打的攻堅(jiān)戰(zhàn)是脫貧，因?yàn)槊撠毜挠补穷^都在后邊，相對(duì)較易脫貧的地區(qū)及群眾大都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)脫貧。現(xiàn)在處于貧困線以下的七千多萬(wàn)人大多分布在老少偏窮地區(qū)，這些地區(qū)自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，而且有些地區(qū)的就業(yè)機(jī)會(huì)短缺，貧困群眾的致富能力不足，有的地區(qū)群眾甚至缺乏必要的生存條件。
青海某州委副書(shū)記(2010年)說(shuō)：“西部大開(kāi)發(fā)最高的境界是田園牧歌。農(nóng)牧民定居，搞好教育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，適度集中，不要折騰。在青海，某種程度上，‘發(fā)展’是壞道理。技術(shù)、工程水平不足以保護(hù)生態(tài)環(huán)境時(shí)，資源放在那里，不要開(kāi)發(fā)。……但領(lǐng)導(dǎo)，幾年一個(gè)任期，等不及，道理都懂，干是干，講是講。……青藏一些地區(qū)不要考核發(fā)展的指標(biāo)，就考核生態(tài)環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定。”
云南某貧困縣副縣長(zhǎng)(2011年)說(shuō)：“現(xiàn)在交通條件改善了。以前閉塞，進(jìn)來(lái)要到昆明繞路。過(guò)去領(lǐng)導(dǎo)到了州里，不過(guò)來(lái)，讓我們?nèi)R報(bào)。我們的體制，要有人來(lái)，才有項(xiàng)目；沒(méi)有人來(lái)，非常尷尬。全縣總收入7000多萬(wàn)元，一般預(yù)算收入4200多萬(wàn)元，財(cái)政支出9億多元，典型的要飯財(cái)政。我一個(gè)副縣長(zhǎng)，在下面，雄赳赳的，到上面，孫子都不如。中央政策一刀切，剛有條件上項(xiàng)目，一刀切下去，發(fā)達(dá)地區(qū)項(xiàng)目向西部轉(zhuǎn)移，把一些產(chǎn)業(yè)搞過(guò)來(lái)做，但做不了，高耗能產(chǎn)業(yè)一刀切。我們這里空氣很好，沒(méi)有污染。但沒(méi)有污染，就沒(méi)有錢(qián)，有污染才有錢(qián)。一點(diǎn)污染沒(méi)有也是不對(duì)的。”
第五，教育脫貧是全面消除貧困、確保貧困不反彈的根本性措施，是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。實(shí)現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)，不僅是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，也能更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：扶貧開(kāi)發(fā)“也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要途徑”。一般認(rèn)為，投資是快變量，而消費(fèi)是慢變量。但慢變量中也有快的因素，消費(fèi)需求意愿和現(xiàn)實(shí)消費(fèi)能力之間差距最大的那部分低收入群體，尤其是農(nóng)村的貧困群體，就是慢變量中的快變量因子[12]。減輕農(nóng)村貧困人口在醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老和教育等方面的負(fù)擔(dān)，增加他們的收入，他們的經(jīng)濟(jì)凈收入的增量馬上就能轉(zhuǎn)化為消費(fèi)，從而擴(kuò)大需求。脫貧不僅是社會(huì)公平問(wèn)題，也能直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
作者簡(jiǎn)介：張曉山(1947-)，男，上海人，博士，博士生導(dǎo)師，研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所前所長(zhǎng)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財(cái)政問(wèn)題研究》2016年第8期
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