內容提要：縱覽農業農村改革四十年的歷程，有兩條經驗最為關鍵，即賦權和市場化。主要表現在：推行家庭承包責任制，賦予農民土地承包權與經營自主權；逐步賦予農民流轉土地經營權的權利，建立并完善土地經營權市場；改革農村集體經營性資產的產權制度，賦予農民對集體資產的股份權能；改革農產品購銷體制與價格形成機制，從計劃管制、雙軌制到逐步推進市場化；放開農村勞動力政策，實現農村勞動力要素市場化；放松農村投資限制，鄉鎮企業整合凝聚各類資源促進農村經濟全面搞活。加快鄉村振興，應進一步賦權，改革農村土地制度與集體產權制度，建立健全農村產權制度與交易市場；進一步推進市場化，改革糧食最低收購價政策，建立健全以市場為取向的糧食價格形成機制與收儲制度。
關鍵詞：農業農村改革；農村土地制度農；村產權制度；鄉村振興
40年前的農業農村改革拉開了中國改革開放的序幕。40年來，農業農村改革不斷深化，為農業農村發展奠定基礎、提供動力。在鄉村振興道路上，農業農村改革依然要也必然要為鄉村振興提供動力、創造活力。40年來農業農村改革內容豐富多彩，賦權與市場化當為關鍵的兩條成功經驗。在農業農村改革和鄉村振興的新起點上，賦權和市場化仍然具有較大改革空間，將會為鄉村振興提供巨大動力。
一、賦權與市場化:農業農村改革40年主要經驗
農業農村改革40年的主要經驗，總結起來主要有兩條：一是逐步賦權并放活農民與農村產權與自主權;二是漸次推進農業農村市場化，逐漸建立農業與農村市場經濟體制0這也是40年來農業農村改革的兩大主線。40年來，農業農村改革在實踐——認識——實踐的過程中走向深入。
(一）推行家庭承包責任制，賦予農民土地承包權與經營自主權
40年來的農業農村改革發軔于農地產權制度與經營體制改革，起始自家庭承包責任制的推行。20世紀70年代末80年代初，經過小崗村等地艱難的實踐探索、國家各層級的激烈爭論，我國對20世紀50年代中期以來實行的農村土地集體所有、集體統一經營的產權制度與經營制度進行了歷史性改革，在土地集體所有制的前提下，推行家庭承包責任制。
黨的十一屆三中全會后，一系列政策文件對農村家庭承包責任制進行了確認、細化、鞏固與完善。不過無論在實踐中還是在政策上，家庭承包責任制都不是一步到位的。1980年5月31日，鄧小平同志在與中央負責工作人員談話時肯定了包產到戶和包干到戶。農村政策放寬以后，一些適宜包產到戶的地方搞了包產到戶，效果很好，變化很快。安徽肥西縣絕大多數生產隊搞了包產到戶，增產幅度很大。1980年9月27曰，中共中央印發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》的通知，適當放寬了對自留地、家庭副業和集市貿易的限制，強調要尊重生產隊的自主權，因地制宜地發展多種經營，普遍建立各種形式的生產責任制，改進勞動計酬辦法，初步糾正生產指導上的主觀主義和分配中的平均主義；討論了加強和完善農業生產責任制問題，支持干部群眾探索的專業承包聯產計酬責任制等農業生產責任制；提出在邊遠地區和貧困落后的地區，可以包產到戶，也可以包干到戶。
1.20世紀80年代初中央確立農村家庭承包責任制，改革農村土地產權、經營與分配制度
1982年1月1日，中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》，指出截至目前全國農村已有90%以上的生產隊建立不同形式的農業生產責任制；目前，我國農村的主體經濟形式，是組織規模不等、經營方式不同的集體經濟。與其并存的，還有國營農場和作為輔助的家庭經濟。在此文件中，家庭經濟還是輔助的。1982年中央“一號文件”對于農村承包責任制的建立具有劃時代的歷史意義，首次提到“承包”“土地的承包”“聯產承包制”“土地所有權和經營權”等重要概念和政策要求。該文件指明在各地建立的生產責任制中，實行聯產計酬的占生產隊總數的80%以上，一般地講，聯產就需要承包。聯產承包制的運用，可以恰當地協調集體利益和個人利益，并使集體統一經營和勞動者自主經營兩個積極性同時得到發揮，所以能普遍應用并受到群眾的熱烈歡迎。該文件還指出有按人勞比例或者按勞動力平均分包耕地、專業承包等不同形式的承包。不論實行何種類型的承包責任制，土地的承包必須力求合理。為了保證土地所有權和經營權的協調與統一，社員承包的土地，必須按照合同規定，在集體統一計劃安排下，從事生產。1983年1月2日，《中共中央關于印發〈當前農村經濟政策的若干問題〉的通知》正式提出并進一步肯定、完善聯產承包責任制。文件指出，黨的十一屆三中全會以來，我國農村發生了許多重大變化。其中，影響最深遠的是普遍實行了多種形式的農業生產責任制，而聯產承包制又越來越成為主要形式。聯產承包采取了統一經營與分散經營相結合的原則，使集體優越性和個人積極性同時得到發揮。完善聯產承包責任制的關鍵是通過承包處理好統與分的關系。該文件提出要建立健全承包合同制。人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產責任制，特別是聯產承包制;實行政社分設。1984年1月1日，《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》提出要繼續穩定和完善聯產承包責任制，幫助農民在家庭經營的基礎上擴大生產規模，提高經濟效益。該文件首次明確土地承包期，鼓勵農民增加投資，培養地力，實行集約經營，提出土地承包期一般應在十五年以上。
總結起來，推行農村家庭承包責任制涉及四個方面的改革，有四點核心內容：第一，農村土地產權制度方面，土地承包經營權從一元的土地集體所有權中分離出來，實現土地集體所有權與經營權兩權分離，賦予農民土地承包經營權。第二，農村土地經營體制方面，農地由集體統一經營改為以家庭經營為主。經營主體發生變化，經營單元從集體轉變為農戶家庭。第三，農業經營權方面，賦予農民經營自主權。種什么、怎么種、賣給誰，都由農民說了算。第四，農業生產分配制度方面，由間接工分制轉變到直接分配制。家庭承包制極大地調動了中國億萬農民的生產積極性，迅速顯示了其超出集體經營的巨大優越性。家庭承包經營制度對于保障農村經濟社會穩定發展起到了巨大作用，奠定了農產品市場化的產權制度與經營體制基礎。
2. 法律認可農村家庭承包責任制并賦予農民土地承包經營權
在實踐與政策基礎<，憲法與專門的法律不斷強化、充實農村家庭承包責任制，增強了農民的土地權利。1993年憲法修正案把農村家庭聯產承包責任制載入憲法。其第八條規定，農村中的家庭聯產承包為主的責任制和生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟1999年憲法修正案進一步完善該條款為，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。農村基本經營制度的憲法規定就此固定下來。2004年、2018年憲法修正案都未對此條款進行修正。
1986年《土地管理法》最早在法律上賦予并保護土地承包經營權。《土地管理法》第十二條規定：集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。承包經營土地的集體或個人，有保護和按照承包合同規定的用途合理利用土地的義務。土地的承包經營權受法律保護。1998年修訂的《土地管理法》第十四條規定：農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為三年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，我國于2002年通過、2003年施行《農村土地承包法》。該法系統地將農村土地承包政策上升為法律，系統地賦予集體經濟組織成員土地承包經營權。規定了國家實行農村土地承包經營制度，國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地，國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯，國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉等條款。《農村土地承包法》賦予的土地承包經營權利包括承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；等等。耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年。2007年出臺的《物權法》進一步在法律上明確界定土地承包經營權是一種用益物權。該法規定，土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。
(二）逐步賦予農民流轉土地經營權的權利，建立并完善土地經營權市場
農村土地家庭承包制與土地承包經營權確立后，隨后逐漸有了承包土地經營權流轉的需要。承包土地經營權的流轉早前的表述是土地承包經營權流轉，但實質上流轉的不是承包權，而是經營權;農村土地“三權分置”制度提出并確立后，逐步規范為土地經營權流轉。土地經營權流轉有助于推動農業規模經營、提高土地利用效率、解放農業勞動力。政策和法律上賦予農民土地承包經營權流轉的權利有幾個重要的文件標志。第一，1984年中央“—號文件”首次允許農村土地有限度流轉，即只能在集體組織內部社員間轉包，而出租則被明文禁止。文件規定了土地可以在集體內部社員間轉包，“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包，但不能擅自改變向集體承包合同的內容”。該文件同時對轉包的條件也作出了指導，“轉包條件可以根據當地情況，由雙方商定。在目前實行糧食統購統銷制度的條件下，可以允許由轉入戶為轉出戶提供一定數量的平價口糧”。這也可以看作農地流轉租金的最初形態。文件還規定了三個不準：自留地、承包地均不準買賣，不準出租，不準轉作宅基地和其他非農業用地>承包土地經營權流轉的萌芽已經出現。第二，中發〔1993〕11號文件提出允許轉讓土地使用權。《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》（中發〔1993〕11號）提出土地承包15年到期后再延長到30年，文件提出“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓”。這意味著，除轉包外，出租等其他形式的流轉也是符合政策的。第三，《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中發〔2001〕18號）首次將農地流轉政策系統化。核心內容主要包括：一是農戶承包地使用權流轉要在長期穩定家庭承包經營制度的前提下進行，要認真落實中央關于土地承包期再延長30年不變的政策，確保家庭承包經營制度長期穩定；二是流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則；三是規范企事業單位和城鎮居民租賃農戶承包地，中央不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮居民到農村租賃農戶承包地；四是加強對農戶承包地使用權流轉工作的領導，正確引導和規范農地流轉工作，保護農民的長遠利益。第四，2002年通過的《農村土地承包法》首次以法律形式闡述了農地流轉，是農地流轉政策的集中法律體現，是我國農地流轉政策法規中具有里程碑式意義的法律。該法詳細規定了通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉等具體內容。2007年實施的《物權法》明確土地承包經營權為用益物權，并沿襲了《農村土地承包法》關于農地流轉的相關規定。第五，2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》將入股作為農地流轉的一種形式，在政策上徹底明確了股份合作的流轉形式地位，提出農地流轉中政府的職責是要加強農地流轉管理和服務，建立健全農地流轉市場。
黨的十八大之后，土地承包經營權流轉政策獲得重大發展。隨著農村勞動力的大量外出務工或從事多種經營，越來越多的農戶家庭開始流轉土地承包經營權，流轉后土地承包權與經營權分離，農村土地承包經營權制度有必要進一步改革完善。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上提出實施農村土地“三權分置”制度。他指出，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實行承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。他強調，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。2014年之后的歷年中央“一號文件”都在不斷確立與完善“三權分置”制度。2014年11月20曰，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，從政策上系統規范引導農村土地經營權有序流轉。同年，國務院辦公廳發布《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，對包括農戶承包地土地經營權等農村產權流轉交易作出規定。
(三）改革農村集體經營性資產的產權制度，賦予農民對集體資產的股份權能
農村集體資產包括農民集體所有的土地等資源性資產，用于經營的房屋、農業基礎設施、集體投資興辦的企業等經營性資產，用于公共服務的非經營性資產。農村土地家庭承包責任制的改革實際上也是農村集體產權制度改革的一部分，農村各類集體土地的制度改革都屬于農村集體產權制度改革的一部分。為便于論述，此處只討論農村集體經營性資產制度改革。
20世紀90年代以來，廣東、浙江、上海、北京、蘇州等地的農村逐步開展了農村集體經營性資產股份合作制改革。改革的動因是這些地區的不少農村的集體經營性資產在改革開放后得到發展，集體經營性資產規模比較大。然而，農村集體產權制度、管理與監督制度不健全。農民集體有改革完善農村集體經營性資產產權制度的需要，地方政府有指導農村集體經營性資產管理的必要。
農村集體經營性資產的規模多大，收益如何能讓集體成員共享，集體成員對集體資產擁有哪些權利？這些是農村集體經營性資產產權制度改革的基本問題與出發點。集體經營性資產發展起來后，明晰集體經營性資產數量并按股份（份額）量化到集體成員是最基本的要求。農村集體經營性資產是集體成員集體所有的，集體企業、房屋、農業設施等不可能一分了之，這與農村土地分戶承包還不一樣。實行農村集體經營性資產股份合作制改革的農村大都進行了清產核資、股份(份額）量化的工作。在此基礎上,集體成員按照股份（份額）分享集體經營性資產的收益。在股份設置與收益分配中，設立成員股是普遍的，但對于集體股，有的地區設，有的地區不設。成員的股份是否隨著集體成員的變動而變化，不同的地方做法不同。有的地方一次劃定股份，增人減人都不再調整股份;有的地方則根據人口變動調整股份。
黨的十八大以后，黨中央高度重視農村集體產權制度改革。黨的十八屆三中全會提出，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。2014年10月，中央審議通過了有關農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案。2015年5月，全國29個縣（市、區）開展了農民股份合作和賦予農民對集體資產股份權能改革試點02016年12月26日，《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》發布，這是新時期關于農村集體產權制度改革的綜合性指導意見。該文件以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向。該文件提出有序推進經營性資產股份合作制改革、確認農村集體經濟組織成員身份、保障農民集體資產股份權利等集體經營性資產產權制度改革的重點內容，要求因地制宜探索農村集體經濟有效實現形式。
(四）改革農產品購銷體制與價格形成機制，從計劃管制、雙軌制到逐步推進市場化
計劃經濟體制時期，糧食等農產品實行統購統銷制度，國家統一收購、統一銷售，收購與銷售價格由國家制定。農村改革后，國家逐步推進糧食等農產品購銷制度市場化改革。1993年是一個分水嶺，1993年之前，實行購銷與價格“雙軌制”，合同定購的價格低于市場價；1993年之后，主要實行市場化購銷，同時根據市場條件實行價格支持政策。價格支持政策是農業支持保護政策的重點，也是一道難題。按時間順序，我國依次實行了保護價收購、最低收購價(含臨時收儲)政策。
1.改革農產品統購派購制度，逐步推進農產品市場化購銷（1978～1992年）
1982年中央“一號文件”提出要改善農村商品流通，要以計劃經濟為主、市場調節為輔。糧、棉、油等產品仍須堅持統購統銷的政策。實行派購的二類農副產品，要確定合理的收購基數，一定幾年；某些不便定基數的產品，也要確定合理的購留比例。
1983年中央“一號文件”放寬了農業農村商品生產和流通政策。文件指出，為了搞活商品流通，促進商品生產的發展，要堅持計劃經濟為主、市場調節為輔的方針，調整購銷政策，改革國營商業體制，放手發展合作商業，適當發展個體商業。實行以國營商業為主導，多種商業經濟形式并存。調整農副產品購銷政策。對重要農副產品實行統購派購是完全必要的，但品種不宜過多。今后，對關系國計民生的少數重要農產品，繼續實行統購派購;對農民完成統派購任務后的產品（包括糧食，不包括棉花）和非統購派購產品應當允許多渠道經營。
1984年中央“一號文件”指出，流通是商品生產過程中不可缺少的環節，抓生產必須抓流通。當前，流通領域與農村商品生產發展之間不相適應的狀況越來越突出。必須堅持計劃經濟為主、市場調節為輔的原則，堅持國家、集體、個人一齊上的方針，繼續進行農村商業體制的改革，進一步搞活農村經濟。繼續調整農副產品購銷政策。要隨著生產的發展和市場供應的改善，繼續減少統派購的品種和數量。
1985年中央“一號文件”第一項政策即改革農產品統派購制度。從當年起，除個別品種外，國家不再向農民下達農產品統派購任務，按照不同情況，分別實行合同訂購和市場收購。糧食、棉花取消統購，改為合同收購。定購以外的糧食、棉花可以自由上市。生豬、水產品和大中城市、工礦區的蔬菜，也要逐步取消派購，自由上市，自由交易，隨行就市，按質論價。其他統派購產品，也要分品種、分地區逐步放開。取消統購派購以后，農產品不再受原來經營分工的限制，實行多渠道直線流通。任何單位都不得再向農民下達指令性生產計劃。該文件還指出，擴大市場調節，進一步放活經濟之后，農民將從過去主要按國家計劃生產轉向面向市場需求進行生產，國家對農業的計劃管理，將從過去主要依靠行政領導轉變到主要依靠經濟手段。這實際上意味著，農業經濟由計劃為主、市場為輔轉變為市場為主、計劃為輔，國家對農業的管理手段也從行政領導轉變為經濟指導。
1986年中央“一號文件”指出，改革既要有破又要有立，完善流通體制和合作體制。農產品統派購制度的改革，涉及生產者、經營者、消費者等各個方面的利益，在前進的步伐上需要與城市改革相互協調。把糧食統購改為合同定購，是糧食收購制度的重大改革，只能逐步完善，不可因為糧食生產出現年度性波動就動搖改革的方向為了保護和鼓勵農民生產和交售糧食的積極性，將適當減少合同定購數量，擴大市場議價收購比重，并對簽訂合同的農民按平價供應一定數量的化肥，給予優先貸款。中共中央政治局1987年1月22日通過的《把農村改革引向深入》再次提出繼續改革統派購制度，擴大農產品市場，根據發展有計劃的商品經濟的要求，逐步改革農產品統派購制度，建立并完善農產品市場體系。
1991年10月28日發布的《國務院關于進一步搞活農產品流通的通知》要求進一步完善農產品放管結合的購銷政策，隨著農村商品經濟的發展，適當縮小指令性計劃管理，完善指導性計劃管理，更多地發揮市場機制的作用。在保證完成國家定購任務的前提下，糧食長年放開經營。取消“大米由糧食部門統一收購，其他部門、單位和個人不得經營”的規定。中央和地方實行專項儲備糧制度，當市場價格下跌時，政府按保護價定額收購儲備，保護生產者利益；當市場價格過高時，政府按合理價格拋售一部分儲備糧，以穩定市場，保護消費者的利益。1991年11月29日，《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》進一步提出深化農產品價格和流通體制改革，除了國家規定的少數重要農產品實行國家統一收購經營或部分統一收購經營外，其余全部放開，實行市場調節。統的部分，嚴格按照國家計劃購銷調存。要逐步理順價格，使工農業產品之間和各種農產品之間保持合理的比價，有效地控制農業生產資料價格，在提高工農業勞動生產率的基礎上，逐步縮小“剪刀差”。堅定不移地實行多渠道流通。加強國家對市場的宏觀調控和管理，建立正常的流通秩序，促進市場機制的發育。
2. 實行糧食保護價制度（1993～2003年）
1993年，《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》提出深化糧食購銷體制改革，從1994年起，國家定購的糧食全部實行“保量放價”，即保留定購數量，收購價格隨行就市。糧食價格和購銷放開以后，國家對糧食實行保護價制度，并相應建立糧食風險基金和儲備體系。糧食保護價由國家根據農業生產成本和糧食供求狀況每年確定一次，在糧食秋播前公布。糧食價格放開后，中央和地方財政減下來的糧食加價、補貼款全部用于建立糧食風險基金，用于收儲信貸利息補貼等。糧食保護價收購有助于穩產增產。但與此同時，財政壓力特別是地方財政壓力加大，保護價收購落到實處難，“打白條”“賣糧難”問題出現，在市場價格低的情況下，高價收購的糧食難以順價銷售出去。
《中共中央、國務院關于1998年農業和農村工作的意見》提出“四分開一完善”，“一完善”即完善糧食價格形成機制。在正常情況下，糧食價格主要由市場供求決定，企業按照市場價格經營糧食，政府制定收購保護價和銷售限價，市場價格波動過大時，國家運用儲備、進出口等手段予以調節。1998年國務院下發《關于進一步深化糧食流通體制改革的決定》提出并開始實行“三項政策、一項改革”，實行順價銷售、農發行收購資金封閉運行、按保護價敞開收購農民余糧，深化國有糧食企業改革。國家控制糧源、壟斷收購，國家定價，供給與庫存過度，順價銷售難以實現。
3. 實行并完善最低收購價與臨時收儲政策(2004年至今）
2004年，《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》提出深化糧食流通體制改革。從2004年開始，國家全面放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經營。2004年《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》提出放開糧食收購和價格，健全糧食市場體系，轉換糧食價格形成機制。一般情況下，糧食收購價格由市場供求形成，國家在充分發揮市場機制作用的基礎上實行宏觀調控。要充分發揮價格的導向作用，當糧食供求發生重大變化時，為保證市場供應、保護農民利益，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種在糧食主產區實行最低收購價格。2005年，國家在部分主產區啟動了對稻谷的最低收購價政策。2006年，啟動了對小麥的最低收購價政策。從2008年開始，國家啟動了對玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖的臨時收儲政策。臨時收儲政策類似于最低收購價政策。這兩項政策其實并不只是價格支持政策，而且還是糧食及主要農產品收儲政策、流通政策
最低收購價和臨時收儲政策的執行發揮了、綠著作用。農民對糧食等主要農產品的生產積極性高漲，稻谷、小麥、玉米等農產品產量十多年來連年增長，保障了糧食安全和主要農產品充裕供給。在我國糧食等農產品價格低于國際市場價格的前些年，最低收購價政策和臨時收儲政策實行得很順利，順價銷售可以實現，庫存和財政壓力都不大，但近年來遭遇了嚴峻挑戰。2013年之后，主要農產品價格開始全面高于國際市場到岸價。國內農產品加工企業不愿意用國內原料，一些糧食和農產品形成了“國產入庫、進口入市”的現象。“高產量”“高進口”下產生“高庫存”。糧食庫存高企，消化困難，陳化糧現象抬頭，政策性儲備的財政負擔加重，價格下跌，農民利益受損。
2016年、2017年中央“一號文件”均提出，要深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革。2017年中央“一號文件”提出，堅定推進玉米市場定價、價補分離改革，健全生產者補貼制度，鼓勵多元市場主體入市收購，防止出現“賣糧難”。鼓勵多元市場主體入市收購被鮮明地提出，這意味著玉米購銷將更加市場化。新疆棉花目標價格政策在試點三年后調整完善已被確定下來。東北大豆目標價格政策在試點三年后調整為生產者補貼制度。2017年中央“一號文件”提出，堅持并完善稻谷、小麥最低收購價政策，合理調整最低收購價水平，形成合理比價關系，這是改革的主要內容。2018年中央“一號文件”提出，深化農產品收儲制度和價格形成機制改革，加快培育多元市場購銷主體，改革完善中央儲備糧管理體制。2018年，國家$父大幅度下調水稻最低收購價。早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價每50公斤120元、126元和130元，比2017年下調10元、10元和20元。同年，國家自2006年出臺小麥最低收購價政策以來首次下調小麥最低收購價，每50公斤下調3元。稻谷、小麥最低收購價逐步接近于市場價。
(五）放寬農村勞動力政策，實現農村勞動力要素市場化
農村勞動力政策逐步放寬，改變了過去把農村勞動力束縛在農業、農村的狀態。1982年中央“一號文件”提出，要逐步發展專_分工和專業承包，逐步改變按人口平均包地、“全部勞力歸田”的做法，把剩余勞力轉移到多種經營方面來。1984年中央“一號文件”指出，隨著農村分工分業的發展，將有越來越多的人脫離耕地經營，從事林牧漁等生產，并將有較大部分轉入小工業和小集鎮服務業。這是一個必然的歷史性進步，可為農業生產向深度廣度進軍，為改變人口和工業的布局創造條件。1987年1月22日，中共中央政治局發出的《把農村改革引向深入》的通知提出要調整產業結構，促進農業勞動力轉移。并且在對個體經濟和私人企業的方針部分提到，我國人多耕地少，今后將有億萬農村勞動力逐步從種養業轉移到非農產業。只有實行全民、集體、個體和其他多種形式一起上的辦法，才能順利實現這一轉移。到2016年，我國農村勞動力中農業轉移勞動力達28171萬人，占農村勞動力總數的77.9%。農村勞動力非農化促進了農村居民工資性收入增長。農村住戶家庭總收入中，工資性收入從1978年的88.3元、占比26.8%分別增長到2016年的4600.3元、占比40.6%。
勞動力政策改革與戶籍制度、居住制度的改革共同為農村勞動力市場化創造了條件。農村改革以來，農村勞動力走向大市場，勞動力要素活力煥發，成為國家工業化、城鎮化和經濟發展的源源不斷的推動力，為中國成為世界制造業大國提供了勞動力基礎。
(六）放松農村投資限制，鄉鎮企業整合凝聚各類資源促進農村經濟全面搞活
農村改革與經濟搞活放松了對農村土地、勞動力、資金、科技等各種資源的限制，鄉鎮企業與農村工業化在農村就地整合凝聚了這些發展要素。農村改革伊始，脫胎于社隊企業的鄉鎮企業迅速發展，受到中央關注、重視與支持。1984年1月1日發出的中央“一號文件”指出，允許農民和集體的資金自由地或有組織地流動，不受地區限制。鼓勵農民向各種企業投資入股;鼓勵集體和農民本著自愿互利的原則，將資金集中起來，聯合興辦各種企業。1985年中央“一號文件”提出，對鄉鎮企業實行信貸、稅收優惠，并嚴禁平調鄉鎮企業的財產。1986年中央“一號文件”規定，國家從征收的鄉鎮企業所得稅和工商稅的增長部分中拿出一部分用于扶持農業;從鄉鎮企業征收的獎金稅歸鄉財政掌握，也用于農業，不準挪用。1992年1月2日，《農業部關于促進鄉鎮企業持續健康發展的報告》指出，黨的十一屆三中全會以來，我國鄉鎮企業蓬勃發展，取得了舉世矚目的成就。鄉鎮企業的發展為國家經濟、農村經濟、農業發展、農民增收作出了重要貢獻，對吸納農村勞動力、促農增收和城鄉融合發揮了重要作用。
二、新時代農業農村改革的理論邏輯、實踐空間與改革方向
黨的十九大報告指出，新時代我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。不平衡不充分發展的主要表現之一就在農業農村領域。補齊農業農村發展短板，關鍵在于深化改革。
(一）新時代農業農村改革的理論邏輯與實踐空間
第一，生產關系要適應生產力發展。農業農村經濟制度、經濟體制都屬于生產關系。改革農業農村生產關系，目的是解放和發展生產力。農業農村生產關系現階段的問題是存在束縛生產力發展的制度，主要表現在土地制度、農產品價格形成機制及收儲制度等方面。當農業農村方面的生產關系不適應生產力發展時，就需要進行改革，以生產關系的改革促進生產力發展。
第二，產權制度是經濟發展的基礎。產權制度深刻影響著國家經濟發展。改革與完善產權制度、賦予和保護財產權體現在黨的十八大以來的多份政策文件中。制度經濟學認為制度對于經濟發展具有重要作用。客觀條件相似的國家采用不同的經濟制度會產生迥異的發展結果，制度是其中的關鍵因素。在供給側結構性改革中，制度改革、制度供給是重要內容。農業農村發展、鄉村振興需要制度性供給。我國農業農村發展滯后，雖有客觀條件的原因，但也有制度性的因素。改革40年的實踐證明，不合理的制度阻礙著農業農村發展進步，農業農村的制度性改革促進了農業農村的發展進步。當前，農業農村的制度改革依然有很大的空間，改革空間意味著發展空間，改革空間預示著改革方向。
第三，讓市場在資源配置中起決定性作用。1992年，鄧小平同志在南方談話中指出，市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是發展經濟的手段。這為沖破思想禁錮、建立社會主義市場經濟體制掃清了認識上的障礙。1992年，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟的目標，提出要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。1993年通過的憲法修正案中用“國家實行社會主義市場經濟”取代“在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟”。1997年，黨的十七大提出從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出讓市場在資源配置中起決定性作用。黨的十九大報告再次重申要發揮市場在資源配置中的決定性作用。
計劃經濟向市場經濟的過渡在農業農村某些領域還沒有完成。城鄉之間依然存在土地二元制度，農民集體土地權能不完整，城鄉建設用地資源未實現有效配置，集體建設用地資源閑置浪費，使用效率低下。宅基地制度改革進展較小，未深入觸及現實問題與核心矛盾。承包地制度方面，集體所有權“統”的作用較弱，承包權的退出尚處于探索階段，經營權流轉中涉及的雙方產權穩定性及保護制度還不健全，轉出戶的承包權和轉入戶的經營權界定及保護制度需要加強，轉入戶破壞耕地、受損失“跑路”等問題時有發生，還存在轉出戶不遵守合同的現象。
過去40年，農產品購銷與流通的市場化改革促進了農業發展與進步，但恰恰也是市場化的不夠徹底、不夠完全、不夠堅決引致了一些問題。國家儲備的低質陳糧在市場滯銷，造成了低水平的供過于求，抑制了糧食市價上升，使農民多產不能多得，現金收入增長緩慢。近年來的糧食最低價收購政策造成同樣后果，扭曲了市場價格及供求，造成農產品結構性失衡，糧食特別是三大主糧供過于求。
(二）新時代農業農村改革的遵循與方向
黨的十八大后，黨中央提出全面深化改革。黨的十九大報告提出，加快完善社會主義市場經濟體制。經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點s，這里認為，農業農村改革的遵循與方向主要有兩條：一是賦權，賦予、保護、放活農民和農村產權;二是市場化，建立農業市場經濟體系和農村市場經濟體系。今后改革是過去改革路徑的延續，不是推倒重來，不是另起爐灶，而是過去改革經驗的延續、升華。
習近平總書記指出，改革只有進行時，沒有完成時。改革的成功與否主要看人民群眾高興不高興，滿意不滿意。改革要以人民為中心，農業農村改革則要以農民利益為中心。改革也是一場革命，肯定會觸動部門利益、小群體利益、個人利益，因而不可避免會遇到阻礙。改革觸動靈魂，思想上要破除認識上的農業農村特殊論、例外論。
對改革的實踐與效果以及政策設計不能靠想象，而要靠深入調查。調查要深入，不能浮光掠影調查要親自做，不能假手于人，不能上當受騙。近年來，無論是國家主導的試點政策，還是基層自發的試點探索，比如集體建設用地入市、承包經營權退出、宅基地使用權等，實踐中已經具有豐富的經驗，改革探索的效果和政策框架已基本具備。底線要守住，并不意味著改革要停頓。顧慮太多，改革無法往前走，或者走得會很艱難。一個點的特殊性不能拖住改革普遍性的后腿。統購統銷、保護價收購制度和最低收購價制度的實踐效應證明，過度干預市場、干預價格可能會一時有效，但長期來看負面效應更大，會造成農產品供求失衡、結構性矛盾、浪費等。放松土地產權管制、建立城鄉一體的土地市場，有助于增加農民財產性收入和財富，實現農村土地增值，吸引企業、社會資本進入農村，助推鄉村振興。
在改革的推進方向和路線上，要實事求是認準道路堅定往前走。實踐層面，基層要防止不切實際盲動冒進，主要發生的領域是土地經營權流轉與規模經營、農業招商引資、農業產業化、村莊拆并、農民被動上樓進城等方面。政策決策層面要防止落后于實際的改革保守、踟躕不前。在農村土地制度、農業農村市場經濟體制改革上要認準方向往前走，不能因技術性問題而改變戰略性方向，不能因個案的特殊性否定改革的普遍性，不能因少數人利益影響多數人利益，不能以口號改革、抽象改革、假改革代替實際改革、具體改革、真改革。一些改革試點已經取得一定進展和成果，要總結經驗，加大推廣力度。不需要試點的則沒必要再搞試點，已經有改革實踐的，要在實踐基礎上進一步深化改革。
三、深化農業農村改革、推進鄉村振興的重點任務
黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，走鄉村振興道路。無改革，不振興，農業農村改革是鄉村振興的動力，為鄉村振興拓寬道路。新時代鄉村振興道路上，農業農村改革的主線與重點依然是繼續推進賦權與市場化。
(一）進一步賦權，改革農村土地制度與集體產權制度，建立健全農村產權制度與交易市場
1. 鞏固和完善農村基本經營制度，完善承包地“三權分置”制度，為鄉村振興奠定堅實基礎
黨的十九大報告提出，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。在參加黨的十九大貴州省代表團審議時，習近平總書記進一步指出，確定農村土地承包期再延長三十年時間，是同我們實現強國目標的時間點相契合的>到建成社會主義現代化強國時，我們再研究新的土地政策。我們黨的土地政策是長期穩定的。
完善農村承包土地“三權分置”制度，要明確賦予、平等保護所有權、承包權、經營權三項權利，規范土地經營權流轉市場。農村集體土地的所有權屬于農民集體，這在《憲法》《物權法》《土地管理法》中已有相應規定。落實集體所有權，重點是落實好集體經濟組織在占有、處分方面的權能，發揮集體在處理土地撂荒方面的監督作用，在平整和改良土地方面的主導作用，在建設農田水利等基礎設施方面的組織作用，在促進土地集中連片和適度規模經營方面的橋梁作用。穩定農戶承包權，承包權是集體經濟組織成員擁有的成員權《物權法》規定農戶土地承包經營權為用益物權，承包戶對集體所有的土地依法享有占有、使用、收益的權利，并且實際上還具有經營權轉讓等權利。穩定承包經營權就是要穩定承包戶的以上這些權利。承包地的土地經營權在流轉的情況下，經營權從土地承包經營權中分離出來，這是“三權分置”制度的亮點。必須指出的是，土地經營權是在流轉情況下才獨立于土地承包權，屬于第三方經營者的一種債權，但有必要進行物權化。第三方經營者的土地經營權的權能主要包括繼受間接占有、自主有償使用、全額農產品處置收益及相關補貼收益、發包方和承包方同意下的再流轉與抵押、土地妨害排除與防止、土地征收地上物補償，同時，還需承擔足額支付租金，不得改變農地用途，不得損害農地等義務。今后，要明確賦予、合理平衡并充分保護集體所有權、農戶承包權和第三方經營者的經營權，為土地規模經營與資本投入農業創造有利條件。
2. 建立健全農民承包地退出制度，為鄉村振興打開城鄉通道
在城鎮化過程中，億萬進城農民與農村承包地“人地分離”。黨的十八屆五中全會立足于城鄉大變革的時代背景，提出進城農民承包權轉讓這一重大問題。對重慶市梁平縣、安徽省定遠縣等地的調查發現，農民承包地退出試驗可行，可在更大范圍內推廣，應進一步建立農民承包地退出制度，賦予進城農民退出承包地的選擇權。當前對農民退地要設置門檻，長遠應健全農民社保體系。集體對農民退出的承包地仍然擁有所有權，受讓主體獲得土地經營權而非承包權。承包地的退出與轉讓應納入農村產權交易市場，政府可在市場服務、補償周轉金方面發揮作用。要統籌推進農民承包地、宅基地與集體收益分配權退出試點。未來，可探索農村土地國家收儲政策。
3. 深化宅基地制度改革，放活宅基地使用權流轉和建立農村宅基地交易市場，為鄉村振興擴展更大空間
宅基地閑置浪費嚴重，農民的農村宅基地財產權無法有效實現，農村公共建設資金缺乏而趨于凋敝，這些問題都與城鄉分割的土地制度特別是宅基地制度有密切關系。現行的農村宅基地制度已經難以適應國家現代化進程和城鄉一體化發展的需要，應加快改革步伐。改革的總體思路應當是“堅持集體所有，重點突破流轉，系統配套改革”，亦即在堅持農村宅基地集體所有和充分保障農民居住權利的前提下，以放活宅基地使用權流轉和建立農村宅基地交易市場為突破口，配套推進相關改革和制度建設，包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及農村宅基地交易稅費制度、自愿有償退出與統籌利用機制、鄉村建設規劃管理制度、人口經濟權與居住權分離制度等。
4. 打破二元土地制度壁壘，打開制度通道，構建農村集體建設用地入市的制度框架，為鄉村振興創造不竭動力
黨的十八大以來，農村集體經營性建設用地改革試點在國有土地與集體土地同權同價、激活集體資產、合理配置土地資源、收益共享、降低用地成本、減少征地拆遷矛盾等多方面已經取得積極成效。下一步，要構建集體建設用地與國有建設用地同平臺、同規則并軌運行的市場交易體系。打開集體土地入市與土地征收之間的制度通道，建立雙軌并行的建設使用土地來源渠道。打開集體土地入市與國有土地入市之間的稅收和增值收益分享分配制度通道，制定農村集體經營性建設用地入市稅收政策。打開集體建設用地與國有建設用地之間的抵押融資制度通道，進一步完善集體經營性建設用地抵押融資辦法和配套體系。打開集體經營性建設用地與閑置公益性建設用地、宅基地的入市通道，拓寬農村集體建設用地入市的土地類型。打開集體建設用地與國有建設用地之間的續期產權制度通道，制定農村集體建設用地使用權到期后的指導意見。打開區域內不同集體間因規劃等因素形成的制度性差異，因地制宜建立農村集體建設用地入市的區域統籌機制。
5. 改革征地制度，為鄉村振興守土聚財我國土地征收征用補償政策和法規一定程
度上提高了征地補償標準，增加了補償內容，增強了被征地農民的保障程度。但從總體上看，仍存在土地征占規模過大、公益性征地與經營性占地界定不清、對政府的征地行為缺乏有效約束、失地農民補償偏低、土地增值收益分配不合理、農村集體和農民對土地征用的發言權依然較小等問題。為此，在征地制度改革試點基礎上，需要進一步從以下幾方面改進我國土地征收征用及補償制度:第一,改革現存的政府強制征地的制度，通過明確界定“公共利益”來縮小土地征用的范圍。企業經營性建設用地要走市場化方式，使農村建設用地市場化。征地制度改革要為農村守好土，工業化、城鎮化的發展不能以犧牲農村土地為代價，工業化、城鎮化發展要帶動鄉村振興。第二，調整現存的土地征用補償計算方法，土地補償標準應兼顧土地市場價值。征地制度改革要為鄉村振興聚財。工業化、城鎮化的發展不能以犧牲農民和農業利益為代價，而要為農民、農村聚財。此外，還要改善土地征用程序，廣開渠道促進失地農民就業，建立失地農民社會安全保障網。
6. 進一步改革農村集體產權制度，為鄉村振興增強集體力量
農村集體產權制度是農村經濟制度的基礎，事關農業農村健康發展和農民切身利益。深化農村集體產權制度改革首先要破除認識藩籬，將農村集體資產產權明確賦予農民集體與個人。需要破除的第一個認識藩籬，就是不能將集體看作獨立于農民的主體，不能將集體產權看作超越于農民的產權。集體是農民的集體，沒有農民的個體也就無所謂農民集體。長期以來，一些人認為農村中土地等集體資產屬于脫離于農民、位于農民之上的“集體”所有，屬于集體經濟組織或者村民自治組織所有，而真實的情況是屬于“農民集體”所有，農民個體是所有者的一分子，農村集體經濟組織或者村民自治組織只是農民集體的代理人。因此，改革農村集體產權制度首先要明確農村集體資產產權歸屬于農民集體，農民個體擁有成員權，而農村集體經濟組織或村民自治組織是農民集體的代理人。我國農村黨組織、村民委員會、農民專業合作社都有法可依，唯獨農村集體經濟組織還沒有專門的立法，缺乏具體形式和市場主體地位。為了促進農村集體經濟組織的成長和集體經濟的發展，保障農村集體經濟組織的獨立性和自主權，適應當前農村經濟社會變化，建議盡快制定《農村集體經濟組織法》，以指導農村集體經濟組織工作'深化農村集體產權制度改革要破除制度藩籬，賦予農村集體土地等產權以更大更多的發展權能。
(二）進一步市場化，改革糧食最低收購價制度，建立健全以市場為取向的糧食價格形成機制與收儲制度
市場不僅應當在資源配置中起決定性作用，而且應當在農產品價格形成、購銷與流通中起決定性作用。保護價制度、最低收購價制度等糧食價格支持政策依然保留著計劃經濟的色彩。20世紀90年代以來的每次糧食價格形成機制與收儲制度改革都提出過市場化目標，但囿于客觀條件所限與認識偏差，本意、本應是在特殊條件下才啟用的價格支持政策卻成為經常性政策，以致市場化目標難以實現。未來應堅定市場化方向，建立以市場為取向的糧食等農產品價格形成機制與收儲制度，讓市場在糧食購銷中起到決定性作用。
關于糧食最低收購價政策改革有兩大主要觀點。第一，保留現有政策框架，繼續實行稻谷、小麥最低收購價政策，但要進行完善，增加價格彈性，最低收購價可升也可降，降的時候適當給予生產者補貼。第二，部分品種取消直到最終取消最低收購價政策等價格支持政策。曾經實行的玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽等臨時收儲制度也屬于農產品價格支持政策，事實上等同于最低收購價制度。臨時收儲制度的取消和改革實際上就是取消了部分品種的農產品價格支持政策。
本文贊同尊重市場規律、依靠市場手段、靈活有效能管長遠的糧食購銷和流通市場化思路。糧食最低收購價如果尚于市場價，就不能稱其為最低價，顯然違背政策本意，長期實行會嚴重扭曲市場，必然造成主糧品種供過于求與農產品結構性失衡同時出現，這是不可持續的。如果最低收購價低于市場價，那么國家包括地方收儲機構隨行就市，以市場價收購儲備糧食就行，沒有必要低于市場價收購，低于市場價的最低收購價顯然不利于農業生產和農民增收。應當認識到，托市并扭曲市場的糧食最低收購價政策（以及臨時收儲政策）是造成三大主要糧食品種供過于求的主要原因。從保護價收購到最低收購價政策實踐來看，價格干預扭曲了市場供求，結果是超量供應，庫存與財政負擔加重。應當敢于貫徹讓市場在資源配置中起決定性作用的指導方針，敢于讓市場機制在糧食價格、農業資源配置中起決定性作用，敢于取消糧食最低收購價等各種類型的價格支持政策，敢于實行市場化收儲制度，敢于從根本上建立農業市場經濟和農產品市場化供求機制。
糧食最低收購價政策直觀上是價格支持政策，實質上是“價格支持+政策性收儲+財政”暗中“補貼”的“三合一”制度。糧食最低收購價政策的改革必須綜合考慮、同時改革這三項制度。這里認為，短期2～3年內，應逐步降低最低收購價政策執行的強度和廣度。最低收購價應僅保成本、不保收益，甚至只保農民能賣得出糧食，不保低效生產，特別是不能保劣質糧食生產。在政策過渡期，給予種糧農民一定的臨時性品種補貼。但幾十年的實踐證明，價格支持政策最終都難以為繼。長遠來看，應改革價格支持政策與政策性收儲制度，取消最低收購價政策，建立糧食市場化供求機制與市場化收儲制度。國家應隨行就市收儲水稻、小麥等糧食，整合并改革農業生產補貼政策，綜合運用市場化儲備與吞吐、進口、補貼、保險等手段保障糧食安全和各方利益。
取消最低收購價政策會不會影響稻谷、小麥這兩大口糧的生產和供應，是政策層面所擔心的問題。這個問題涉及對我國糧食安全的認識與判斷。對糧食安全的認識與判斷決定著糧食與農產品價格與收儲政策的走向和力度。經筆者研究分析，剔除進口大豆及價格倒掛型進口后，我國真實的糧食自給率已足夠高。綜合糧食供求、國際貿易、庫存、綜合供給能力考慮，應給我國糧食自給率減壓，分層次確定口糧、谷物、糧食等自產率與自給率。
應科學合理確定國家與地方糧食儲備量，推行市場化儲備。糧食儲備和糧食生產一樣，并非多多益善，少了不夠用，多了負擔重。政府直接掌控的儲備糧的庫存消費比為20%～30%為宜。同時，要推行市場化儲備，鼓勵農民、加工及流通企業等市場主體進行市場化儲備，國家和地方可給予基建補貼和貸款貼息補助。不應也不能讓國家和政府承擔過多過重的儲備負擔。要提高糧食等農產品價格和市場波動的承受力，可以調控，但不要頻繁調控、過度干預。
同時，應整合并改革農業生產補貼政策。玉米、水稻等分品種的生產者補貼政策只能是臨時性的，對農業的補貼要有大農業、綜合性食物供求觀念。農業補貼宜簡單不宜繁雜。分品種、單目標的農業補貼都有其存在的合理性，但不能“眉毛胡子一把抓”，而應形成拳頭、形成合力，減少行政成本，避免結構性矛盾。今后應當逐步將農業支持保護補貼、分品種生產者補貼、輪作補貼、休耕補貼、“糧改詞”補貼等門類繁多的農業生產補貼統一整合為不與品種、生產掛鉤的耕地保護補貼或農民收入補貼。
參考文獻：略
作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員
中國鄉村發現網轉自：《改革》2018年第12期
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