內(nèi)容提要：縱覽農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革四十年的歷程，有兩條經(jīng)驗最為關(guān)鍵，即賦權(quán)和市場化。主要表現(xiàn)在：推行家庭承包責(zé)任制，賦予農(nóng)民土地承包權(quán)與經(jīng)營自主權(quán)；逐步賦予農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，建立并完善土地經(jīng)營權(quán)市場；改革農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)的股份權(quán)能；改革農(nóng)產(chǎn)品購銷體制與價格形成機制，從計劃管制、雙軌制到逐步推進(jìn)市場化；放開農(nóng)村勞動力政策，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力要素市場化；放松農(nóng)村投資限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)整合凝聚各類資源促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面搞活。加快鄉(xiāng)村振興，應(yīng)進(jìn)一步賦權(quán)，改革農(nóng)村土地制度與集體產(chǎn)權(quán)制度，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度與交易市場；進(jìn)一步推進(jìn)市場化，改革糧食最低收購價政策，建立健全以市場為取向的糧食價格形成機制與收儲制度。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革；農(nóng)村土地制度農(nóng)；村產(chǎn)權(quán)制度；鄉(xiāng)村振興
40年前的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革拉開了中國改革開放的序幕。40年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革不斷深化，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展奠定基礎(chǔ)、提供動力。在鄉(xiāng)村振興道路上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革依然要也必然要為鄉(xiāng)村振興提供動力、創(chuàng)造活力。40年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革內(nèi)容豐富多彩，賦權(quán)與市場化當(dāng)為關(guān)鍵的兩條成功經(jīng)驗。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村振興的新起點上，賦權(quán)和市場化仍然具有較大改革空間，將會為鄉(xiāng)村振興提供巨大動力。
一、賦權(quán)與市場化:農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革40年主要經(jīng)驗
農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革40年的主要經(jīng)驗，總結(jié)起來主要有兩條：一是逐步賦權(quán)并放活農(nóng)民與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與自主權(quán);二是漸次推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場化，逐漸建立農(nóng)業(yè)與農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制0這也是40年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的兩大主線。40年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革在實踐——認(rèn)識——實踐的過程中走向深入。
(一）推行家庭承包責(zé)任制，賦予農(nóng)民土地承包權(quán)與經(jīng)營自主權(quán)
40年來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)軔于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營體制改革，起始自家庭承包責(zé)任制的推行。20世紀(jì)70年代末80年代初，經(jīng)過小崗村等地艱難的實踐探索、國家各層級的激烈爭論，我國對20世紀(jì)50年代中期以來實行的農(nóng)村土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營制度進(jìn)行了歷史性改革，在土地集體所有制的前提下，推行家庭承包責(zé)任制。
黨的十一屆三中全會后，一系列政策文件對農(nóng)村家庭承包責(zé)任制進(jìn)行了確認(rèn)、細(xì)化、鞏固與完善。不過無論在實踐中還是在政策上，家庭承包責(zé)任制都不是一步到位的。1980年5月31日，鄧小平同志在與中央負(fù)責(zé)工作人員談話時肯定了包產(chǎn)到戶和包干到戶。農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快。安徽肥西縣絕大多數(shù)生產(chǎn)隊搞了包產(chǎn)到戶，增產(chǎn)幅度很大。1980年9月27曰，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》的通知，適當(dāng)放寬了對自留地、家庭副業(yè)和集市貿(mào)易的限制，強調(diào)要尊重生產(chǎn)隊的自主權(quán)，因地制宜地發(fā)展多種經(jīng)營，普遍建立各種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，改進(jìn)勞動計酬辦法，初步糾正生產(chǎn)指導(dǎo)上的主觀主義和分配中的平均主義；討論了加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制問題，支持干部群眾探索的專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制；提出在邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困落后的地區(qū)，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶。
1.20世紀(jì)80年代初中央確立農(nóng)村家庭承包責(zé)任制，改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營與分配制度
1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》，指出截至目前全國農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊建立不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制；目前，我國農(nóng)村的主體經(jīng)濟(jì)形式，是組織規(guī)模不等、經(jīng)營方式不同的集體經(jīng)濟(jì)。與其并存的，還有國營農(nóng)場和作為輔助的家庭經(jīng)濟(jì)。在此文件中，家庭經(jīng)濟(jì)還是輔助的。1982年中央“一號文件”對于農(nóng)村承包責(zé)任制的建立具有劃時代的歷史意義，首次提到“承包”“土地的承包”“聯(lián)產(chǎn)承包制”“土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)”等重要概念和政策要求。該文件指明在各地建立的生產(chǎn)責(zé)任制中，實行聯(lián)產(chǎn)計酬的占生產(chǎn)隊總數(shù)的80%以上，一般地講，聯(lián)產(chǎn)就需要承包。聯(lián)產(chǎn)承包制的運用，可以恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)集體利益和個人利益，并使集體統(tǒng)一經(jīng)營和勞動者自主經(jīng)營兩個積極性同時得到發(fā)揮，所以能普遍應(yīng)用并受到群眾的熱烈歡迎。該文件還指出有按人勞比例或者按勞動力平均分包耕地、專業(yè)承包等不同形式的承包。不論實行何種類型的承包責(zé)任制，土地的承包必須力求合理。為了保證土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，社員承包的土地，必須按照合同規(guī)定，在集體統(tǒng)一計劃安排下，從事生產(chǎn)。1983年1月2日，《中共中央關(guān)于印發(fā)〈當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題〉的通知》正式提出并進(jìn)一步肯定、完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。文件指出，黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村發(fā)生了許多重大變化。其中，影響最深遠(yuǎn)的是普遍實行了多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，而聯(lián)產(chǎn)承包制又越來越成為主要形式。聯(lián)產(chǎn)承包采取了統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的原則，使集體優(yōu)越性和個人積極性同時得到發(fā)揮。完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的關(guān)鍵是通過承包處理好統(tǒng)與分的關(guān)系。該文件提出要建立健全承包合同制。人民公社的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制;實行政社分設(shè)。1984年1月1日，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，幫助農(nóng)民在家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上擴大生產(chǎn)規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)效益。該文件首次明確土地承包期，鼓勵農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實行集約經(jīng)營，提出土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。
總結(jié)起來，推行農(nóng)村家庭承包責(zé)任制涉及四個方面的改革，有四點核心內(nèi)容：第一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度方面，土地承包經(jīng)營權(quán)從一元的土地集體所有權(quán)中分離出來，實現(xiàn)土地集體所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。第二，農(nóng)村土地經(jīng)營體制方面，農(nóng)地由集體統(tǒng)一經(jīng)營改為以家庭經(jīng)營為主。經(jīng)營主體發(fā)生變化，經(jīng)營單元從集體轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶家庭。第三，農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)方面，賦予農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)。種什么、怎么種、賣給誰，都由農(nóng)民說了算。第四，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分配制度方面，由間接工分制轉(zhuǎn)變到直接分配制。家庭承包制極大地調(diào)動了中國億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，迅速顯示了其超出集體經(jīng)營的巨大優(yōu)越性。家庭承包經(jīng)營制度對于保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展起到了巨大作用，奠定了農(nóng)產(chǎn)品市場化的產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營體制基礎(chǔ)。
2. 法律認(rèn)可農(nóng)村家庭承包責(zé)任制并賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)
在實踐與政策基礎(chǔ)<，憲法與專門的法律不斷強化、充實農(nóng)村家庭承包責(zé)任制，增強了農(nóng)民的土地權(quán)利。1993年憲法修正案把農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制載入憲法。其第八條規(guī)定，農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)1999年憲法修正案進(jìn)一步完善該條款為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村基本經(jīng)營制度的憲法規(guī)定就此固定下來。2004年、2018年憲法修正案都未對此條款進(jìn)行修正。
1986年《土地管理法》最早在法律上賦予并保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)。《土地管理法》第十二條規(guī)定：集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營土地的集體或個人，有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。1998年修訂的《土地管理法》第十四條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，我國于2002年通過、2003年施行《農(nóng)村土地承包法》。該法系統(tǒng)地將農(nóng)村土地承包政策上升為法律，系統(tǒng)地賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地承包經(jīng)營權(quán)。規(guī)定了國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，國家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯，國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等條款。《農(nóng)村土地承包法》賦予的土地承包經(jīng)營權(quán)利包括承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償；等等。耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年。2007年出臺的《物權(quán)法》進(jìn)一步在法律上明確界定土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)。該法規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
(二）逐步賦予農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，建立并完善土地經(jīng)營權(quán)市場
農(nóng)村土地家庭承包制與土地承包經(jīng)營權(quán)確立后，隨后逐漸有了承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需要。承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)早前的表述是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，但實質(zhì)上流轉(zhuǎn)的不是承包權(quán)，而是經(jīng)營權(quán);農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度提出并確立后，逐步規(guī)范為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有助于推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、提高土地利用效率、解放農(nóng)業(yè)勞動力。政策和法律上賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利有幾個重要的文件標(biāo)志。第一，1984年中央“—號文件”首次允許農(nóng)村土地有限度流轉(zhuǎn)，即只能在集體組織內(nèi)部社員間轉(zhuǎn)包，而出租則被明文禁止。文件規(guī)定了土地可以在集體內(nèi)部社員間轉(zhuǎn)包，“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包合同的內(nèi)容”。該文件同時對轉(zhuǎn)包的條件也作出了指導(dǎo)，“轉(zhuǎn)包條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，由雙方商定。在目前實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的條件下，可以允許由轉(zhuǎn)入戶為轉(zhuǎn)出戶提供一定數(shù)量的平價口糧”。這也可以看作農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的最初形態(tài)。文件還規(guī)定了三個不準(zhǔn)：自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地>承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的萌芽已經(jīng)出現(xiàn)。第二，中發(fā)〔1993〕11號文件提出允許轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)〔1993〕11號）提出土地承包15年到期后再延長到30年，文件提出“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。這意味著，除轉(zhuǎn)包外，出租等其他形式的流轉(zhuǎn)也是符合政策的。第三，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)〔2001〕18號）首次將農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策系統(tǒng)化。核心內(nèi)容主要包括：一是農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下進(jìn)行，要認(rèn)真落實中央關(guān)于土地承包期再延長30年不變的政策，確保家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定；二是流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t；三是規(guī)范企事業(yè)單位和城鎮(zhèn)居民租賃農(nóng)戶承包地，中央不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村租賃農(nóng)戶承包地；四是加強對農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，保護(hù)農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。第四，2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》首次以法律形式闡述了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的集中法律體現(xiàn)，是我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)中具有里程碑式意義的法律。該法詳細(xì)規(guī)定了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)等具體內(nèi)容。2007年實施的《物權(quán)法》明確土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，并沿襲了《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。第五，2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》將入股作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一種形式，在政策上徹底明確了股份合作的流轉(zhuǎn)形式地位，提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府的職責(zé)是要加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。
黨的十八大之后，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策獲得重大發(fā)展。隨著農(nóng)村勞動力的大量外出務(wù)工或從事多種經(jīng)營，越來越多的農(nóng)戶家庭開始流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)后土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度有必要進(jìn)一步改革完善。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議上提出實施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度。他指出，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。他強調(diào)，要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。2014年之后的歷年中央“一號文件”都在不斷確立與完善“三權(quán)分置”制度。2014年11月20曰，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，從政策上系統(tǒng)規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。同年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，對包括農(nóng)戶承包地土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易作出規(guī)定。
(三）改革農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)的股份權(quán)能
農(nóng)村集體資產(chǎn)包括農(nóng)民集體所有的土地等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營的房屋、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)等經(jīng)營性資產(chǎn)，用于公共服務(wù)的非經(jīng)營性資產(chǎn)。農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制的改革實際上也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一部分，農(nóng)村各類集體土地的制度改革都屬于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一部分。為便于論述，此處只討論農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度改革。
20世紀(jì)90年代以來，廣東、浙江、上海、北京、蘇州等地的農(nóng)村逐步開展了農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。改革的動因是這些地區(qū)的不少農(nóng)村的集體經(jīng)營性資產(chǎn)在改革開放后得到發(fā)展，集體經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模比較大。然而，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、管理與監(jiān)督制度不健全。農(nóng)民集體有改革完善農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的需要，地方政府有指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理的必要。
農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的規(guī)模多大，收益如何能讓集體成員共享，集體成員對集體資產(chǎn)擁有哪些權(quán)利？這些是農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的基本問題與出發(fā)點。集體經(jīng)營性資產(chǎn)發(fā)展起來后，明晰集體經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)量并按股份（份額）量化到集體成員是最基本的要求。農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)是集體成員集體所有的，集體企業(yè)、房屋、農(nóng)業(yè)設(shè)施等不可能一分了之，這與農(nóng)村土地分戶承包還不一樣。實行農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革的農(nóng)村大都進(jìn)行了清產(chǎn)核資、股份(份額）量化的工作。在此基礎(chǔ)上,集體成員按照股份（份額）分享集體經(jīng)營性資產(chǎn)的收益。在股份設(shè)置與收益分配中，設(shè)立成員股是普遍的，但對于集體股，有的地區(qū)設(shè)，有的地區(qū)不設(shè)。成員的股份是否隨著集體成員的變動而變化，不同的地方做法不同。有的地方一次劃定股份，增人減人都不再調(diào)整股份;有的地方則根據(jù)人口變動調(diào)整股份。
黨的十八大以后，黨中央高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。黨的十八屆三中全會提出，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。2014年10月，中央審議通過了有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案。2015年5月，全國29個縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)民股份合作和賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點02016年12月26日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》發(fā)布，這是新時期關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的綜合性指導(dǎo)意見。該文件以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為目的，以推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向。該文件提出有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革、確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利等集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重點內(nèi)容，要求因地制宜探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式。
(四）改革農(nóng)產(chǎn)品購銷體制與價格形成機制，從計劃管制、雙軌制到逐步推進(jìn)市場化
計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，糧食等農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，國家統(tǒng)一收購、統(tǒng)一銷售，收購與銷售價格由國家制定。農(nóng)村改革后，國家逐步推進(jìn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品購銷制度市場化改革。1993年是一個分水嶺，1993年之前，實行購銷與價格“雙軌制”，合同定購的價格低于市場價；1993年之后，主要實行市場化購銷，同時根據(jù)市場條件實行價格支持政策。價格支持政策是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的重點，也是一道難題。按時間順序，我國依次實行了保護(hù)價收購、最低收購價(含臨時收儲)政策。
1.改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，逐步推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場化購銷（1978～1992年）
1982年中央“一號文件”提出要改善農(nóng)村商品流通，要以計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔。糧、棉、油等產(chǎn)品仍須堅持統(tǒng)購統(tǒng)銷的政策。實行派購的二類農(nóng)副產(chǎn)品，要確定合理的收購基數(shù)，一定幾年；某些不便定基數(shù)的產(chǎn)品，也要確定合理的購留比例。
1983年中央“一號文件”放寬了農(nóng)業(yè)農(nóng)村商品生產(chǎn)和流通政策。文件指出，為了搞活商品流通，促進(jìn)商品生產(chǎn)的發(fā)展，要堅持計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔的方針，調(diào)整購銷政策，改革國營商業(yè)體制，放手發(fā)展合作商業(yè)，適當(dāng)發(fā)展個體商業(yè)。實行以國營商業(yè)為主導(dǎo)，多種商業(yè)經(jīng)濟(jì)形式并存。調(diào)整農(nóng)副產(chǎn)品購銷政策。對重要農(nóng)副產(chǎn)品實行統(tǒng)購派購是完全必要的，但品種不宜過多。今后，對關(guān)系國計民生的少數(shù)重要農(nóng)產(chǎn)品，繼續(xù)實行統(tǒng)購派購;對農(nóng)民完成統(tǒng)派購任務(wù)后的產(chǎn)品（包括糧食，不包括棉花）和非統(tǒng)購派購產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)允許多渠道經(jīng)營。
1984年中央“一號文件”指出，流通是商品生產(chǎn)過程中不可缺少的環(huán)節(jié)，抓生產(chǎn)必須抓流通。當(dāng)前，流通領(lǐng)域與農(nóng)村商品生產(chǎn)發(fā)展之間不相適應(yīng)的狀況越來越突出。必須堅持計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔的原則，堅持國家、集體、個人一齊上的方針，繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)村商業(yè)體制的改革，進(jìn)一步搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。繼續(xù)調(diào)整農(nóng)副產(chǎn)品購銷政策。要隨著生產(chǎn)的發(fā)展和市場供應(yīng)的改善，繼續(xù)減少統(tǒng)派購的品種和數(shù)量。
1985年中央“一號文件”第一項政策即改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度。從當(dāng)年起，除個別品種外，國家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購任務(wù)，按照不同情況，分別實行合同訂購和市場收購。糧食、棉花取消統(tǒng)購，改為合同收購。定購以外的糧食、棉花可以自由上市。生豬、水產(chǎn)品和大中城市、工礦區(qū)的蔬菜，也要逐步取消派購，自由上市，自由交易，隨行就市，按質(zhì)論價。其他統(tǒng)派購產(chǎn)品，也要分品種、分地區(qū)逐步放開。取消統(tǒng)購派購以后，農(nóng)產(chǎn)品不再受原來經(jīng)營分工的限制，實行多渠道直線流通。任何單位都不得再向農(nóng)民下達(dá)指令性生產(chǎn)計劃。該文件還指出，擴大市場調(diào)節(jié)，進(jìn)一步放活經(jīng)濟(jì)之后，農(nóng)民將從過去主要按國家計劃生產(chǎn)轉(zhuǎn)向面向市場需求進(jìn)行生產(chǎn)，國家對農(nóng)業(yè)的計劃管理，將從過去主要依靠行政領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變到主要依靠經(jīng)濟(jì)手段。這實際上意味著，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)由計劃為主、市場為輔轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰹橹鳌⒂媱潪檩o，國家對農(nóng)業(yè)的管理手段也從行政領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)指導(dǎo)。
1986年中央“一號文件”指出，改革既要有破又要有立，完善流通體制和合作體制。農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度的改革，涉及生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者等各個方面的利益，在前進(jìn)的步伐上需要與城市改革相互協(xié)調(diào)。把糧食統(tǒng)購改為合同定購，是糧食收購制度的重大改革，只能逐步完善，不可因為糧食生產(chǎn)出現(xiàn)年度性波動就動搖改革的方向為了保護(hù)和鼓勵農(nóng)民生產(chǎn)和交售糧食的積極性，將適當(dāng)減少合同定購數(shù)量，擴大市場議價收購比重，并對簽訂合同的農(nóng)民按平價供應(yīng)一定數(shù)量的化肥，給予優(yōu)先貸款。中共中央政治局1987年1月22日通過的《把農(nóng)村改革引向深入》再次提出繼續(xù)改革統(tǒng)派購制度，擴大農(nóng)產(chǎn)品市場，根據(jù)發(fā)展有計劃的商品經(jīng)濟(jì)的要求，逐步改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度，建立并完善農(nóng)產(chǎn)品市場體系。
1991年10月28日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步搞活農(nóng)產(chǎn)品流通的通知》要求進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品放管結(jié)合的購銷政策，隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適當(dāng)縮小指令性計劃管理，完善指導(dǎo)性計劃管理，更多地發(fā)揮市場機制的作用。在保證完成國家定購任務(wù)的前提下，糧食長年放開經(jīng)營。取消“大米由糧食部門統(tǒng)一收購，其他部門、單位和個人不得經(jīng)營”的規(guī)定。中央和地方實行專項儲備糧制度，當(dāng)市場價格下跌時，政府按保護(hù)價定額收購儲備，保護(hù)生產(chǎn)者利益；當(dāng)市場價格過高時，政府按合理價格拋售一部分儲備糧，以穩(wěn)定市場，保護(hù)消費者的利益。1991年11月29日，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》進(jìn)一步提出深化農(nóng)產(chǎn)品價格和流通體制改革，除了國家規(guī)定的少數(shù)重要農(nóng)產(chǎn)品實行國家統(tǒng)一收購經(jīng)營或部分統(tǒng)一收購經(jīng)營外，其余全部放開，實行市場調(diào)節(jié)。統(tǒng)的部分，嚴(yán)格按照國家計劃購銷調(diào)存。要逐步理順價格，使工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間和各種農(nóng)產(chǎn)品之間保持合理的比價，有效地控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，在提高工農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的基礎(chǔ)上，逐步縮小“剪刀差”。堅定不移地實行多渠道流通。加強國家對市場的宏觀調(diào)控和管理，建立正常的流通秩序，促進(jìn)市場機制的發(fā)育。
2. 實行糧食保護(hù)價制度（1993～2003年）
1993年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出深化糧食購銷體制改革，從1994年起，國家定購的糧食全部實行“保量放價”，即保留定購數(shù)量，收購價格隨行就市。糧食價格和購銷放開以后，國家對糧食實行保護(hù)價制度，并相應(yīng)建立糧食風(fēng)險基金和儲備體系。糧食保護(hù)價由國家根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和糧食供求狀況每年確定一次，在糧食秋播前公布。糧食價格放開后，中央和地方財政減下來的糧食加價、補貼款全部用于建立糧食風(fēng)險基金，用于收儲信貸利息補貼等。糧食保護(hù)價收購有助于穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。但與此同時，財政壓力特別是地方財政壓力加大，保護(hù)價收購落到實處難，“打白條”“賣糧難”問題出現(xiàn)，在市場價格低的情況下，高價收購的糧食難以順價銷售出去。
《中共中央、國務(wù)院關(guān)于1998年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》提出“四分開一完善”，“一完善”即完善糧食價格形成機制。在正常情況下，糧食價格主要由市場供求決定，企業(yè)按照市場價格經(jīng)營糧食，政府制定收購保護(hù)價和銷售限價，市場價格波動過大時，國家運用儲備、進(jìn)出口等手段予以調(diào)節(jié)。1998年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的決定》提出并開始實行“三項政策、一項改革”，實行順價銷售、農(nóng)發(fā)行收購資金封閉運行、按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧，深化國有糧食企業(yè)改革。國家控制糧源、壟斷收購，國家定價，供給與庫存過度，順價銷售難以實現(xiàn)。
3. 實行并完善最低收購價與臨時收儲政策(2004年至今）
2004年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》提出深化糧食流通體制改革。從2004年開始，國家全面放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經(jīng)營。2004年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》提出放開糧食收購和價格，健全糧食市場體系，轉(zhuǎn)換糧食價格形成機制。一般情況下，糧食收購價格由市場供求形成，國家在充分發(fā)揮市場機制作用的基礎(chǔ)上實行宏觀調(diào)控。要充分發(fā)揮價格的導(dǎo)向作用，當(dāng)糧食供求發(fā)生重大變化時，為保證市場供應(yīng)、保護(hù)農(nóng)民利益，必要時可由國務(wù)院決定對短缺的重點糧食品種在糧食主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格。2005年，國家在部分主產(chǎn)區(qū)啟動了對稻谷的最低收購價政策。2006年，啟動了對小麥的最低收購價政策。從2008年開始，國家啟動了對玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖的臨時收儲政策。臨時收儲政策類似于最低收購價政策。這兩項政策其實并不只是價格支持政策，而且還是糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品收儲政策、流通政策
最低收購價和臨時收儲政策的執(zhí)行發(fā)揮了、綠著作用。農(nóng)民對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)積極性高漲，稻谷、小麥、玉米等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量十多年來連年增長，保障了糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品充裕供給。在我國糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格低于國際市場價格的前些年，最低收購價政策和臨時收儲政策實行得很順利，順價銷售可以實現(xiàn)，庫存和財政壓力都不大，但近年來遭遇了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2013年之后，主要農(nóng)產(chǎn)品價格開始全面高于國際市場到岸價。國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)不愿意用國內(nèi)原料，一些糧食和農(nóng)產(chǎn)品形成了“國產(chǎn)入庫、進(jìn)口入市”的現(xiàn)象。“高產(chǎn)量”“高進(jìn)口”下產(chǎn)生“高庫存”。糧食庫存高企，消化困難，陳化糧現(xiàn)象抬頭，政策性儲備的財政負(fù)擔(dān)加重，價格下跌，農(nóng)民利益受損。
2016年、2017年中央“一號文件”均提出，要深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革。2017年中央“一號文件”提出，堅定推進(jìn)玉米市場定價、價補分離改革，健全生產(chǎn)者補貼制度，鼓勵多元市場主體入市收購，防止出現(xiàn)“賣糧難”。鼓勵多元市場主體入市收購被鮮明地提出，這意味著玉米購銷將更加市場化。新疆棉花目標(biāo)價格政策在試點三年后調(diào)整完善已被確定下來。東北大豆目標(biāo)價格政策在試點三年后調(diào)整為生產(chǎn)者補貼制度。2017年中央“一號文件”提出，堅持并完善稻谷、小麥最低收購價政策，合理調(diào)整最低收購價水平，形成合理比價關(guān)系，這是改革的主要內(nèi)容。2018年中央“一號文件”提出，深化農(nóng)產(chǎn)品收儲制度和價格形成機制改革，加快培育多元市場購銷主體，改革完善中央儲備糧管理體制。2018年，國家$父大幅度下調(diào)水稻最低收購價。早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價每50公斤120元、126元和130元，比2017年下調(diào)10元、10元和20元。同年，國家自2006年出臺小麥最低收購價政策以來首次下調(diào)小麥最低收購價，每50公斤下調(diào)3元。稻谷、小麥最低收購價逐步接近于市場價。
(五）放寬農(nóng)村勞動力政策，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力要素市場化
農(nóng)村勞動力政策逐步放寬，改變了過去把農(nóng)村勞動力束縛在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的狀態(tài)。1982年中央“一號文件”提出，要逐步發(fā)展專_分工和專業(yè)承包，逐步改變按人口平均包地、“全部勞力歸田”的做法，把剩余勞力轉(zhuǎn)移到多種經(jīng)營方面來。1984年中央“一號文件”指出，隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，將有越來越多的人脫離耕地經(jīng)營，從事林牧漁等生產(chǎn)，并將有較大部分轉(zhuǎn)入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)。這是一個必然的歷史性進(jìn)步，可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向深度廣度進(jìn)軍，為改變?nèi)丝诤凸I(yè)的布局創(chuàng)造條件。1987年1月22日，中共中央政治局發(fā)出的《把農(nóng)村改革引向深入》的通知提出要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移。并且在對個體經(jīng)濟(jì)和私人企業(yè)的方針部分提到，我國人多耕地少，今后將有億萬農(nóng)村勞動力逐步從種養(yǎng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。只有實行全民、集體、個體和其他多種形式一起上的辦法，才能順利實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)移。到2016年，我國農(nóng)村勞動力中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力達(dá)28171萬人，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的77.9%。農(nóng)村勞動力非農(nóng)化促進(jìn)了農(nóng)村居民工資性收入增長。農(nóng)村住戶家庭總收入中，工資性收入從1978年的88.3元、占比26.8%分別增長到2016年的4600.3元、占比40.6%。
勞動力政策改革與戶籍制度、居住制度的改革共同為農(nóng)村勞動力市場化創(chuàng)造了條件。農(nóng)村改革以來，農(nóng)村勞動力走向大市場，勞動力要素活力煥發(fā)，成為國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源源不斷的推動力，為中國成為世界制造業(yè)大國提供了勞動力基礎(chǔ)。
(六）放松農(nóng)村投資限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)整合凝聚各類資源促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面搞活
農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)搞活放松了對農(nóng)村土地、勞動力、資金、科技等各種資源的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)村工業(yè)化在農(nóng)村就地整合凝聚了這些發(fā)展要素。農(nóng)村改革伊始，脫胎于社隊企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，受到中央關(guān)注、重視與支持。1984年1月1日發(fā)出的中央“一號文件”指出，允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織地流動，不受地區(qū)限制。鼓勵農(nóng)民向各種企業(yè)投資入股;鼓勵集體和農(nóng)民本著自愿互利的原則，將資金集中起來，聯(lián)合興辦各種企業(yè)。1985年中央“一號文件”提出，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行信貸、稅收優(yōu)惠，并嚴(yán)禁平調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財產(chǎn)。1986年中央“一號文件”規(guī)定，國家從征收的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅和工商稅的增長部分中拿出一部分用于扶持農(nóng)業(yè);從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)征收的獎金稅歸鄉(xiāng)財政掌握，也用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)挪用。1992年1月2日，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的報告》指出，黨的十一屆三中全會以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為國家經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收作出了重要貢獻(xiàn)，對吸納農(nóng)村勞動力、促農(nóng)增收和城鄉(xiāng)融合發(fā)揮了重要作用。
二、新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的理論邏輯、實踐空間與改革方向
黨的十九大報告指出，新時代我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。不平衡不充分發(fā)展的主要表現(xiàn)之一就在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，關(guān)鍵在于深化改革。
(一）新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的理論邏輯與實踐空間
第一，生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展。農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)體制都屬于生產(chǎn)關(guān)系。改革農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，目的是解放和發(fā)展生產(chǎn)力。農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系現(xiàn)階段的問題是存在束縛生產(chǎn)力發(fā)展的制度，主要表現(xiàn)在土地制度、農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制及收儲制度等方面。當(dāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面的生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展時，就需要進(jìn)行改革，以生產(chǎn)關(guān)系的改革促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。
第二，產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)制度深刻影響著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革與完善產(chǎn)權(quán)制度、賦予和保護(hù)財產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)在黨的十八大以來的多份政策文件中。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。客觀條件相似的國家采用不同的經(jīng)濟(jì)制度會產(chǎn)生迥異的發(fā)展結(jié)果，制度是其中的關(guān)鍵因素。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，制度改革、制度供給是重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興需要制度性供給。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后，雖有客觀條件的原因，但也有制度性的因素。改革40年的實踐證明，不合理的制度阻礙著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的制度性改革促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)步。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的制度改革依然有很大的空間，改革空間意味著發(fā)展空間，改革空間預(yù)示著改革方向。
第三，讓市場在資源配置中起決定性作用。1992年，鄧小平同志在南方談話中指出，市場經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段。這為沖破思想禁錮、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制掃清了認(rèn)識上的障礙。1992年，黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，提出要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。1993年通過的憲法修正案中用“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”取代“在社會主義公有制基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟(jì)”。1997年，黨的十七大提出從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出讓市場在資源配置中起決定性作用。黨的十九大報告再次重申要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。
計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡在農(nóng)業(yè)農(nóng)村某些領(lǐng)域還沒有完成。城鄉(xiāng)之間依然存在土地二元制度，農(nóng)民集體土地權(quán)能不完整，城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源未實現(xiàn)有效配置，集體建設(shè)用地資源閑置浪費，使用效率低下。宅基地制度改革進(jìn)展較小，未深入觸及現(xiàn)實問題與核心矛盾。承包地制度方面，集體所有權(quán)“統(tǒng)”的作用較弱，承包權(quán)的退出尚處于探索階段，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中涉及的雙方產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性及保護(hù)制度還不健全，轉(zhuǎn)出戶的承包權(quán)和轉(zhuǎn)入戶的經(jīng)營權(quán)界定及保護(hù)制度需要加強，轉(zhuǎn)入戶破壞耕地、受損失“跑路”等問題時有發(fā)生，還存在轉(zhuǎn)出戶不遵守合同的現(xiàn)象。
過去40年，農(nóng)產(chǎn)品購銷與流通的市場化改革促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展與進(jìn)步，但恰恰也是市場化的不夠徹底、不夠完全、不夠堅決引致了一些問題。國家儲備的低質(zhì)陳糧在市場滯銷，造成了低水平的供過于求，抑制了糧食市價上升，使農(nóng)民多產(chǎn)不能多得，現(xiàn)金收入增長緩慢。近年來的糧食最低價收購政策造成同樣后果，扭曲了市場價格及供求，造成農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性失衡，糧食特別是三大主糧供過于求。
(二）新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的遵循與方向
黨的十八大后，黨中央提出全面深化改革。黨的十九大報告提出，加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點s，這里認(rèn)為，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的遵循與方向主要有兩條：一是賦權(quán)，賦予、保護(hù)、放活農(nóng)民和農(nóng)村產(chǎn)權(quán);二是市場化，建立農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟(jì)體系和農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體系。今后改革是過去改革路徑的延續(xù)，不是推倒重來，不是另起爐灶，而是過去改革經(jīng)驗的延續(xù)、升華。
習(xí)近平總書記指出，改革只有進(jìn)行時，沒有完成時。改革的成功與否主要看人民群眾高興不高興，滿意不滿意。改革要以人民為中心，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革則要以農(nóng)民利益為中心。改革也是一場革命，肯定會觸動部門利益、小群體利益、個人利益，因而不可避免會遇到阻礙。改革觸動靈魂，思想上要破除認(rèn)識上的農(nóng)業(yè)農(nóng)村特殊論、例外論。
對改革的實踐與效果以及政策設(shè)計不能靠想象，而要靠深入調(diào)查。調(diào)查要深入，不能浮光掠影調(diào)查要親自做，不能假手于人，不能上當(dāng)受騙。近年來，無論是國家主導(dǎo)的試點政策，還是基層自發(fā)的試點探索，比如集體建設(shè)用地入市、承包經(jīng)營權(quán)退出、宅基地使用權(quán)等，實踐中已經(jīng)具有豐富的經(jīng)驗，改革探索的效果和政策框架已基本具備。底線要守住，并不意味著改革要停頓。顧慮太多，改革無法往前走，或者走得會很艱難。一個點的特殊性不能拖住改革普遍性的后腿。統(tǒng)購統(tǒng)銷、保護(hù)價收購制度和最低收購價制度的實踐效應(yīng)證明，過度干預(yù)市場、干預(yù)價格可能會一時有效，但長期來看負(fù)面效應(yīng)更大，會造成農(nóng)產(chǎn)品供求失衡、結(jié)構(gòu)性矛盾、浪費等。放松土地產(chǎn)權(quán)管制、建立城鄉(xiāng)一體的土地市場，有助于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入和財富，實現(xiàn)農(nóng)村土地增值，吸引企業(yè)、社會資本進(jìn)入農(nóng)村，助推鄉(xiāng)村振興。
在改革的推進(jìn)方向和路線上，要實事求是認(rèn)準(zhǔn)道路堅定往前走。實踐層面，基層要防止不切實際盲動冒進(jìn)，主要發(fā)生的領(lǐng)域是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)招商引資、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、村莊拆并、農(nóng)民被動上樓進(jìn)城等方面。政策決策層面要防止落后于實際的改革保守、踟躕不前。在農(nóng)村土地制度、農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制改革上要認(rèn)準(zhǔn)方向往前走，不能因技術(shù)性問題而改變戰(zhàn)略性方向，不能因個案的特殊性否定改革的普遍性，不能因少數(shù)人利益影響多數(shù)人利益，不能以口號改革、抽象改革、假改革代替實際改革、具體改革、真改革。一些改革試點已經(jīng)取得一定進(jìn)展和成果，要總結(jié)經(jīng)驗，加大推廣力度。不需要試點的則沒必要再搞試點，已經(jīng)有改革實踐的，要在實踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化改革。
三、深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重點任務(wù)
黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，走鄉(xiāng)村振興道路。無改革，不振興，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革是鄉(xiāng)村振興的動力，為鄉(xiāng)村振興拓寬道路。新時代鄉(xiāng)村振興道路上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的主線與重點依然是繼續(xù)推進(jìn)賦權(quán)與市場化。
(一）進(jìn)一步賦權(quán)，改革農(nóng)村土地制度與集體產(chǎn)權(quán)制度，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度與交易市場
1. 鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，完善承包地“三權(quán)分置”制度，為鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎(chǔ)
黨的十九大報告提出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。在參加黨的十九大貴州省代表團(tuán)審議時，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，確定農(nóng)村土地承包期再延長三十年時間，是同我們實現(xiàn)強國目標(biāo)的時間點相契合的>到建成社會主義現(xiàn)代化強國時，我們再研究新的土地政策。我們黨的土地政策是長期穩(wěn)定的。
完善農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”制度，要明確賦予、平等保護(hù)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三項權(quán)利，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，這在《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》中已有相應(yīng)規(guī)定。落實集體所有權(quán)，重點是落實好集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮集體在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用，在平整和改良土地方面的主導(dǎo)作用，在建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施方面的組織作用，在促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營方面的橋梁作用。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的成員權(quán)《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，承包戶對集體所有的土地依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，并且實際上還具有經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)就是要穩(wěn)定承包戶的以上這些權(quán)利。承包地的土地經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)的情況下，經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，這是“三權(quán)分置”制度的亮點。必須指出的是，土地經(jīng)營權(quán)是在流轉(zhuǎn)情況下才獨立于土地承包權(quán)，屬于第三方經(jīng)營者的一種債權(quán)，但有必要進(jìn)行物權(quán)化。第三方經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能主要包括繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)產(chǎn)品處置收益及相關(guān)補貼收益、發(fā)包方和承包方同意下的再流轉(zhuǎn)與抵押、土地妨害排除與防止、土地征收地上物補償，同時，還需承擔(dān)足額支付租金，不得改變農(nóng)地用途，不得損害農(nóng)地等義務(wù)。今后，要明確賦予、合理平衡并充分保護(hù)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和第三方經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)，為土地規(guī)模經(jīng)營與資本投入農(nóng)業(yè)創(chuàng)造有利條件。
2. 建立健全農(nóng)民承包地退出制度，為鄉(xiāng)村振興打開城鄉(xiāng)通道
在城鎮(zhèn)化過程中，億萬進(jìn)城農(nóng)民與農(nóng)村承包地“人地分離”。黨的十八屆五中全會立足于城鄉(xiāng)大變革的時代背景，提出進(jìn)城農(nóng)民承包權(quán)轉(zhuǎn)讓這一重大問題。對重慶市梁平縣、安徽省定遠(yuǎn)縣等地的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民承包地退出試驗可行，可在更大范圍內(nèi)推廣，應(yīng)進(jìn)一步建立農(nóng)民承包地退出制度，賦予進(jìn)城農(nóng)民退出承包地的選擇權(quán)。當(dāng)前對農(nóng)民退地要設(shè)置門檻，長遠(yuǎn)應(yīng)健全農(nóng)民社保體系。集體對農(nóng)民退出的承包地仍然擁有所有權(quán)，受讓主體獲得土地經(jīng)營權(quán)而非承包權(quán)。承包地的退出與轉(zhuǎn)讓應(yīng)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，政府可在市場服務(wù)、補償周轉(zhuǎn)金方面發(fā)揮作用。要統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民承包地、宅基地與集體收益分配權(quán)退出試點。未來，可探索農(nóng)村土地國家收儲政策。
3. 深化宅基地制度改革，放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和建立農(nóng)村宅基地交易市場，為鄉(xiāng)村振興擴展更大空間
宅基地閑置浪費嚴(yán)重，農(nóng)民的農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權(quán)無法有效實現(xiàn)，農(nóng)村公共建設(shè)資金缺乏而趨于凋敝，這些問題都與城鄉(xiāng)分割的土地制度特別是宅基地制度有密切關(guān)系。現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)難以適應(yīng)國家現(xiàn)代化進(jìn)程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，應(yīng)加快改革步伐。改革的總體思路應(yīng)當(dāng)是“堅持集體所有，重點突破流轉(zhuǎn)，系統(tǒng)配套改革”，亦即在堅持農(nóng)村宅基地集體所有和充分保障農(nóng)民居住權(quán)利的前提下，以放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和建立農(nóng)村宅基地交易市場為突破口，配套推進(jìn)相關(guān)改革和制度建設(shè)，包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及農(nóng)村宅基地交易稅費制度、自愿有償退出與統(tǒng)籌利用機制、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理制度、人口經(jīng)濟(jì)權(quán)與居住權(quán)分離制度等。
4. 打破二元土地制度壁壘，打開制度通道，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的制度框架，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造不竭動力
黨的十八大以來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革試點在國有土地與集體土地同權(quán)同價、激活集體資產(chǎn)、合理配置土地資源、收益共享、降低用地成本、減少征地拆遷矛盾等多方面已經(jīng)取得積極成效。下一步，要構(gòu)建集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同平臺、同規(guī)則并軌運行的市場交易體系。打開集體土地入市與土地征收之間的制度通道，建立雙軌并行的建設(shè)使用土地來源渠道。打開集體土地入市與國有土地入市之間的稅收和增值收益分享分配制度通道，制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市稅收政策。打開集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間的抵押融資制度通道，進(jìn)一步完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資辦法和配套體系。打開集體經(jīng)營性建設(shè)用地與閑置公益性建設(shè)用地、宅基地的入市通道，拓寬農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的土地類型。打開集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間的續(xù)期產(chǎn)權(quán)制度通道，制定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)到期后的指導(dǎo)意見。打開區(qū)域內(nèi)不同集體間因規(guī)劃等因素形成的制度性差異，因地制宜建立農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的區(qū)域統(tǒng)籌機制。
5. 改革征地制度，為鄉(xiāng)村振興守土聚財我國土地征收征用補償政策和法規(guī)一定程
度上提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn)，增加了補償內(nèi)容，增強了被征地農(nóng)民的保障程度。但從總體上看，仍存在土地征占規(guī)模過大、公益性征地與經(jīng)營性占地界定不清、對政府的征地行為缺乏有效約束、失地農(nóng)民補償偏低、土地增值收益分配不合理、農(nóng)村集體和農(nóng)民對土地征用的發(fā)言權(quán)依然較小等問題。為此，在征地制度改革試點基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步從以下幾方面改進(jìn)我國土地征收征用及補償制度:第一,改革現(xiàn)存的政府強制征地的制度，通過明確界定“公共利益”來縮小土地征用的范圍。企業(yè)經(jīng)營性建設(shè)用地要走市場化方式，使農(nóng)村建設(shè)用地市場化。征地制度改革要為農(nóng)村守好土，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展不能以犧牲農(nóng)村土地為代價，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展要帶動鄉(xiāng)村振興。第二，調(diào)整現(xiàn)存的土地征用補償計算方法，土地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)兼顧土地市場價值。征地制度改革要為鄉(xiāng)村振興聚財。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展不能以犧牲農(nóng)民和農(nóng)業(yè)利益為代價，而要為農(nóng)民、農(nóng)村聚財。此外，還要改善土地征用程序，廣開渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，建立失地農(nóng)民社會安全保障網(wǎng)。
6. 進(jìn)一步改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，為鄉(xiāng)村振興增強集體力量
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康發(fā)展和農(nóng)民切身利益。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革首先要破除認(rèn)識藩籬，將農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確賦予農(nóng)民集體與個人。需要破除的第一個認(rèn)識藩籬，就是不能將集體看作獨立于農(nóng)民的主體，不能將集體產(chǎn)權(quán)看作超越于農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。集體是農(nóng)民的集體，沒有農(nóng)民的個體也就無所謂農(nóng)民集體。長期以來，一些人認(rèn)為農(nóng)村中土地等集體資產(chǎn)屬于脫離于農(nóng)民、位于農(nóng)民之上的“集體”所有，屬于集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自治組織所有，而真實的情況是屬于“農(nóng)民集體”所有，農(nóng)民個體是所有者的一分子，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自治組織只是農(nóng)民集體的代理人。因此，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度首先要明確農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，農(nóng)民個體擁有成員權(quán)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自治組織是農(nóng)民集體的代理人。我國農(nóng)村黨組織、村民委員會、農(nóng)民專業(yè)合作社都有法可依，唯獨農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還沒有專門的立法，缺乏具體形式和市場主體地位。為了促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成長和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨立性和自主權(quán)，適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會變化，建議盡快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，以指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織工作'深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要破除制度藩籬，賦予農(nóng)村集體土地等產(chǎn)權(quán)以更大更多的發(fā)展權(quán)能。
(二）進(jìn)一步市場化，改革糧食最低收購價制度，建立健全以市場為取向的糧食價格形成機制與收儲制度
市場不僅應(yīng)當(dāng)在資源配置中起決定性作用，而且應(yīng)當(dāng)在農(nóng)產(chǎn)品價格形成、購銷與流通中起決定性作用。保護(hù)價制度、最低收購價制度等糧食價格支持政策依然保留著計劃經(jīng)濟(jì)的色彩。20世紀(jì)90年代以來的每次糧食價格形成機制與收儲制度改革都提出過市場化目標(biāo)，但囿于客觀條件所限與認(rèn)識偏差，本意、本應(yīng)是在特殊條件下才啟用的價格支持政策卻成為經(jīng)常性政策，以致市場化目標(biāo)難以實現(xiàn)。未來應(yīng)堅定市場化方向，建立以市場為取向的糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與收儲制度，讓市場在糧食購銷中起到?jīng)Q定性作用。
關(guān)于糧食最低收購價政策改革有兩大主要觀點。第一，保留現(xiàn)有政策框架，繼續(xù)實行稻谷、小麥最低收購價政策，但要進(jìn)行完善，增加價格彈性，最低收購價可升也可降，降的時候適當(dāng)給予生產(chǎn)者補貼。第二，部分品種取消直到最終取消最低收購價政策等價格支持政策。曾經(jīng)實行的玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽等臨時收儲制度也屬于農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，事實上等同于最低收購價制度。臨時收儲制度的取消和改革實際上就是取消了部分品種的農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策。
本文贊同尊重市場規(guī)律、依靠市場手段、靈活有效能管長遠(yuǎn)的糧食購銷和流通市場化思路。糧食最低收購價如果尚于市場價，就不能稱其為最低價，顯然違背政策本意，長期實行會嚴(yán)重扭曲市場，必然造成主糧品種供過于求與農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性失衡同時出現(xiàn)，這是不可持續(xù)的。如果最低收購價低于市場價，那么國家包括地方收儲機構(gòu)隨行就市，以市場價收購儲備糧食就行，沒有必要低于市場價收購，低于市場價的最低收購價顯然不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，托市并扭曲市場的糧食最低收購價政策（以及臨時收儲政策）是造成三大主要糧食品種供過于求的主要原因。從保護(hù)價收購到最低收購價政策實踐來看，價格干預(yù)扭曲了市場供求，結(jié)果是超量供應(yīng)，庫存與財政負(fù)擔(dān)加重。應(yīng)當(dāng)敢于貫徹讓市場在資源配置中起決定性作用的指導(dǎo)方針，敢于讓市場機制在糧食價格、農(nóng)業(yè)資源配置中起決定性作用，敢于取消糧食最低收購價等各種類型的價格支持政策，敢于實行市場化收儲制度，敢于從根本上建立農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟(jì)和農(nóng)產(chǎn)品市場化供求機制。
糧食最低收購價政策直觀上是價格支持政策，實質(zhì)上是“價格支持+政策性收儲+財政”暗中“補貼”的“三合一”制度。糧食最低收購價政策的改革必須綜合考慮、同時改革這三項制度。這里認(rèn)為，短期2～3年內(nèi)，應(yīng)逐步降低最低收購價政策執(zhí)行的強度和廣度。最低收購價應(yīng)僅保成本、不保收益，甚至只保農(nóng)民能賣得出糧食，不保低效生產(chǎn)，特別是不能保劣質(zhì)糧食生產(chǎn)。在政策過渡期，給予種糧農(nóng)民一定的臨時性品種補貼。但幾十年的實踐證明，價格支持政策最終都難以為繼。長遠(yuǎn)來看，應(yīng)改革價格支持政策與政策性收儲制度，取消最低收購價政策，建立糧食市場化供求機制與市場化收儲制度。國家應(yīng)隨行就市收儲水稻、小麥等糧食，整合并改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼政策，綜合運用市場化儲備與吞吐、進(jìn)口、補貼、保險等手段保障糧食安全和各方利益。
取消最低收購價政策會不會影響稻谷、小麥這兩大口糧的生產(chǎn)和供應(yīng)，是政策層面所擔(dān)心的問題。這個問題涉及對我國糧食安全的認(rèn)識與判斷。對糧食安全的認(rèn)識與判斷決定著糧食與農(nóng)產(chǎn)品價格與收儲政策的走向和力度。經(jīng)筆者研究分析，剔除進(jìn)口大豆及價格倒掛型進(jìn)口后，我國真實的糧食自給率已足夠高。綜合糧食供求、國際貿(mào)易、庫存、綜合供給能力考慮，應(yīng)給我國糧食自給率減壓，分層次確定口糧、谷物、糧食等自產(chǎn)率與自給率。
應(yīng)科學(xué)合理確定國家與地方糧食儲備量，推行市場化儲備。糧食儲備和糧食生產(chǎn)一樣，并非多多益善，少了不夠用，多了負(fù)擔(dān)重。政府直接掌控的儲備糧的庫存消費比為20%～30%為宜。同時，要推行市場化儲備，鼓勵農(nóng)民、加工及流通企業(yè)等市場主體進(jìn)行市場化儲備，國家和地方可給予基建補貼和貸款貼息補助。不應(yīng)也不能讓國家和政府承擔(dān)過多過重的儲備負(fù)擔(dān)。要提高糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格和市場波動的承受力，可以調(diào)控，但不要頻繁調(diào)控、過度干預(yù)。
同時，應(yīng)整合并改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼政策。玉米、水稻等分品種的生產(chǎn)者補貼政策只能是臨時性的，對農(nóng)業(yè)的補貼要有大農(nóng)業(yè)、綜合性食物供求觀念。農(nóng)業(yè)補貼宜簡單不宜繁雜。分品種、單目標(biāo)的農(nóng)業(yè)補貼都有其存在的合理性，但不能“眉毛胡子一把抓”，而應(yīng)形成拳頭、形成合力，減少行政成本，避免結(jié)構(gòu)性矛盾。今后應(yīng)當(dāng)逐步將農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼、分品種生產(chǎn)者補貼、輪作補貼、休耕補貼、“糧改詞”補貼等門類繁多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼統(tǒng)一整合為不與品種、生產(chǎn)掛鉤的耕地保護(hù)補貼或農(nóng)民收入補貼。
參考文獻(xiàn)：略
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2018年第12期
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