我國歷史上曾經出現三次城市化高潮，第一次是旨在軍事防御的春秋戰國時代；第二次是旨在繁榮經濟的兩宋時代；第三次就是改革開放以來的當今時代。今天的城鄉二元戶籍制度早在一千多年前的宋代就已誕生。
強盛的唐帝國雖然發達，但人口十萬以上的城市只有十多個， 城市管理開始按城鄉分設基層組織，在邑居者為坊，在田野者為村，各設坊正、村正，尚無明確的戶籍分野。但唐代戶籍分編戶（良民）和非編戶（賤民），賤民附籍主家，可以像貨物一樣市場交易。五代亂局使門閥制度土崩瓦解，宋代則開始在戶籍制度上一律取消良民賤民之分。為適應急劇膨脹的城市化需要，宋代打破自古以來的城坊制，按需擴張城市空間；取消宵禁，大開夜市；發展廣告業，擴大商品宣傳。同時放開戶籍，取消市民按戶籍分高低貴賤的等級制，并細化管理，人分城鄉，戶籍制度開始正式分為坊郭戶戶籍和鄉村戶戶籍，城鄉二元戶籍制度由此正式拉開序幕，也標志著市民階層正式形成。且當時還把戶籍按常產占有分為主戶和客戶兩種，有常產者稱主戶，無常產者稱客戶。宋代人口即破億，占世界人口30%，10萬人以上的城市達46個，首都人口過百萬，當時世界最大的城市威尼斯人口也只有十萬，今天史書可見名字的宋代城鎮多達4600多個。城市管理上，在十萬人以上的城市主干道都設有時針專人值守報時；為防止污染空氣，超百萬人口的首都汴京只準燒煤不準燒柴。1077年，北宋工商稅收入占70%，農業稅僅占30%。發達的城市需要與之相適應的戶籍管理制度。宋代百姓移居到一個地方生活一年以上，即可獲得當地戶籍，京城也同樣如此。曾參與王安石變法的曾布對此感嘆：“古者鄉田同井，人皆安土重遷，…… 近世之民，輕去鄉土，轉徙四方， 固不為患，而居作一年，即聽附籍，比于古亦輕矣。”城鄉分治從景德四年（1007年）自首都開封首先實施。
1958年全國人大頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著中國當代的城鄉二元戶籍管理制度正式問世。當時出臺的法理解釋是：憲法所指居住和遷徙自由， 是指不違背國家人民利益下的自由，而不是不顧國家利益和集體利益的個人決定自由，所以不準隨便遷移戶口，不違背憲法規定。改革開放后，農民在土地上的空閑時間有了大把剩余，悄悄進城干零活增加收入，成了一些頭腦靈活農民的追求。在此背景下，1984年中央一號文件規定：允許農民自帶口糧進城務工經商。這是上世紀八十年代，中央連續五個一號文件中30多個“允許、允許、也允許”，“可以、可以、也可以”中的一個“允許”。以此為分界，農民進城經歷了從禁止到限制，再到逐步走向全面放開的歷程。有了這個尚方寶劍，1984年，深圳開始實行暫住證制度，辦理暫住證的條件是提交身份證、暫住地合法居住場所證明、照片兩張，符合領證者還需交納流動人員治安管理費，滿足上述條件后7日內發證。暫住證最長時效一年，期滿前十日內要到暫住地派出所重辦。2003年《行政許可法》頒布后，暫住證制度的強制性與法律規定相抵觸，一直受到法律專家和社會學家的“聲討”，當年少數城市開始取消暫住證制度。2005年部分取消暫住證的城市因外來人口犯罪率反彈而恢復該制度，有的則將暫住證換個名字，由此“居住證” 應運而生。從1007年的城鄉分治到2007年的居住證出現，整整長達一千年的歲月磨洗、一千年的歷史推演。2008年8月1日，深圳居住證制度正式實施。與從土地所有權中分離出承包權、經營權相似， 暫住證、居住證都是從戶籍中分離出的一種身份證明。2014年7月31 日，國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》規定建立統一的城鄉戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口的區分和由此衍生的藍印戶口和戶口類型，統一登記為居民戶口。2015年2月25日，國家《關于全面深化公安改革若干問重大問題的框架意見》及相關改革方案提出取消暫住證制度，全面實施居住證制度。暫住證作為計劃經濟的產物，明顯帶有歧視性，使農民在就業、醫療、教育、社保等方面的權利受到限制。不久，國務院公布《居住證暫行條例》，要求自2016年1月1日起開始全面實施。至此，暫住證壽終正寢，全面退出歷史舞臺。
戶籍制度是我國古代“登人” 和“編戶齊民”實施社會管理的基本手段。《尚書·多士》即有“惟殷先人，有冊有典”的記錄，可見殷商時代就有人口統計。到了周代還有管理戶籍人口的官職，三年進行一次人口調查。春秋戰國又有“書社制度”“上計制度”。《秦律》規定不僅要詳細登記戶籍，還制定了什伍編制法。漢承秦制，且建立起比較完備的全國人口調查管理制度，不僅包括個人、家庭成員，還包括各類資產占有及價值。至隋朝戶籍制度與科舉制度結合，實行“本貫應舉之制”。按地域分配考試名額，首次把國家福利與人口戶籍捆綁，但無城鄉之別。
戶籍管理也是世界各國最基本的社會管理制度，國外多叫“民事登記”“生命登記”“人事登記” 等，美國實行的是“出生死亡登記大綱”，沒有戶口登記，公民可以自由遷徙，但公民移居某地必須有符合要求的住房面積和穩定的收入。美國人的駕照、信用卡、社會安全號大體相當于中國人身份證的角色。日本實行的是“住民票” 制度，它以家庭為單位標明每個人的身份、夫妻關系、父子關系，戶口隨身走，遷徙自由，住民票完全隨住址移動。孩子在20歲法定成人之前，無權獨立設立自己戶籍，一旦成人完全自由。法國的戶籍管理則比較詳盡，連父母的職業、經濟收入、國籍、宗教信仰等信息都收入法國人的戶籍信息，與就醫、存款等日常生活緊密相關，但遷徙自由，愿到哪兒到哪兒。
市場經濟的基本規律是價值規律、競爭規律、利潤規律、供求規律，要求市場參與者以最小的代價獲取最大的利益和最佳的效益。城鄉二元制度不平等的身份限制了契約的自由簽訂，制約了各種社會資源合理配置，遷徙不自由，身份難轉移，地位不平等。特殊歷史時期還形成了“重義務，輕權利”的觀念。戶籍的二元制度應回歸為國家提供統計資料，為公民提供相關信息的初始功能，不分城鄉、不分職業、不分地域，與各種戶籍“附著物”脫鉤， 全國統一，可以自由遷徙。
實施半個多世紀的城鄉二元戶籍制度已經生成了二元社會結構， 同時孕育出深刻影響人們思想觀念和思維方式的城鄉二元文化，要從根本上消除城鄉的二元性，不是靠發幾個文件，用一紙政令就能解決的， 其背后隱藏的是公共產品的公平配置，城鄉差距的合理縮小，社會利益的公平維護，牽一發而動全身。當下還有諸多待解的矛盾和難題。
一是如北上廣深等一些超大城市戶口在短期內還無法全面放開。中國和其他中小國家不同，一個有著14億人口，且大多生活在鄉村的人口大國，一旦把為數不多的幾個超大城市戶口放開，會帶來人口爆炸，這些城市將無力承受。超大城市是農民工市民化的夢想地，經濟發達，就業機會多，收入高，生活環境好，公共服務水平高，尤其年輕一代農民工，最理想的落戶地就是這些超大城市。
二是建立城鄉統一的社會保障體系，還需要一個較長時間的探索。要建立一個公平與效率相結合，權利與義務相對應，適合基本國情，既盡力而為，又量力而行，城鄉統籌，整體設計，以繳費型社會保險制度為主體，以非繳費型福利項目為補充的社會保障新體系，絕非易事，需要試點試驗，探索經驗，分步實施， 穩步推進，才能達到維護穩定，促進公平，滿足需求，降低城鄉居民生存風險的目的。這是城鄉一元、融合發展、互促共進的基礎。
三是農民不愿意丟掉“ 三權”。雖然中央明確進城落戶的農民集體經濟組織成員權、土地承包權、宅基地使用權不得收回，但農民仍擔心二輪或三輪土地承包期滿后政策會變，進城居住但不轉戶口是大多數農民的現實選擇，只愿做“一腳城里一腳鄉”的兩棲人。
四是公有制背景下，農民與土地的關系很難割斷。在私有制國家，農民想進城當市民，把土地一賣了之，與土地的關系就此割斷， 而我國是公有制，土地所有權是集體經濟組織，農民無權買賣，只能對承包經營權進行出租、合作、入股、轉讓、抵押等。也可以放棄，交回集體，但集體經濟組織要給予合理的補償，而有能力補償的地方，農民不愿放棄，還想從集體獲取更多的收益；沒能力補償的地方，農民愿意放棄，但卻得不到補償。農民與土地的關系陷入悖論， 難以了斷。
五是一些集體經濟發達的地方又出現新的“逆城市化”現象。尤其農村集體產權制度改革推行以來，確權到戶到人，面對幾千萬甚至幾個億數十億的集體資產分配， 一些原先轉出戶口的農民又要求轉回本村。遇到此類問題的地方，正在探索轉回戶口的補償辦法和補償標準。在經濟高度發達的鄉村，還出現另外一種現象，如陜西寶雞市有一個年收入超千億的村，出臺一條激勵政策，凡為本村集體經濟年創收超三千萬元的，獎勵一個本村戶口，曾有一個年創收超15億元的經營者獲獎50多個該村戶口，這些現象可能是古今中外戶籍制度史上特有的。
六是二元思維轉化成一元思維需要一個過程。長期形成的城鄉二元化思想觀念、思維方式已經固化，對于許多制度設計者和資源掌握者而言，要轉化成一元化思想觀念和思維方式，這是一種“習慣” 的改變，需要一個長期的艱難的過程。只有用城鄉一元化的思維，才能解決城鄉二元化的問題。
當我們站在人類社會發展的制高點俯瞰城鄉二元制度時，既要看到這一歷史現象的存在具有一定的合理性，又要看到歷史發展的必然性。堅定不移推進改革， 大膽開拓探索新路，是方向，是目標。這是一場接力賽，相信后人比我們更聰明。
作者簡介：劉奇，博士生導師，國務院參事室特約研究員，中央農辦、農業農村部專家咨詢委員會委員，中國農經學會副會長，清華大學中國農村研究院學術委員會委員，中國農業大學、安徽大學等院校兼職教授。主要著作：《劉奇文叢六卷》《中國三農危與機》《貧困不是窮人的錯》《大國三農 清華八講》《鄉村振興：三農走進新時代》等十余部。
中國鄉村發現網轉自：中國發展觀察2019年第18期
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