摘要：新中國70年農業農村改革大致可以劃分為四個階段。農業農村改革的核心問題包括產權制度改革、經營制度改革、資源配置方式、農業農村保護機制改革、鄉村治理體制機制創新、脫貧攻堅體制機制創新、農村社會保障制度建設等。新時代深化農業農村改革面臨著新的形勢,應以正確處理好農民與土地的關系問題為主線,以構建新型工農城鄉關系為重要遵循,堅持以人為核心的價值取向,統籌考慮農業現代化與農村現代化的綜合推進。新時代深化農業農村改革應高度重視從改革方案出臺到落地見效的執行問題、從局部試點到全面推行的經驗總結與推廣問題、從機構調整到職能融合的管理體制調整問題、從政策突破到法治保障的政策銜接配套問題。
1949年以來,我國在土地制度改革、農業經營制度建設、農業農村領域市場化改革、涉農企業發展、鄉村社會治理、農村社會保障等方面取得了較大的成績。不同時代農業農村改革任務不同,但改革的理念和經驗具有歷史傳承性和延續性。早在1981年,杜潤生就總結了1952～1981年農業農村改革的經驗[1],包產到戶、包干到戶的理論問題和農業生產控制方式改革問題[2]等是那個時期農業農村改革的重點和難點;農業農村領域傳統理論的突破和解決重大問題的經驗,為農業農村改革提供了無窮智慧[3,4]。
基于當前農業農村改革面臨的新形勢和新要求,梳理新中國成立以來農業農村改革的基本歷程和核心問題,可從歷史延續、改革理念的傳承視角為新時代農業農村改革提供諸多有益啟示。
一、新中國70年農業農村改革的進程回顧
新中國70年農業農村改革大致可以劃分為四個階段:一是1949～1977年社會主義革命和建設時期的農業農村改革;二是1978～2002年經濟體制轉型時期的農業農村改革;三是2003～2012年工業化中期階段的農業農村改革;四是2013年以來全面建成小康社會關鍵期的農業農村改革。為了更好地理解新中國70年農業農村改革的內在邏輯,這里就上述四個階段的主要歷史事件、重要文件以及重要內容進行梳理。
(一)1949～1977年社會主義革命和建設時期的農業農村改革
新中國成立初期,全國有2/3的農村土地還沒有進行土地改革,土地制度改革仍然是農業農村制度變遷和經濟發展的主要問題。1950年《中華人民共和國土地改革法》頒布,目的是在全國范圍內廢除封建土地制度,建立農民土地所有制,解放農村生產力。1953年春,90%的農業人口完成了土地革命,分配了土地和農業生產資料,土地有了明確的產權和邊界。此次土地改革,較好地保護了不同層次農民的利益,依法進行了土地分配,發展了農業生產,農業經濟作物產量有了很大提升[5]。
面對個體農業分散脆弱、農業基礎設施缺乏,難以滿足工業化和城鎮化對農產品的需求的狀況,我國農業農村進行了社會主義集體經濟的實踐探索。1951年12月,中共中央提出了農業社會主義改造的路線、方針和政策;1953年,發布了《關于農業生產互助合作的決議》《關于發展農業合作社的決議》;1955年掀起了全國農業合作化的高潮;1956年底,96%的農戶加入了農業合作社,生產資料私有制的社會主義改造取得決定性的勝利。這個時期,農業農村社會組織形式先后經歷了互助組、初級社和高級社三個階段。1957～1977年我國農業農村改革經歷了農業“大躍進”、人民公社、“農業學大寨”以及“三年經濟困難”時期,農業農村改革進程受阻,經濟發展受到較大影響。
1949～1977年,農業農村領域改革和實踐還包括城鄉戶籍制度改革、農業統購統銷制度的建立。在城鄉戶籍制度改革方面,為了穩定農村人口,1956年12月國務院發布了《關于防止農村人口盲目外流的指示》;1958年1月全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》,第一次明確“農業戶口”和“非農業戶口”二元戶籍管理制度。農業統購統銷制度體系的建立,有利于解決嚴峻的糧食供求矛盾,配合對個體農業的社會主義改造。《關于統購棉紗的決定》(1951年1月)、《關于糧食統購統銷的決議》(1953年10月)、《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》(1953年11月)、《關于實行棉布計劃收購和計劃供應的命令》(1954年9月)、《關于實行棉花計劃收購的命令》(1954年9月)等文件陸續出臺,農產品統購統銷制度體系基本建立。農業統購統銷制度體系較好地保障了工業化和城鎮化建設的需要,但是影響了我國農業生產基礎,挫傷了農民的生產積極性。
(二)1978～2002年經濟體制轉型時期的農業農村改革
1978年中國農業農村改革在農業農村基本經營制度改革方面取得突破。以安徽鳳陽小崗村的“大包干”為標志,農村家庭承包經營制度逐步推行。這一行動打破了人民公社體制的限制,引起了中央的重視。1979年,《關于農村工作問題座談會紀要》中對包產到戶繼續進行限制,但允許在邊遠地區單門獨戶的地方實行,這一例外的承包到戶政策為后期包產到戶的全面實施打開了一道小口子。1980年,《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》中提出了建立多種形式的生產責任制,這是對安徽鳳陽農業農村改革的一種肯定,包產到戶在小范圍內得到允許。1982年,《全國農村工作會議紀要》正式肯定了家庭聯產承包責任制度。至此,包產到戶合法化,家庭聯產承包制度開始逐步推廣到全國。家庭承包經營制度的推行,動搖和瓦解了人民公社體制的基礎。從1983年開始,我國開始實行政社分開、撤社建鄉工作,“一大二公”“政社合一”的人民公社體制逐步瓦解。這一階段,農民群眾的自發改革探索和創造的成功經驗,引起了中央的關注,并逐步得到了正式制度的認可,以增量改革的方式,極大地消解了原有制度的桎梏。
在前期自下而上積極探索的基礎上,為把農民自發探索的成果上升到制度層面,中央通過政策、法規等形式對農業農村改革形成的成果從制度上進行了確認,突出體現在五個中央“一號文件”之中(見表1,下頁)。1982年,中央“一號文件”放寬農業政策,肯定了家庭聯產承包責任制。1983年,家庭聯產承包責任制繼續推廣到我國大部分地區,基本實現了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。1984年發布的《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》提出放寬土地承包權,在原基礎上承包期延長十五年,允許土地使用權轉移。1985年發布的《中共中央、國務院關于進一步活躍農村經濟的十項政策》正式取消統購統銷制,傳統的統購統銷制度被合同定購和市場收購所取代。這一時期,農業農村改革在制度創新上取得重大突破,是自下而上的誘致性制度變遷與自上而下的強制性制度變遷的充分結合,確立了一系列對我國農業農村發展具有重大影響的制度安排。
隨著家庭承包經營制度的確立,長期存在的農產品供給不足問題得到有效解決,但是面對農業生產力的解放,“賣糧難”、工農產品“剪刀差”等問題凸顯,統購統銷的農產品計劃資源配置方式顯現較大弊端。農業農村改革的重點逐漸由生產領域轉向流通領域。
國家改革農產品購銷的計劃經濟體制,建設農產品市場經濟體制;調整農業產業結構,鼓勵發展多種經營形式,促進農林牧漁全面發展;鼓勵農民從事工商業等非農產業活動,鄉鎮企業異軍突起,農村經濟結構發生重大變化。這一時期,農業農村改革使得農村經營制度保持穩定并逐步完善,市場機制被逐步引入農業和農村經濟之中。
1992年,黨的十四大指出我國將全面建設社會主義市場經濟體制。農業農村改革沿著穩定完善農村基本經營制度、健全農產品市場體系等路徑繼續展開。就農村經營制度而言,《中華人民共和國憲法》確立了家庭聯產承包責任制的地位,實施“增人不增地、減人不減地”的土地制度,明確土地承包期15年到期后,繼續延長保持30年不變。就農產品流通體制改革而言,探索了糧棉等主要農產品的社會主義市場機制以改革農產品流通體制。就鄉鎮企業改革而言,通過結構調整和體制創新,鄉鎮企業發展迎來了第二次高潮,其規范和管理進入法治化軌道。就農業生產而言,作出了農業和農村發展進入新階段的重要判斷,明確新階段農業的中心任務是對農業和農村經濟結構進行戰略性調整,并相應對農業政策進行調整完善。這一時期,在建立社會主義市場經濟體制改革的目標引領下,農業農村改革進行了多方面探索,市場機制在農業和農村經濟發展中的作用進一步凸顯。
表1 1982～1986年中央“一號文件”的主要內容
(三)2003～2012年工業化中期階段的農業農村改革
進入21世紀,針對城鄉、工農差距擴大的現實狀況,中央及時提出了“兩個趨向”的重要論斷,明確了統籌城鄉發展的基本方略,制定了“多予少取放活”的基本方針,并從2004年開始又連續出臺了具有標志性意義的“一號文件”。農業農村改革圍繞促進工農、城鄉協調發展出臺了一系列重大舉措:在試點的基礎上全面取消了農業稅;出臺實施以“四補貼”為代表的農業直接補貼政策,實現了對農業由取到予的歷史性變革;全面放開糧食市場和價格,推進國有糧食流通企業改革;對農產品進出口貿易體制進行改革,實現農業全面對外開放;取消對農民進城就業的各種不合理限制,推動建立城鄉勞動力平等就業的制度;按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求,全面推進社會主義新農村建設。
這一階段,國家著力調整國民收入分配格局,從制度、政策和法律方面對農村經濟體制進行改革,使工農、城鄉關系出現了新趨向,農業農村改革進入了城鄉統籌的新階段。
(四)2013年以來全面建成小康社會關鍵期的農業農村改革
黨的十八大以來,中央作出全面深化改革的重大戰略部署,以前所未有的決心和力度推進改革。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》圍繞加快構建新型農業經營體系、賦予農民更多財產權利、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮化健康發展體制機制等提出了一系列重大改革任務。2015年11月,《深化農業農村改革綜合性實施方案》印發,明確了深化農業農村改革的頂層設計:推進農村承包地確權登記頒證,明確土地承包關系穩定并長久不變,完善農村土地所有權、承包權、經營權三權分置辦法;推進農業供給側結構性改革,提高農業綜合效益和競爭力;構建新型農業經營體系,發展農業適度規模經營;穩步推進農村集體產權制度和集體林權改革;推進農村土地制度改革“三項試點”;健全農業轉移人口“人地錢”掛鉤政策,促進城鄉、區域間要素自由流動和優化配置;深化戶籍制度改革,絕大多數城市放寬落戶限制,城鎮基本公共服務向常住人口覆蓋;推進精準扶貧、精準脫貧機制創新。黨的十九大報告強調要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系創新,將農業農村改革全面縱深推進到一個更高的起點上。
新時代,農業農村改革是在全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的歷史背景下展開的,具有綜合性、系統性、整體性和協同性。
二、新中國70年農業農村改革的核心問題
農業農村改革涉及的點多、面廣,且演變歷程比較復雜。總結起來,新中國70年農業農村改革的核心問題主要包括產權制度改革問題、經營制度改革問題、資源配置方式問題、農業農村保護機制問題、鄉村治理與脫貧體制機制創新問題、農村社會保障問題。其中,土地是農業農村的主要生產資料,農業農村改革的主線是處理好農民和土地的關系問題。具體來說,就是根據不同時期國家戰略和農業農村實際,通過對土地產權的不同界定,調整農業農村財產關系,激勵農民生產經營行為。同時,通過經營制度、資源配置方式、農業農村保護機制、鄉村治理與脫貧體制機制創新、農村社會保障等關鍵內容的改革,激勵和約束人們的經濟行為,強化土地產權的相關功能,服務于國家戰略和農業農村發展需要(見圖1,下頁)。
(一)農業農村產權制度改革問題
農業農村土地制度改革主要圍繞完善權利配置和提高資源利用效率兩個維度推進,具體體現為從“兩權”分離到“三權”分置的演變,以及農村土地流轉政策的完善。改革開放初期,家庭聯產承包經營制度的確立,使土地所有權和經營權出現分離。1983年,在全國開始推廣包干到戶,土地經營權與所有權出現分離。2002年,九屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過了《農村土地承包法》,賦予農民長期而有保障的土地使用權。2007年,十屆全國人大五次會議審議通過了《物權法》,明確賦予土地承包經營權用益物權屬性,強化了對農民土地承包經營權的保護。
黨的十八大以來,農業農村土地產權改革可簡要歸納為“夯實一個基礎,突出兩條主線”。夯實一個基礎,是指開展農村土地確權登記頒證工作。2013年,中央“一號文件”明確要求在5年內基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2015年,原農業部、中央農村工作領導小組辦公室等六部門聯合印發《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》,進一步明確了農村土地承包經營權確權登記頒證的相關要求。截至2018年6月,31個省(區、市)均開展了承包地確權工作,承包地確權面積達9273.3公頃,建立完善土地承包合同1.89億份,頒發土地承包經營權證書1.35億份。2019年,承包地確權登記頒證“回頭看”工作在全國進行,旨在調查和了解承包地確權過程中存在的突出矛盾和主要問題。
“兩條主線”分別是實行農村土地承包關系長久不變,以及推進農村承包土地“三權”分置。2017年,黨的十九大報告進一步提出“促進土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”,把“長久不變”的改革要求進一步具體化。2016年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,將農村土地承包經營權進一步劃分為承包權和經營權,實行所有權、承包權、經營權分置并行。
(二)農業農村經營制度改革問題
農地產權制度、農業經營主體和農業經營方式是理解農業農村基本經營制度科學內涵的三個維度。1949年后,農業農村形成了土地私有、土地集體所有等多種農地產權制度,以及農戶個體經營、合作社等多種經濟成分和經營形式并存的局面;后經過社會主義改造,過渡到了“三級所有、隊為基礎”的人民公社階段。改革開放后,建立了集體所有、統一經營的集體經濟組織和生產責任制。1982年,中央“一號文件”明確了家庭聯產承包責任制的合法性。1993年八屆全國人大二次會議將“家庭聯產承包責任制”載入《憲法》。
圖1 農業農村改革核心問題的邏輯關系
進入新時代,農業農村發生了巨大變化,我國就農地產權制度、農業經營主體和農業經營方式等進行了新的探索。2012年,黨的十八大報告指出:“培育新型農業經營主體,發展多種形式規模經營,構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。”2017年5月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》,明確了培育新型農業經營主體的總體要求、基本原則、主要目標和具體措施。2019年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》,要求提升小農戶發展現代農業能力,加快推進農業農村現代化。
(三)農業農村領域資源配置方式問題
農業農村領域資源配置方式主要是討論計劃與市場的問題。1949年以來,我國農業農村領域的資源配置方式經歷了從計劃經濟向市場經濟的過渡。1978年以前,統購統銷是農業農村資源配置的主要方式。1985年,中央“一號文件”提出對農產品統購統銷制度進行改革,用合同定購和市場收購代替原有的統購統銷制度,農產品購銷制度開始走向“雙軌制”。1991～1993年,通過購銷同價和“保量放價”廢除了糧食統銷制度,讓市場在調節產銷上發揮主要作用。2004年發布的《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》提出,全面放開糧食收購市場,糧食收購價格由市場供求關系決定。在推進糧食流通體制改革的同時,積極推進棉花、鮮活農產品流通體制的改革。到21世紀初期,除個別農產品之外,所有農副產品已全部實行市場化經營。
(四)農業農村保護機制問題
我國十分重視農業農村保護機制建設,主要體現在農村稅費制度改革、農業補貼制度改革和農業價格支持政策改革等方面。
新中國成立初期,農業一直采取輕稅政策。1958年,我國頒布了《農業稅條例》。改革開放后,農村稅費制的改革主要體現為:適應經濟發展階段變化和工農、城鄉關系的調整,逐步減輕以至取消針對農業生產的各種稅費。1990年,《國務院關于切實減輕農民負擔的通知》將村提留和鄉統籌費控制在5%以內。1993年,《農業法》以法律形式將農業相關稅收、村提留、鄉統籌費、義務工和積累工等設定為法定義務,對農民稅費攤派作了明確規定。2000年,我國在安徽進行稅費改革試點,實施“三個取消、一個逐步、兩個調整、一項改革”的措施,減輕農民負擔、規范稅費制度。2001年,《國務院關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》總結安徽農村稅費改革試點經驗,明確了進一步做好農村稅費改革工作的要求。2002～2005年,農業稅改革逐漸推廣到各個省(區、市)。2005年,《農業稅條例》廢止。通過農村稅費制度改革,逐步取消以至結束了農業農村賦稅制度,減輕了農民的負擔,進一步放活了農村市場經濟。
農業補貼始于20世紀50年代末,起初主要是對農業生產資料的價格補貼、農業生產用電補貼、貸款貼息補貼等。真正意義上的農業補貼政策始于21世紀初。2004年5月,《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》提出對種糧農民全面實行直接補貼,相繼出臺了良種推廣補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼、農業政策性保險補貼等農業補貼政策,并逐年增加補貼資金規模。為加強其他重要農產品生產,2007年出臺了扶持油料、生豬、奶業等生產補貼政策。2016年5月,《財政部、農業部關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》將種糧農民直接補貼、農作物良種補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼。
就農業價格支持政策而言,新中國成立初期,基于鼓勵農產品生產的需要,制定了農副土特產品最低保護價政策,后來擴大到糧食、食鹽等領域;1998～2013年基于鼓勵農產品供給同時保護農民收益的需要,制定了農產品最低收購價和臨時收儲政策。2013年以來,為了促進農業的可持續發展,開始進行大豆、棉花目標價格改革試點[6]。
(五)鄉村治理體制機制創新問題
改革開放以來,我國鄉村治理改革主要從一元治理向多元治理轉變。1982年,強調農村基層組織的作用,建立村民委員會。1983年,農村實行政社分開。1987年,《村民委員會組織法》明確規定了村委會的性質和地位。2010年,十一屆全國人大常委會第十七次會議完善農村民主議事、民主管理和民主監督的制度,推動鄉村治理不斷完善。2016年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》,強調進一步完善農村基層自治體系,探索村民自治有效形式,拓寬村民自治渠道和空間。2017年,黨的十九大報告提出要全面推進鄉村治理體系建設。2018年發布的《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》進一步提出了黨委在現代鄉村社會治理中的作用。2019年1月,《中國共產黨農村基層組織工作條例》對黨的農村基層組織工作進行了全面規范。2019年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》,明確了黨在鄉村治理中的核心領導地位和以黨的集中統一領導為特征的鄉村治理體制機制。
(六)脫貧攻堅體制機制創新問題
改革開放以來,我國不斷推進脫貧攻堅體制機制創新,為實現人類歷史上最快速度的大規模減貧提供了重要保障。1984年9月,中共中央、國務院發布《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》,把反貧困作為國家的重要任務,明確提出了針對貧困地區的具體優惠政策。1994年,我國制定了《國家八七脫貧攻堅計劃》,確定了國定貧困縣592個,提出要用7年左右的時間,到2000年底基本解決農村貧困人口的溫飽問題。2001年,《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》將解決了溫飽問題但生活尚不富裕的廣大低收入人口納入了扶貧范圍。2011年,我國制定了新的扶貧規劃《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》,提出了更高的扶貧要求。2013年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》,確定了實施精準扶貧政策。2015年,中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》,明確了2020年實現脫貧的總體目標。2016年,國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》,明確了最終打贏脫貧攻堅戰的時間表和路線圖。2018年,中共中央、國務院印發《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》,吹響了打贏脫貧攻堅戰的集結號。
(七)農村社會保障體制問題
1949年后,勞保醫療制度和公費醫療制度首先為城市職工提供了保障;農村社會保障領域則建立了農村合作醫療制度。改革開放后,農村醫療、養老和最低生活保障等陸續有所改善,但效果不太理想。2002年中共中央、國務院作出《關于進一步加強農村衛生工作的決定》,提出逐步建立起以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。2007年,國務院發布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,提出要全面建立農村最低生活保障制度。2009年,國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》,正式啟動新型農村社會養老保險試點工作。2014年國務院印發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》,將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合并實施。2016年,國家啟動城鄉居民基本醫療保險制度改革試點,2019年全國范圍內全面實施統一的城鄉居民醫療保險制度。截至2018年底,全國城鄉居民養老保險參保人數達52 392萬人。自2018年1月1日起,全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準提高至每人每月88元。
三、新時代農業農村改革面臨的新形勢及其未來展望
改革開放特別是黨的十八大以來,我國農業農村改革取得了巨大成就,農村經濟社會發展發生了翻天覆地的變化。進入新時代,我國農業農村改革面臨的形勢和任務發生了重大變化。
(一)新時代深化農業農村改革面臨的新形勢
1. 新時代農業農村改革向深層次縱深接續推進
黨的十八大以來,經過不斷試點和實踐,我國的農業農村改革在關鍵領域和重要環節已經取得突破性進展,主體框架已經基本確立。2013年,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了全面深化改革的336項任務,其中有近50項都是針對我國農業農村問題的改革。中央全面深化改革領導小組會議、中央全面深化改革委員會會議多次涉及農業農村改革議題,并對相關方案進行了審議。農村土地確權登記頒證、農村承包地“三權”分置、農村集體產權制度改革、農村土地制度改革“三項試點”等打基礎、謀長遠的重大改革舉措出臺實施,農村改革的“四梁八柱”基本建立。黨的十九大提出推進實施鄉村振興戰略、建立健全城鄉融合發展體制機制等重大改革任務,農業農村改革站到了新的更高平臺上。
2. 深化農業農村改革有了更加明確的頂層設計
2017年,黨的十九大指出實施鄉村振興戰略。2018年1月,《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》對實施鄉村振興戰略作出了部署,制定了2020年、2035年和2050年實施鄉村振興戰略的三個階段性目標。2018年9月發布的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》明確了今后5年鄉村振興的重點任務,提出了22項具體指標。實施鄉村振興戰略,是新時代“三農”工作的總抓手,既有長遠戰略目標和全面戰略部署,又有短期安排;既有遠景藍圖,又有時間表、路線圖,深化農村改革的頂層設計更加明晰。
3. 農業農村管理體制發生了重大變革
深化黨和國家機構改革,是農業農村改革相關政策有效執行的關鍵,是事關國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。2018年,黨的十九屆三中全會作出《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》,明確提出組建農業農村部作為國務院組成部門,專項負責農業農村工作,將原先中央農村工作領導小組辦公室和農業部的各項職責和工作進行整合,這有助于農村改革資源分配和各涉農部門的協調。2018年4月,新組建的農業農村部正式掛牌,黨和國家管理調控農業農村的管理體制實現了重大變革,有望從根本上解決一些制約農業農村改革的體制性難題。
4. 改革任務更加艱巨,不確定因素增多
與已經突破的改革任務相比,剩下尚未完成的改革任務多是“硬骨頭”中的“硬骨頭”,攻堅克難的任務更加艱巨。從當前我國發展的整體格局來看,發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡,最大的不充分是農村發展不充分,農業農村發展現代化的步伐已經明顯滯后于城鎮化和工業化的整體發展步伐。破解農業農村現代化面臨的種種矛盾問題,只能依靠進一步深化農業農村改革。此外,隨著中美貿易摩擦的加劇,我國改革發展面臨的外部環境的不確定性和風險因素在不斷累積。農業又是受貿易摩擦影響較為突出的領域之一,應對不確定外部環境的影響,將是未來我國農業農村改革面臨的又一新的重大課題。
5. 更加注重改革的系統性、整體性、協同性
黨的十八屆三中全會提出“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”的要求,這也成為全面深化改革的重要方法論指導。后來,“更加注重改革的系統性、整體性、協同性”寫入黨的十九大修改的黨章。國家領導人在黨的十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議上明確要求,“要抓緊梳理黨的十九大提出的改革任務和舉措,按照黨中央確定的全面深化改革的總目標,著力增強改革的系統性、整體性、協同性,保持工作力度和連續性,有計劃有秩序推進落實。”由此可見,增強改革的系統性、整體性和協同性,已經成為全面深化改革的重要經驗和指導方針,而且其重要性越來越突出,成為下一步推進農業農村改革的重要遵循。
(二)新時代深化農業農村改革的總體思路和重點領域
1. 新時代深化農業農村改革的總體思路
新時代深化農業農村改革面臨著新的形勢,改革的總體思路是以正確處理好農民與土地的關系問題為主線,以構建新型工農城鄉關系為重要遵循,堅持以人為核心的價值取向,統籌考慮農業現代化與農村現代化的綜合推進。
第一,處理好農民與土地的關系問題依然是主線。我國的農業農村改革乃至改革開放從處理好農民和土地的關系而開啟,農業農村改革的主線就是根據經濟社會發展的形勢變化不斷調整完善農民和土地的關系。進入新時代,對于農業轉移人口、留鄉農民、新型農業經營主體等不同群體而言,土地對于生產生活的重要意義不會改變,但土地的就業、保障、資源、財產等功能則會有消有長。如何處理和應對這些利益關系調整,更好地發揮土地制度的基礎性制度功能,考驗著黨和政府決策者的智慧。
第二,構建新型工農城鄉關系是重要遵循。黨的十八大以來,我國在健全城鄉發展一體化體制機制、打破城鄉二元結構制約方面出臺了一系列舉措,在促進形成新型工農城鄉關系方面邁出了堅實步伐。也應看到,長期積累的體制機制痼疾難以在短期內打破,我國當前發展不平衡不充分問題在農業農村改革領域較為突出。固有的城鄉二元結構在體制和結構上的矛盾,使得我國農村發展滯后,農村經濟體制發展不健全。深化農村改革、促進鄉村振興,不是就農業言農業、就農村言農村,而應從工農互促、城鄉互補的角度繼續深化改革,進一步推動“人、地、錢”等要素在城鄉之間自由流動、平等交換,促進公共資源城鄉均衡配置、補齊農村短板,實現工業與農業、城鎮與農村相得益彰。
第三,以人為核心是根本價值取向。國家領導人在十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議上強調指出,“無論改什么、改到哪一步……堅持以人民為中心的改革價值取向不能變”。“三農”問題最為核心的是農民問題,維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕是鄉村振興的出發點和落腳點。深化農業農村改革,一方面要在以人為核心的城鎮化戰略思想指導下,推進農業轉移人口市民化的制度創新,讓離開農村的人口走得放心;另一方面,要在農業農村優先發展戰略思想的指導下,推進農村基礎設施建設、公共服務供給、新型農民培養、脫貧攻堅等機制創新,讓留在農村的人口留得安心。
第四,農業現代化與農村現代化要統籌考慮。由于體制機制等各方面原因的制約,我國工農、城鄉發展不平衡,農業和農村之間也存在發展不平衡問題,農業現代化步伐相對較快,農村發展滯后問題較為突出。正因如此,黨的十九大報告明確提出了“加快推進農業農村現代化”的重大任務。黨和國家機構改革的重要任務之一就是組建農業農村部,負責統籌研究和組織實施“三農”戰略、規劃和政策,對農業農村現代化的保障體系建設進行了重大創新。新時代深化農業農村改革,要統籌考慮和部署推進農業現代化和農村現代化,使二者同步推進、相得益彰。
2. 新時代深化農業農村改革的重點領域
一是農業經營制度改革。農業經營制度改革的關鍵是圍繞解決“誰來種地”“如何種好地”推進制度創新,提高農業資源配置效率,確保國家糧食安全。通過創新農業經營體制機制,一方面培育各類新型農業經營主體,推進由“農民地農民種”向“農民地新型經營主體種”轉變,兼顧投出產出率、勞動生產率與資源利用率,發展多種形式的適度規模經營;另一方面扶持與提升小農戶,健全農業社會化服務體系,對小農戶進行整合,推進現代化產業鏈發展,實現包容而非擠出小農戶的農業現代化。
二是農村土地制度改革。土地制度改革的關鍵是在農村承包土地制度改革已經取得重大突破的基礎上,將改革向宅基地制度改革、農村集體經營性建設用地制度改革、征地制度改革等領域延伸。正視現代化進程中將有大量農戶向城鎮轉移的大趨勢,通過“三權”分置以及建立退出機制等途徑,為農業轉移人口實現土地、農房的財產價值創造條件,也為農業轉移人口市民化增加動力。全面貫徹落實黨的十八屆三中全會關于建立城鄉統一的建設用地市場,允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價的相關要求,改革農村宅基地管理制度,推動鄉村振興戰略的深入實施,保障農民的土地權益,為農業農村發展提供資金支持。
三是農村集體產權制度改革。農村集體產權制度改革的關鍵是通過產權制度改革改造和提升農村集體經濟組織,使之成為適應社會主義市場經濟體制要求的新型組織。就集體經濟組織內部而言,關鍵是通過清產核資、確認成員身份、實行股份制改革等手段,明晰產權關系、完善相關權能、健全運行機制,實現對集體經濟組織的再造;就集體經濟組織外部而言,關鍵是明確集體經濟組織的市場主體地位,探索農村集體產權在社會主義市場經濟體制下的有效實現形式,促進農村集體產權自由流動、優化配置,為發展壯大集體經濟提供有利條件。
四是農業支持保護制度改革。農業支持保護制度改革的關鍵是統籌考慮與經濟發展水平相適應、體現綠色生態導向、確保國家糧食安全和重要農產品有效供給、應對外部環境變化等各種不盡一致的政策目標,構建起基礎穩定、靈活高效的農業支持保護制度,著力提升農業質量、效益和競爭力。要健全“三農”投入保障機制,在完善財政和基礎設施投入保障的同時,重點推進農村金融體制改革,多渠道增加農村金融供給,尤其是放寬農業領域合作性金融機構的設立限制;深化農產品價格機制改革,使其逐漸走向市場化、多元化發展,推動農產品的自由貿易,提高農民生產積極性,同時完善糧食主產區的利益補償機制。
五是農業轉移人口市民化改革。農業轉移人口市民化改革的關鍵是打破農業轉移人口融入城鎮的體制機制障礙,從根本上改變農業轉移人民面臨的“融不進的城市”“回不去的農村”的尷尬境地。一方面,要繼續深化戶籍制度改革,降低城市落戶門檻,確保到2020年實現約1億農業轉移人口落戶城鎮的目標,讓農業轉移人口成為城鎮人口;另一方面,要從住房保障、隨遷子女入學和考試、醫療、社會保障等方面,創造條件賦予“新市民”與“老市民”同等待遇,避免在城鎮內部形成新的“雙軌制”,讓農業轉移人口成為既有戶籍又能同等享受基本公共服務的新市民[7]。
六是鄉村治理體制機制創新。鄉村治理體制機制創新的關鍵是適應城鄉人口流動和農村生產生活方式的變遷,提升鄉村治理體系和治理能力現代化水平。強化農村基層黨組織領導核心地位,把農村基層黨組織建成堅強戰斗堡壘。進一步加強鄉鎮政府服務能力建設,繼續推動鄉鎮政府職能轉變,提升公共服務能力和水平,完善鄉鎮政府服務管理體制機制。健全和創新村民自治有效實現形式,繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治等實踐探索。在依法治理的基礎上,加強鄉村治理機制的創新性建設,針對源頭有效地進行綜合性、系統性治理。
七是生態文明體制機制創新。生態文明體制機制創新的關鍵是把握農業產業特質、鄉村特色風貌,構建起落實“綠水青山就是金山銀山”理念的體制機制,讓良好生態環境成為農村最大優勢和寶貴財富。完善農業綠色可持續發展機制,統籌山水林田湖草系統治理,健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度,分類有序退出超載的邊際產能,形成與環境資源承載力相匹配、生產生活生態相協調的農業農村發展新格局。繼續推進農村人居環境整治,聚焦農村生活垃圾治理、生活污水治理、村容村貌整治,梯次推進鄉村山水田路房整體改善。以“綠水青山”為基礎,挖掘農業農村的生態涵養、休閑觀光等多種功能,把“綠水青山”變成“金山銀山”。
八是開放型農業經濟新體制創新。開放型農業經濟新體制創新的關鍵是適應我國不斷擴大對外開放和貿易壁壘等因素增多的挑戰,構建靈活高效的管理和調控機制。加快開放型農業經濟頂層設計和戰略謀劃,構建確保國家農業產業安全的體制機制。堅定不移加強農業綜合生產能力建設,持續提升農業科技創新與轉化應用水平,做到“藏糧于地”與“藏糧于技”相結合。推進大宗農產品進口來源多元化、進口市場廣泛化戰略,避免形成對單一市場的過度依賴。深入開展與“一帶一路”沿線國家和地區的農業合作,開創農業國際合作新格局。積極參與全球農業治理,不斷提升我國的話語權。
3. 新時代深化農業農村改革應高度重視的關鍵問題
新時代深化農業農村改革,有了更高的起點,具備更加有利的條件,需要繼續啃下“硬骨頭”,應對復雜多變的外部環境。總體來看,新時代順利推進農業農村改革工作,還應注意以下方面的問題:
一是注意從改革方案出臺到落地見效的執行問題。黨的十八大以來,全面深化改革各領域都出臺了大量的改革方案。據統計,黨的十八屆三中全會提出的336項重大改革舉措中已出臺實施方案的超過95%,黨的十八屆四中、五中、六中全會部署的改革任務也在按計劃進度扎實推進。農業農村改革領域出臺了大量的方案,“四梁八柱”性質的改革方案已經基本到位。但各項改革方案的落實情況不一,有的已經落實到位,有的正在落實顯效,但也還有部分改革任務在落實過程中存在“上冷下熱中梗阻”,難以克服利益藩籬阻礙,以制定方案、召開會議代替落實等情況,沒有真正落實到位。下一步,要將深化農業農村改革的工作重點轉到抓落實上來,按照“一分部署、九分落實”的要求,以抓鐵有痕、踏石留印的勁頭,將農業農村改革各項方案貫徹到位,沖破“中梗阻”“腸梗阻”,打通“最后一公里”,確保改革舉措落地生根。
二是注意從局部試點到全面推行的經驗總結與推廣問題。試點是改革的重要任務,更是改革的重要方法,很多重大農業農村改革都是以試點方式推進的。試點方法具有有助于避開爭論及時啟動和推進改革、降低改革風險、放大改革效應、兼顧中央權威和地方主動性等優點。但若試點方法運用不當,也有可能延誤改革。甚至一些部門為了維護部門和行業利益,把本該全面推進的工作改為試點,或者遇到釘子就繞開走,所試的并非真“點”。目前,農業農村改革領域的一些舉措還處于試點階段,如農村土地制度改革“三項試點”、村民自治相關試點、農村集體資產股份權能改革試點等。這些重大試點總體進展符合預期,但也有部分試點存在覆蓋面不夠、代表性不足等問題,有的試點已經出現延期,能否如期取得試點成果并全面復制推廣還有較大的不確定性。下一步,需要在繼續抓好試點推進的同時,將重點轉向經驗總結和復制推廣,盡快將行之有效的試點經驗在面上推開并形成制度化、規范化的改革成果。
三是注意從機構調整到職能融合的管理體制調整問題。目前,新一輪黨和國家機構改革進展順利,中央層面的涉農機構整合已經完成,地方機構改革也正在推進中,全面完成涉農機構的整合指日可待。機構調整到位后,要將工作重點轉向職能融合上來,盡快實現從“物理整合”到“化學反應”的變化。職能融合重點之一是推動實現管農業與管農村的職能融合,加強黨對“三農”工作的集中統一領導,統籌推進農業現代化與農村現代化;重點之二是推動實現農業產業鏈條的一體化管理,通過機構改革整合農業投資項目管理、農田水利基礎設施建設等方面的職能,下一步還可考慮進一步加強農產品質量安全管理、農村金融保險等方面的職能融合,構建一體化的農業管理和調控體制;重點之三是農業行政執法的一體化管理,通過整合獸醫獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執法隊伍,著力解決一個領域有多支隊伍執法的問題,克服分工過細、浪費執法資源的缺陷。
四是注意從政策突破到法治保障的政策銜接配套問題。改革開放以來,我國的改革大都采取了先政策取得突破、再完善法律法規的推進路徑。全面深化改革強調運用法治思維和法治方式推進改革,在法治下推進改革、在改革中完善法治。農業農村改革要在政策取得重大突破的基礎上,加快推進相關法律法規的立改廢釋,以法制形式來保障改革成果。有的領域要盡快補上空白,如農村集體經濟組織立法,要在民法總則已有突破的基礎上,盡快推出《農村集體經濟組織法》,為深化農村集體產權制度改革提供根本保障;有的領域要修改不適應形勢的舊法,如《土地管理法》《擔保法》等,要根據農村承包土地“三權”分置、“長久不變”改革、農村土地制度改革“三項試點”、農村“兩權”抵押貸款改革試點等探索的經驗,對相關條款進行修訂,將改革成果以法律法規的形式固定下來;對于經過改革試點證明相關法律法規不適宜修改的,在試點到期后也要明確恢復行使相關法律法規,并做好與改革政策的銜接配套工作。
作者簡介： 王釗,西南大學經濟管理學院教授、博士生導師;曾令果,西南大學經濟管理學院博士研究生。;
基金： 國家自然科學基金項目“農業經營新模式對增進與分享規模經濟的作用機理研究”; 重慶市科學技術局制度創新類項目“基于共享經濟的現代農業生產性社會化服務組織構建研究”
中國鄉村發現網轉自：《改革》2019年09期
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