一、糧食安全政策面臨創新
1.新形勢下要創新保障糧食安全的相關政策
中國糧食安全保障方面的政策有兩個基本點：確保糧食安全和農產品的有效供給，確保種糧農民收入的穩定持續增長。
2004年的中央1號文件提出：“抓住了種糧農民的增收問題，就抓住了農民增收的重點；調動了農民的種糧積極性，就抓住了糧食生產的根本；保護和提高了主產區的糧食生產能力，就穩住了全國糧食的大局”[1]。當年取消農業稅、實施種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼等政策，執行稻谷、小麥最低收購價政策以及其他重要農產品的臨時收儲政策，這一系列政策的出臺向種糧農民發送了一個清晰的政策信號，即國家鼓勵農民種糧，保證以合理價格收購農民的糧食，保障農民的收入持續穩定增長。
2014年的中央1號文件提出，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。不斷提升農業綜合生產能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。近年來，在落實中央有關糧食安全政策的工作中，中國的糧食生產取得了令人矚目的成績，中國糧食總產量多年連續增產，2015年全國糧食總產量為62143.5萬噸，比2014年增加1440.8萬噸，增長2.4%，糧食產量實現“十二連增”。
但在中國經濟進入新常態、農業發展方式迫切需要轉變的形勢下，國內農業生產成本快速攀升，大宗農產品價格普遍高于國際市場價格，農產品加工企業傾向于購買進口農產品，造成了“進口入市，收購入庫”的現象。2014年，谷物進口達1951.6萬噸，大豆進口達7140.0萬噸。以最低收購價或以臨時收儲價收購的農產品無法順價銷售，庫存積壓，倉儲費用和貸款貼息成為財政的沉重負擔。2015年，國內糧食供給量為6.2億噸；市場需求量約為6.4億噸，約有2000萬噸左右的缺口。但2015年進口糧食1.2億噸，比實際缺口多進口1億噸。中國的糧食市場存在的問題主要表現在：一是結構性矛盾，生產結構與需求結構不匹配，突出表現在大豆供求上。2015年大豆進口達到了8169.0萬噸，國內生產1200.0萬噸，進口量是國內生產量的6.8倍，大約占世界大豆貿易量的0.70%，是國內消費量的87.0%。二是成本價格反映出中國農產品的市場競爭力薄弱，主要體現在玉米供求上。過去12年里，玉米的種植面積增加2.1億畝，產量增加1.1億噸，占整個糧食增長量的57.0%。但受國內外價差的影響，近幾年玉米及其替代品進口逐年增加。2015年，玉米進口473.0萬噸，同比增加82.0%，同時非配額管理的高粱進口1070.0萬噸，同比增加85.3%，大麥進口1073.0萬噸，同比增加98.3%，木薯進口938.0萬噸，同比增加8.4%，玉米酒糟進口682.0萬噸，同比增加26.0%。玉米及其替代品的進口總量高達4236.0萬噸，大量的進口擠占了國內玉米的消費市場，使國產玉米無法在市場上銷售，只能大量積存在庫中，增加了玉米去庫存壓力。在新形勢下，中國正處在糧食安全政策發生重大轉折的節點上，在確保糧食安全和種糧農民收入方面的思路和政策要有所創新。
2.當前部分糧食收購釋放出的價格信號要有其他配套政策的支撐
在新形勢下，2014年中央1號文件提出逐步建立農產品目標價格制度，這個文件給種糧農民的政策信號是，國家不再以托市價格敞開收購主要農產品，農民出售的農產品價格將隨行就市，但在市場價格低于目標價格時，國家將按差價補貼生產者，保證農民的利益不受損失。國家已經開始對棉花和大豆開展了目標價格的試點，這意味著國家保障糧食安全的相關政策正在進行調整。
當前，農產品目標價格制度還在試點。2015年油菜籽、棉花等作物的臨儲政策已經取消，玉米臨儲政策在實施7年以來的首次進行價格下調。臨儲價格從2014年的最高0.57元/千克降到了2015年的0.50元/千克。除了玉米，小麥的價格同樣出現一定幅度的下滑。近年來，在農民人均純收入的比重中，工資性勞動報酬收入的比重不斷增長，農民家庭經營收入的比重在持續下降。但種糧農民的增收問題仍然是部分農民增收工作的重點。
2015年玉米臨儲價格下調引發市場連鎖反應，大宗農產品價格除生豬外普遍下滑，對農民增收和農民生產積極性產生不利影響[2]。
2014年全年糧食產量60702.7萬噸，其中，玉米產量21567.0萬噸，小麥產量12617.0萬噸，二者相加占糧食總產的56.3%。對于以種糧為主業甚至是唯一收入來源的農民，尤其是對種糧專業大戶或家庭農場主來說，價格下跌對這部分糧食種植者的收入將會產生較大影響。應出臺相應的配套扶持政策，保證種糧農民利益不受損。同時，也要鼓勵農民根據價格信號轉產，調整生產結構，這個過程不可能一蹴而就。為保證這一階段的平滑過渡需建立成熟的產業模式，以完整的上下游產業作為支撐，加強整個產前、產中、產后供應鏈的培育。
3.保障糧食安全和種糧農民利益不受損將繼續成為未來政策的基石
在新形勢下，確保糧食安全和種糧農民收入持續穩定增長方面的思路和政策必須要有所創新。要傳遞給農民明確清晰的政策信號。2016年中央1號文件[3]提出：樹立大食物觀，面向整個國土資源，全方位、多途徑開發食物資源，滿足日益多元化的食物消費需求。在確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，基本形成與市場需求相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業生產結構和區域布局，提高農業綜合效益。
在糧食安全方面，筆者通過梳理國家新近頒布的一系列政策措施發現，有以下四點應引起注意：
第一，今后糧食安全的基點將放在藏糧于地、藏糧于技上，著力于提高農業的綜合生產能力，注重農業技術創新，確保糧食生產潛能，確保急用時糧食能夠產得出、供得上。促進農業種植結構的調整，部分地區將實行耕地輪作休耕的試點，糧食產量的持續增長將不再是常態。
農業部部長韓長賦[4]認為，“十三五”時期，不追求糧食連續增產，根據供需情況，年度產量可以有增有減，但必須鞏固和提升產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。樓繼偉于2015年4月24日在清華大學經濟管理學院的演講中指出，價格放開之后，資源配置的結果必然是糧食生產減少。其實不必過分擔憂，適度進口就行了。在保證基本口糧安全供給的基礎上，一些非關鍵品種如秈稻都可以適度進口。
第二，要通過價格信號，引導農民適應市場的需求。2016年中央1號文件提出：改革完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度。堅持市場化改革取向與保護農民利益并重，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，完善農產品市場調控制度。繼續執行并完善稻谷、小麥最低收購價政策。深入推進新疆棉花、東北地區大豆目標價格改革試點[3]。
按照市場定價、價補分離的原則，積極穩妥推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力和產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。陳錫文[5]認為如果市場不能保證農民的合理收益，政府有責任給予一定的市場補貼。杜鷹[6]認為進一步下調玉米臨儲價格，使玉米價格盡量接近市場價格，做到庫里出得去，進口進不來；進口玉米完稅成本1520元/噸，0.38元/千克；參考價格定到0.38—0.40元/千克之間。對種植者進行補貼，至少彌補種糧成本。2015年種植成本分兩種情況：減產情況下，成本為0.54元/千克；不減產情況下，成本為0.48元/千克。每千克需補貼0.10元左右。控進口、減庫存、激活產業鏈是完善糧食政策的基石。
同時，國家將開展農業補貼改革試點，將現行的“三項補貼”(農作物良種補貼、種糧直補和農資綜合補貼)合并為“農業支持保護補貼”[4]。健全糧食主產區利益補償機制，加大對農產品主產區和重點生態功能區的轉移支付力度。鼓勵有條件的地方探索對農民收入補貼的辦法，創新農產品的價格保險制度。
第三，如何保障種糧農民利益不受損，是今后政策實施的難點和關鍵。2016年3月28日，國家發展和改革委員會會同農業部、財政部、農業發展銀行和糧食局等多個部門召開新聞通氣會，向社會公布了2016年玉米收儲制度的改革內容。在東北三省和內蒙古自治區將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購”加“補貼”的新機制，玉米的臨時收儲制度正式取消。玉米價格由市場決定，生產者隨行就市出售玉米，各類市場主體自主入市收購。同時建立玉米生產者補貼制度，對東北三省和內蒙古自治區給予一定的財政補貼，以保證優勢產區的玉米種植收益基本穩定[7]。但如何建立新的玉米生產者補貼制度？補貼究竟覆蓋哪些區域？補貼的資金來源、中央與地方的負擔比例如何劃分？地方如何將補貼兌現到戶，是與承包面積掛鉤還是與實際玉米種植面積掛鉤？所有這些政策實施上的具體問題有待實施細則的出臺。玉米收購制度的改革實施后，稻谷和小麥收購制度的改革也必然要提上日程。出臺和實施保障種糧農民利益不受損的政策細則，是調整與深化糧食安全政策成功與否的關鍵。
從根本上看，中國發展現代農業不能僅靠補貼，還是要苦練內功。要通過適度規模經營提高農業勞動生產率；通過技術創新和制度創新提高農業的全要素生產率；通過完善農業社會化服務體系和提高農民的組織化程度等綜合配套措施來降低農業的生產成本及流通成本；通過大力培育新型職業農民來補齊農業人才匱乏這一最大的短板，最終提高中國農業的市場競爭力。
第四，糧食倉儲的去庫存化是當務之急。目前中國糧食庫存達到新高，各類糧油倉儲企業儲存的糧食數量之大前所未有，儲存在露天和簡易存儲設施中的國家政策性糧食數量之多也是前所未有[8]。
杜鷹[6]統計發現，中國糧庫爆滿問題十分嚴重，2015年11月底，玉米庫存量相當于全國1年的消費量，老糧1/3簡易存放；拍賣成交率非常低，玉米兩億多噸全部壓在庫里，1年消費1.8億噸；霉化變質，存在巨大的潛虧風險。陳錫文[5]指出，庫存0.5萬億千克以上，2200.0億千克玉米，0.56元/千克收購；降到0.50元/千克或0.40元/千克，損失高達1300.0多億。2015年，中央糧油物資儲備支出預算數為1909.0億元，比2014年增加16.3%，其中中央本級預算數為1546.4億元，比2014年增加33.2%。執行數為1836.8億元，執行數為預算數的118.8%。全部糧油物資儲備支出預算數為2373.0億元，執行數為2600.8億元，執行數為預算數的109.6%。
糧食倉儲的當務之急是應加快市場化去庫存的進程，不再固守順價銷售的底線，競拍底價政策要與市場對接，降低起拍價，同時創新農企貸款模式，增加企業的購糧能力。減少糧食超期儲存，避免新陳互混，從品質層面加強對糧食安全的保障。騰出庫容，解決政策性糧食庫存壓力過大的問題，同時還能有效降低農業養殖企業和農產品加工企業的成本。
二、全面深化農村改革中的農村土地制度改革
農民擁有的最大的財產是他們以農村集體經濟組織成員身份所共同擁有的農村土地。農民與土地之間的關系，是農村最重要的經濟關系，也是最重要的政治關系。農村土地制度亦是農村其他制度的基石。農業基本經營制度、現代農業經營體系、農村集體經濟體制、農村村民自治制度及鄉村治理結構等制度的創立與發展都與農村土地制度息息相關[9]。近些年來，一些農村地區集體經營性資產的快速增長也與農村土地資產的增值和增值的分配方式密切相關。農村土地制度改革是農村集體產權制度改革這一核心問題的核心。農村土地制度改革與農村集體產權制度改革緊密交織在一起，必須統籌考慮。
2013年，中央1號文件提出用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2015年初，農業部在《關于切實做好2014年農業農村經濟工作的意見》中提出，要抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，進一步擴大試點范圍，選擇兩個省開展整省試點，其他省份至少選擇1個整縣開展試點。根據農業部的統計，目前全國先后有2215個縣(市、區、旗)開展了試點工作，涉及1.9萬個鄉鎮，30.2萬個村，完成確權登記面積2.6億畝[10]。
2016年的中央1號文件提出：“到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證、經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員，健全非經營性資產集體統一運營管理機制”[3]。但在土地確權中有幾個問題需要引起注意：
1.農村土地承包經營權確權的重要性
中國的農村土地產權關系有不夠清晰之處。農村土地經營權確權的技術層面問題有：四至不清、地塊不實。制度層面問題有：在一輪承包和二輪承包過程中，一些問題遺留下來，一直沒有解決。
如黑龍江省在一輪承包時，干部迫于壓力，承包下去兩億多畝土地，并且需要繳稅，農民對土地欲望不強，一輪承包工作就埋下不平等、不科學的問題。二輪承包中，大穩定、小調整，延續一輪承包的工作思路；此后取消農業稅，有地與無地造成極大差異，無地農民需租種土地，涉及這方面的上訪案件很多。
在1983年的一輪承包時，18歲以下的農民沒有責任田。到2015年，49歲以下的農民沒有土地，只能租種土地，并且存在活人通過租種已過世的人的土地的現象。如果到2027年承包期結束，黑龍江農村將有1/3的農民沒有土地可種。同時還面臨外嫁女、招贅婿和新生兒沒有土地等問題。
2.農村土地承包經營權確權工作開展的制度背景
農村土地承包經營權確權工作是在農村土地制度變革頂層設計相對滯后的背景下開展的。農村土地承包經營權確權應該在穩定與完善農村土地承包關系的政策框架內進行。十七屆三中全會提出現有的承包關系保持穩定并長久不變。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”。然而面臨“長久不變”的具體政策含義和“長久不變”與農地二輪承包之間的關系等具體問題，中央政策尚未做出具體規定[10]。
國務院2015年5月批轉了國家發展和改革委員會《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》，其中提到：“研究提出落實土地承包關系長久不變的意見”。國務院2016年3月批轉《國家發展和改革委員會關于2016年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，沒有涉及這個問題。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》(2015年10月29)中指出：“穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，構建培育新型農業經營主體的政策體系。”
2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深化農村改革綜合性實施方案》，該方案指出，“抓緊修改有關法律，落實中央關于穩定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案”。2016年的中央1號文件提出：“明確農村土地承包關系長久不變的具體規定。”
農村土地承包經營權確權登記頒證的試點工作是在中央落實土地承包關系長久不變的具體規定或意見尚未出臺、農村土地制度改革頂層設計相對滯后的背景下開展的，也就不可避免地遇到一些難以解決的問題。
3.農村土地承包經營權確權的對象不清楚
農村土地承包經營權確權登記頒證的目的是明晰產權，賦予農民更多的財產權利，這是土地承包經營權流轉、開展適度規模經營的基礎和前提，也是土地糾紛仲裁的依據。但首要的問題是：農村土地承包經營權確權給誰？《中華人民共和國農村土地承包法》第5條規定，“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”。顯然，農村土地承包經營權應該確權給農村集體經濟組織成員。
但誰是農村集體組織成員？要回答這個問題，首先要界定清楚什么是農村集體經濟組織。農村的現實情況是農村集體經濟組織有法律地位，但無法人地位。農村集體經濟組織由成員構成，但成員的資格界定、權利責任義務、成員的進入和退出機制等問題，也都沒有在法律上得到解決。成員的身份不清楚，土地的身份也就很難弄清楚。這種情況下的確權，也就容易導致承包農戶之間、農村集體經濟組織之間的一些產權糾紛難以得到根本性解決。
4.農村土地承包經營權確權必然受到現行法律規定的承包期以及承包期內承包關系的制約
《國務院關于穩定和完善農村土地承包關系情況的報告》中提到：“一些干部群眾對確權管多久心存疑慮，政策規定有待進一步明確。”這次確權的期限是多久？《中華人民共和國農村土地承包法》第20條規定：“耕地的承包期為三十年”。現在全國農地二輪承包期一般是在2027-2028年到期，也就是說，現在距離到期日還有約12年。
據調查了解，當前已經開展確權試點工作的農村地區，其普遍做法是沿襲二輪承包的承包關系，確權登記后，頒證的期限是到2027年或2028年。確權如要體現“長久不變”，必然會與現行法律規定的承包期以及承包期內的承包關系發生沖突。承包期限不同，利益相關者的關切程度和預期必然不同。還剩12年的承包期與50年承包期或70年承包期相比，農民群眾的關切度和預期會有較大差異，直接影響農民參與確權工作的積極性。
對于直接從事確權工作的各地基層干部來說，二輪承包還有12年。在完成確權任務時，有的基層干部會選擇把矛盾推后。于是出現有的地方趕進度、輕質量，委托公司“大包干”，農民群眾不認可等問題；在確權中把出現的問題，比如確權確股不確地的適用范圍、實測多出的地如何確權、矛盾比較突出的村組能否調地等問題往往擱置下來。
5.對農村土地制度改革進行頂層設計
隨著城鎮化和工業化進程的推進，農民對土地的感情可能淡化，對土地目前的收益可能不那么在意，但農民對將土地作為財產而可能享有的權利存在意愿，而且這種意愿可能會越來越強烈。
2015年11月10日，筆者來到溫州文成縣大峃鎮余山村，目睹農地的確權登記頒證過程。余山村有6個自然村，10個小組，195戶，629人，60歲以上的115人；20%—30%的村民在余山村居住，約有一百多人。為了孩子讀書，大多數村民在大峃鎮居住。這次確權，不能到場的村民以委托親戚朋友的方式參加。筆者到達余山村時，對水田和旱地的測量已經進行了一周(4個工作日)，測了60多畝，進度十分緩慢。包干45元/畝，這僅是測量成本；但是實測需要300元/畝的成本，包括后期建立臺賬等工作。現場是第2組，最早二輪承包時13戶，現在為二十多戶。正在測量的這塊地是梯田，已經拋荒，長滿雜草。土地面積不大，當初分給8戶人家，現在8戶人家都來確定四至，因為土地已長滿雜草，當初定的四至都模糊不清。這種地一天只能測量十幾畝或二十幾畝，“今天早上，搞了半天，不到1畝地。”測后簽字，四至清楚，圖形已經出來，坐標定下來，農戶最終確定自己的土地面積。
農民的承包經營權具有兩重性：一方面，很大程度上看成自物權。集體所有權為集體組織成員的共有權，“農民根本分不開承包權、經營權；承包給我的，就是我的了”。四川涼山有2200萬人在外務工，跨區域，有的進城20—30年；高山上的人下來，購買的土地或宅基地，西昌20萬彝族人下山，土地都是買的；地方政府現在不可能趕走。眉山去了1000多人，都是高寒山區的少數民族。所說的買賣土地，實際是出賣和購買土地承包經營權和宅基地使用權；但另一方面，在很大程度上，農民也知道，土地并不是真正歸其所有的。所以農民有土地確權的渴望。
加快進行《中華人民共和國農村土地承包法》的修訂工作。現在對農村土地承包經營權的確權——如果僅是解決四至不清、地塊不實的問題，這是技術層面問題，如把確權看成明晰農村土地產權的重大政策舉措的話，起點在哪里？二輪承包到期后還變不變？這些都是急需確定的問題。
《中華人民共和國農村土地承包法》的修訂要與《中華人民共和國物權法》一致，將集體經濟組織成員集體所有的概念具體化；明確界定農地所有者、承包經營者、經營者各自的責權利。《中華人民共和國農村土地承包法》的修訂還應明確農村土地承包經營權確權登記頒證工作與二輪承包之間的關系，明確這次確權的起點以及確權的期限。
頂層設計所應包含的內容有：一是三輪承包50年或70年，確權的期限跨越二輪承包期。二是在確權中是否調整要區別對待，給予地方一定的空間，各地自主決定。三是個人成員權改為集體經濟組織農戶的成員權，農戶內的集體經濟組織成員對確權到戶的土地承包經營權作為共有權人；戶內人口變動或分戶并戶，由各戶自己解決承包經營權的歸屬問題。
在根本性的改革舉措還沒出臺之前，修訂法律和制定農村集體經濟組織條例的工作在短期內難以完成，在沒有這些頂層設計的前提下，目前各地開展的農村土地承包經營權確權登記頒證的試點工作重點應放在解決技術層面問題上，即解決四至不清、地塊不實的問題。確權登記頒證的試點工作應尊重地方的意愿，根據地方和農民的需求，因地制宜，審慎推進，把工作做細，同時應制定出當前確權與2028年二輪承包到期會出現的矛盾及問題的對接預案。
三、打贏脫貧攻堅戰需要綜合配套措施
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出：到2020年，我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困[11]。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》又再次重申了這一目標和任務。為此，有幾個關系需要處理好：
第一，處理好市場配置資源的決定性作用和政府在脫貧攻堅中的功能及作用兩者之間的關系。發揮好市場機制對效率的促進作用，同時也要充分發揮政府的職能，充分利用政府在扶貧工作中的強大社會動員能力以及協調能力。要警惕在具體工作中，硬指標往往會造成軟預算，為了完成硬指標，政府部門打著脫貧旗號，定指標，下任務，資金使用的效率低下，甚至弄虛作假，尤其要防止政府起到資源配置決定性作用的傾向。
第二，開發扶貧與社會保障雙輪驅動，尤其是要將精準扶貧和醫療救助脫貧的體制機制創新有效結合起來。根據國務院扶貧辦建檔立卡數據，2013年底，全國貧困村中21.1%沒有合格衛生室，每村鄉村醫生和衛生員數量不到全國平均數的一半，建檔立卡的貧困戶中有42.0%因病致貧，是其致貧的最主要原因。這就需要在醫療衛生方面有系統的體制機制創新來解決。如進一步改善貧困地區公共衛生狀況，落實和完善新型合作醫療制度和大病保險制度，加大對貧困人口的醫療救助、臨時救助和慈善救助等幫扶力度。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》在醫療保險和醫療救助脫貧等方面提出了一系列政策措施，這些政策措施的落實將有效杜絕因病致貧。
第三，將扶貧開發與鄉村治理機制的改革與完善以及農民組織化程度的提高有機結合起來。在現行的鄉村治理結構下，由于鄉村精英近水樓臺，他們對國家提供資源的可獲得性和可接近性上具有優勢，在一些地區資源往往被鄉村精英占有或利用，就是所說的精英俘獲。如何處理好精準扶貧、瞄準到農戶與發揮能人、帶頭人的作用之間的關系，既防止精英俘獲，同時又能發揮能人作用。通過對真正具有合作社性質的農民合作社進行扶持，或是通過對農村基層社區組織機制的改革和完善來解決這個難題。
六個精準，關鍵是扶貧對象的精準，只有瞄準、找準扶貧對象，在此前提下，扶貧的項目、資金和措施才能真正發揮作用、提高效率，脫貧才能真正取得成效。瞄準、找準扶貧對象，目的是確保各項政策好處落到扶貧對象身上。項目、資金可以給最能利用項目和資金的人，但利用的目的是使扶貧對象真正受益。
第四，處理好資源開發與綠色可持續發展之間的關系。現在要打的攻堅戰是脫貧，因為脫貧的硬骨頭都在后邊，相對較易脫貧的地區及群眾大都已經實現脫貧。現在處于貧困線以下的七千多萬人大多分布在老少偏窮地區，這些地區自然條件惡劣，生態環境脆弱，而且有些地區的就業機會短缺，貧困群眾的致富能力不足，有的地區群眾甚至缺乏必要的生存條件。
青海某州委副書記(2010年)說：“西部大開發最高的境界是田園牧歌。農牧民定居，搞好教育衛生基礎設施，適度集中，不要折騰。在青海，某種程度上，‘發展’是壞道理。技術、工程水平不足以保護生態環境時，資源放在那里，不要開發。……但領導，幾年一個任期，等不及，道理都懂，干是干，講是講。……青藏一些地區不要考核發展的指標，就考核生態環境、社會穩定。”
云南某貧困縣副縣長(2011年)說：“現在交通條件改善了。以前閉塞，進來要到昆明繞路。過去領導到了州里，不過來，讓我們去匯報。我們的體制，要有人來，才有項目；沒有人來，非常尷尬。全縣總收入7000多萬元，一般預算收入4200多萬元，財政支出9億多元，典型的要飯財政。我一個副縣長，在下面，雄赳赳的，到上面，孫子都不如。中央政策一刀切，剛有條件上項目，一刀切下去，發達地區項目向西部轉移，把一些產業搞過來做，但做不了，高耗能產業一刀切。我們這里空氣很好，沒有污染。但沒有污染，就沒有錢，有污染才有錢。一點污染沒有也是不對的。”
第五，教育脫貧是全面消除貧困、確保貧困不反彈的根本性措施，是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。實現全面脫貧的目標，不僅是實現社會公平，也能更好地促進經濟社會發展。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出：扶貧開發“也是經濟發展新常態下擴大國內需求、促進經濟增長的重要途徑”。一般認為，投資是快變量，而消費是慢變量。但慢變量中也有快的因素，消費需求意愿和現實消費能力之間差距最大的那部分低收入群體，尤其是農村的貧困群體，就是慢變量中的快變量因子[12]。減輕農村貧困人口在醫療、衛生、養老和教育等方面的負擔，增加他們的收入，他們的經濟凈收入的增量馬上就能轉化為消費，從而擴大需求。脫貧不僅是社會公平問題，也能直接促進經濟社會發展。
作者簡介：張曉山(1947-)，男，上海人，博士，博士生導師，研究員，中國社會科學院農村發展研究所前所長，中國社會科學院學部委員。
中國鄉村發現網轉自：《財政問題研究》2016年第8期
(掃一掃，更多精彩內容！)
