摘要：學術(shù)界歷來反對政府支付村干部“工資”，認為它會侵害村民自治制度，現(xiàn)實中把村干部“工資”納入國家財政范圍等“公職化”趨勢卻日益強勁，乃至得到中央肯定。如何從理論上破解村民自治制度研究中的這一悖論。目前的解讀是村干部代理國家政務的“代辦費”，但仍無法逃脫理論上的困境。本文在對中外自治理論與實踐分析后作出解讀：它是村民自治由群眾自治向“類”地方自治的一種適度轉(zhuǎn)型。
一、問題：提出或由來
在研究村民自治的過程中，長期以來總為一個問題而困擾，就是一邊是學界一直質(zhì)疑或反對政府給村干部發(fā)報酬(俗稱 “工資”，下同)，一邊是政府發(fā)的報酬越來越多、越來越“明火執(zhí)仗”。而且，從東部地區(qū)的做法，蔓延到中西部地區(qū)；從個別做法，到地方政府下文規(guī)定；從鄉(xiāng)鎮(zhèn)性的“補貼”，到縣(市區(qū))-鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級財政支付(甚至三級財政支付)，勢不可擋。2004年，浙江嘉興市秀洲區(qū)正式實施《關(guān)于對村干部報酬實行財政專項支付的意見(試行)》，推行村干部年薪制，計劃經(jīng)過4年至5年努力，基本實現(xiàn)全區(qū)所有村干部報酬由區(qū)、鎮(zhèn)兩級財政統(tǒng)一支付。①福建石獅市2004年7月份起施行村干部誤工補貼實施方案，村黨支部書記、村委會主任每月補貼1200元，其他村干部每月補貼800元，其中80%由市財政承擔，20%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔。②甘肅省提出，村干部的報酬補助不再向農(nóng)民收取，開始由國家在農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付中安排，標準是按照當?shù)剞r(nóng)民人均純收入的1.2倍，省財政 2007年為此下?lián)芰?/span>3365萬元。③新疆奇臺縣坎爾孜鄉(xiāng)更實行村干部“月薪制”(即“工資制”)。④令人關(guān)注的是，最近幾年，中央政府對財政支付村干部工資的做法越來越肯定。2008年10月黨的十七屆三中全會明確指出：通過財政轉(zhuǎn)移支付等途徑，形成村干部報酬和養(yǎng)老保險資金保障機制。⑤進而中央 2009年l號文件提出村干部“一定三有”：定職責目標和工作有合理待遇、干好有發(fā)展前途、退崗有一定保障。⑥這被稱為村干部“公職化”。
二、解讀：視角的困境
顯然兩方的基點有別。政府基于的是村莊治理的實際狀況和需要——中國絕大多數(shù)行政村已淪為集體經(jīng)濟幾無的“空殼村”，自治組織難以支付村干部報酬。無錢何以治理？無報酬誰來治理？由此，產(chǎn)生了許許多多的“癱瘓村”。因此，只有保證村干部有一定水平的收入報酬，才能把村干部們留在崗位上，才能吸引更多更好的各類人才，總之，才能實施有效的村莊治理。而這，就需要國家財政的支持。至于理論(能否自恰)問題，他們就沒考慮得那么多了。而學界的質(zhì)疑和反對是基于村莊組織的自治性質(zhì)和“自治權(quán)”與“行政權(quán)”的兩權(quán)分離的理論，認為村莊是一個法定的自治域或自治組織，而不是政府性行政體或行政組織，政府給自治體的領(lǐng)導人發(fā)“工資”，就會模糊社會自治體與政府行政體的界限，勢必會造成政府“行政權(quán)”對村民“自治權(quán)”的侵害。
據(jù)這樣的理論，目前學界對政府發(fā)放村干部報酬的現(xiàn)象有兩種解讀。一種是：扭曲并損害了村民自治制度。道理很簡單：其一，村委會是一個村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，自治組織負責人的報酬就理應由自治組織自身來解決，這是“村民自治”的題中應有之義。《中華人民共和國村民委員會組織法》第九條就規(guī)定：“村民委員會成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當?shù)难a貼。”第十九條又規(guī)定：“本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標準”“必須提請村民會議討論決定”。顯然，由村集體出資。其二，村干部工資“由上級發(fā)放”的做法損害了本來就很不穩(wěn)固的基層民主；如果村干部端起了政府的“飯碗”，那么政府“指揮”“領(lǐng)導”村干部，不是有點“名正言順”而且輕而易舉嗎？這就從根本上顛覆了《村組法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的“指導”關(guān)系。因此，村干部工資政府發(fā)放，不符合村民自治的真義。 ⑦政府發(fā)放村干部工資的做法必須堅決反對。另一種解讀通過騰挪轉(zhuǎn)換回避了直接性問題：政府發(fā)放的報酬乃自治組織委托代理政府事務所得的正常費用，稱為“政務代辦費”。1984年，實行“政社分開”“撤社建鄉(xiāng)”，國家政權(quán)組織上收至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下交給民間自我治理，形成“鄉(xiāng)政村治”格局。不過，國家政權(quán)雖上收于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但國家卻仍有大量的“政務”須下達到每一家農(nóng)戶，而下面又沒有了“腳”，怎么辦？國家只能借助于村民自治組織之手來傳達、落實“政務”。《村組法》也規(guī)定，村委會有“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成職務之義務。于是，在“鄉(xiāng)政村治”格局下就出現(xiàn)了村民自治組織“村務”“政務”一肩挑的格局。徐勇指出：“在‘鄉(xiāng)政村治’體制下，政務下沉到村，村卻沒有相應的管理機構(gòu)。村民委員會實際承擔著貫徹落實政務的行政功能。……村民委員會既要處理政務，又要處理村務，扮演著雙重角色”。⑧治理村務即自治事務，自然由自治組織自擔費用，但幫著國家完成各種各樣的政務，即“幫國家做事”，其費用就應由國家提供，所謂“費隨事轉(zhuǎn)”，乃理所應當，也符合當今新公共行政的原理。當然，這“費”怎么就都成了村干部的“工資”，是需另當討論的問題。
但是，村民自治組織是否應委托代理國家政務？學術(shù)界主流觀點是持否定態(tài)度：村委會“村務”“政務”一肩挑，必然而且已經(jīng)導致了自治組織的“準政權(quán)”或“行政化”，即組織變質(zhì)。它有兩層涵義：其一，村民自治組織“村”“政”不分，“村務”“政務”一鍋燒，角色混雜，實際上是村務可推、政務難違，村委會主要忙于政府下達的政務，政府事務成了第一任務(責任)，政府代理人成了第一角色。“據(jù)筆者20世紀90年代末在河南一個村的調(diào)查，村委會要完成的‘上級’任務多達100多項，可謂不堪重負。”⑨由此導致全國65%以上(實際更多)的村委會表象自治化、實質(zhì)行政化，村委會只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)，難以發(fā)揮自治功能。⑩其二，由于政府事務成了第一任務(責任)、政府代理人成了第一角色，政府又決定著村干部的“工資”，村民自治組織必然要聽命于鄉(xiāng)村政府，這就導致整體上《村組法》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間的“指導”與“被指導”的協(xié)作關(guān)系演變成“領(lǐng)導”與“被領(lǐng)導”的上下級關(guān)系。村委會“成為名義上的自治，實際上的‘準政府’組織”。(11)總之，代理國家政務的行為會損害村民自治制度的內(nèi)在價值追求。由此，最終的結(jié)論仍舊是，國家的政務不能接，特別是國家的報酬絕對不能拿，不然就“顛覆”了自治組織的“自治”屬性。這就在理論上陷入了一種困境、進入了一個怪圈。我們分三步來看：第一步，按照現(xiàn)有“鄉(xiāng)政村治”的制度設(shè)計，國家政權(quán)上收于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治，村委會是群眾性自治組織，非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下屬機構(gòu)；但國家的“政務”并非到鄉(xiāng)鎮(zhèn)為止，它必須下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的每一家農(nóng)戶，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面又沒有政府的“腳”，國家只能借助于村民自治組織之手來貫徹政務，于是村民自治組織就只能代理上面下達的國家政務，“村務”“政務”一鍋燒就成為“鄉(xiāng)政村治”體制下的必然結(jié)果。第二步，既然村委會按其本義主要是治理“村務”，即《村組法》規(guī)定的“辦理本村的公共事務和公益事業(yè)”，那么，委托代理本該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理的政府事務即“政務”，就該收取政府的“政務代辦費”，這是天經(jīng)地義之事。第三步，但自治組織承擔政務、拿政府津貼的行為，必然損害村民自治制度的內(nèi)在價值追求，改變自治組織與基層政府的關(guān)系，從而根本改變自治組織的“自治”性質(zhì)。村委會陷入了“政費門”陷阱，不辦“政務”不行，辦了“政務”(拿了政費)也不行。循環(huán)往復，難以自拔。
三、新視角：自治的轉(zhuǎn)型
顯然，在目前的理論框架下，超越不了這般困境。理論上走入了死胡同。俗語“絕地反擊”，于是，我們不得不躬身自問：目前的理論本身有沒有問題？自治組織承擔政府交辦的“政務”就是不務正業(yè)嗎？自治組織負責人報酬由財政支付就會改變自治組織的性質(zhì)嗎？之所以把“國家給錢”視作洪水猛獸是基于村民自治制度所依據(jù)的自治理論。沈延生指出，迄今為止，主要的自治理論只有三種：社會自治、地方自治和群眾自治。并把它們分別稱為：國家之后的自治，國家之中的自治與國家之外的自治。(12)社會自治理論，沈延生指出，是經(jīng)典馬克思主義的一個組成部分。是指國家廢除以后，組織成社會的人們將自己管理自己，也就是說，社會自治是國家統(tǒng)治的替代物。它是將來之事，稱之為“國家之后的自治”。(13)
地方自治，乃當今世界文明的主流，大多數(shù)現(xiàn)代性國家采用的自治形式。它是指在國家主權(quán)允許的范圍內(nèi)，基于地區(qū)居民的意愿，由作為法人而相對獨立于國家的地域性公共團體的自治機關(guān)自主處理一定的地方性事務。地方自治是現(xiàn)代國家建構(gòu)的產(chǎn)物。現(xiàn)代國家的建構(gòu)是一個“民族-國家”和“民主-國家”的雙重化建構(gòu)過程。(14)“民族-國家”建構(gòu)過程首先開始于先發(fā)現(xiàn)代化國家，它表現(xiàn)為隨著工業(yè)化和資本主義發(fā)展，資本的私人性日益要求通過公共性權(quán)力拓展其商品市場、界定和保護產(chǎn)權(quán)和私人利益，日益要求把互相分割、互相不依賴的細碎化的版圖統(tǒng)一起來，建立一個主權(quán)完整的統(tǒng)一國家。“民族-國家”的產(chǎn)生，不僅標明分散的疆域聯(lián)結(jié)為一個整體，從而有了統(tǒng)治邊界明晰化的國家主權(quán)及作為主權(quán)代表的中央權(quán)威；而且標明分散的社會聯(lián)合為一個整體，國家統(tǒng)治日益深入地滲透到主權(quán)國家領(lǐng)域內(nèi)，每個人都為國家機器所控馭。因而，只有到了現(xiàn)代民族國家，建立現(xiàn)代國家機器和權(quán)力體系并借助現(xiàn)代交通、信息、學校等現(xiàn)代工具，國家的權(quán)力才能真正“下沉”并覆蓋到所有的疆域，行使對主權(quán)國家的統(tǒng)轄。(15)故而，“民族-國家”的建構(gòu)過程也稱為“國家政權(quán)建設(shè)”過程。徐勇指出：“現(xiàn)代國家的建構(gòu)是一個政治權(quán)力自下而上集中和自上而下滲透的雙向過程。由不同層級的國家機構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)組織體系則是實現(xiàn)權(quán)力集中和滲透的必要條件，”并稱之為“政權(quán)下鄉(xiāng)”。(16)現(xiàn)代國家建構(gòu)的另一個過程，就是“民主-國家”的建構(gòu)過程。現(xiàn)代國家建構(gòu)的目的并非是再建一個專制帝國，因此，必須絕對防止國家成為外在和超越社會和個人的異物，變成不受社會制約的強制和專斷性力量。(17)于是， “民主-國家”建構(gòu)就成為現(xiàn)代國家建構(gòu)的另一個重要方面或重要內(nèi)容，即現(xiàn)代民主建設(shè)。于此相伴隨，地方自治走過一個“之”字形。在歐洲，早在12、13世紀時，一些城市的居民就從國王或貴族那里取得成立自治市的特許狀，享有程度各不相同的自主權(quán)。19世紀以前地方自治的特點是：團體自治已經(jīng)初具規(guī)模，但是像自治市、教區(qū)這樣的自治體尚未取得公法人的資格，并處于國家行政區(qū)劃與行政組織之外，依據(jù)英國習慣法，只被認為是私人團體。(18)產(chǎn)業(yè)革命后，地方自治制度出現(xiàn)兩個方面的重要變化，一方面，地方自治體成為獲得公法授權(quán)的地方公共團體(公法人)，且被納入國家行政系統(tǒng)，成為國家的一級地方政府，地方自治體與國家行政組織合二而一。“地方自治之母”的英國堪稱典型。這體現(xiàn)了“民族-國家”建構(gòu)過程。另一方面，地方自治精神在民族國家政治體制和社會生活中不斷得到擴張和普及，自治范圍愈加廣泛，內(nèi)容更加充實，普遍依法設(shè)立郡市鎮(zhèn)村議會，郡市鎮(zhèn)村長和議會議員由直接選舉產(chǎn)生，自治的社會基礎(chǔ)更加廣泛。這反映了 “民主-國家”建構(gòu)過程。總之，19世紀后，地方自治制度被納入國家制度之中。(19)在地方自治被地方政府吸納的過程中出現(xiàn)了以下的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變：自治體的管理者由榮譽性的兼職改為職業(yè)性的專職，由無給職改為有給職，由民間精英或曰鄉(xiāng)紳變成了行政官僚。(20)
群眾自治，以村民自治為例，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治；村民自治組織——村民委員會——不是國家政權(quán)或行政組織，是國家行政系統(tǒng)之外的自治組織；自治組織的負責人不是公務員，不脫離生產(chǎn)，不拿工資，由自治組織給予適當補貼。從理論的實質(zhì)上分析，它更接近19世紀以前的地方自治，即國家機器尚不發(fā)達時期與官治相對而言的自治；從理論的淵源上看，被說成是馬克思恩格斯意義上的社會自治的初級形態(tài)和過渡形態(tài)。可稱之為“國家之外的自治”。沈延生視它為一種理論怪胎。(21)
可見，“地方自治”與“群眾自治”的區(qū)別在于：第一，從自治組織性質(zhì)上，地方自治組織是一級政權(quán)機構(gòu)，或曰地方性自治法人團體，在國家政權(quán)組織體系內(nèi)具有獨立主體的地位；而“群眾自治”，其自治組織不是國家政權(quán)組織，它是國家政權(quán)組織體系之外的組織。第二，從國家與公民的聯(lián)結(jié)上，地方自治組織特別是基層地方自治組織作為政權(quán)機構(gòu)中的一個層級，直接管理區(qū)域內(nèi)的每個公民，或者說公民必須接受政權(quán)性基層自治組織的直接的行政管理；而因為基層群眾自治組織沒有義務也理(法理)所不應接受政權(quán)機構(gòu)的領(lǐng)導，因此，為了貫徹國家權(quán)力(行政管理)必須下達到每個公民的現(xiàn)代國家建構(gòu)的原則，國家基層政權(quán)必須跳過基層群眾自治組織，直接對每一個公民行使行政管理權(quán)，基層群眾自治組織只有“協(xié)助”的義務。第三，從治理事務擔承上，地方自治機構(gòu)須承接兩大塊事務，一塊是上級政權(quán)下達或者國家法律規(guī)定的“委托事務”即“政務”，一塊是國家法律賦予地方自治體的自治事務，也即上級“政務”加上自身“自治事務”；群眾自治組織則沒有義務也理允不必承接上級“政務”，從理論上說，群眾自治體可以自決涉己的幾乎所有至少是大部分事務，國家政權(quán)都難以進入或涉足。第四，因而，地方自治機構(gòu)的領(lǐng)導人和工作人員是國家的工作人員，是公務員或國家聘用管理人員，拿國家工資，是“有給職”；群眾自治組織的負責人和組成人員則非國家工作人員，不享受國家工資，其或者是“義工”，或者由自治體自己支酬，是“無給職”“名譽職”。(22)至于地方自治組織與國家和上一級自治政府的關(guān)系，則有一個演進的歷程。初期，地方自治組織與國家和上一級自治政府往往是法定的或事實上的上下、主從的關(guān)系；當今，則依地方民主自治原則，演進為對等、合作關(guān)系，國家和上一級自治政府對地方自治組織依法進行干預和指導。
日本明治維新后逐步形成了都道府縣和市町村兩級地方自治體，其中“町”相當于我國的“鎮(zhèn)”，“村”相當我國的“行政村”。在法律地位上，日本的“村”與市、町一樣同屬“基礎(chǔ)地方公共團體”，每個村都是一個地方政府，其負責人和工作人員都是公務員，村長經(jīng)選舉產(chǎn)生。“村”與上一級自治體都道府縣之間是對等的權(quán)利主體，沒有隸屬和領(lǐng)導關(guān)系。上級“委托辦理事項”依法定主義原則，但占相當比重，“以長野縣坂城町為例，該類工作約占全町工作總量的70%-80%”。(23)可見，“村”實際上是日本農(nóng)村最基層的政權(quán)組織單位。有學者評價，近代日本實行的地方自治“具有官制性等各種局限，無法稱得上是真正的近代意義的地方自治”。(24)故而上世紀90年代初開始，日本大張旗鼓地推行地方分權(quán)和自治體改革，先后制定《地方分權(quán)推進法》、《地方分權(quán)推進計劃》和《地方分權(quán)一覽法》，但改革的目的主要是規(guī)定國家-地方關(guān)系由上下主從向?qū)Φ然ブP(guān)系轉(zhuǎn)變，規(guī)范國家干預的基本原則、基本類型、程序及爭訟的處理流程等，以實現(xiàn)“地方能決定的事務由地方自行決定”的自治目標，(25) 而決不是改變市町村等地方自治體同時作為地方一級政府的法律地位。我國臺灣地區(qū)的村是鄉(xiāng)一級基層地方自治團體的編組單位，設(shè)村辦事處，系鄉(xiāng)公所的派出機構(gòu)，由村長和一位村干事組成。村長由村民直接選舉產(chǎn)生，是地方自治中最基層的民選公職人員，但非正式公務員；村干事由鄉(xiāng)公所指派具有公務員身份者擔任。(26)
我國的“現(xiàn)代國家建構(gòu)”嚴格地說始于清末的新政改革。在近代前，中國基本的格局是學術(shù)界公認的“皇權(quán)不下縣政”“縣官治縣，鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”。1909年1月，清廷頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》及選舉章程，確定以縣以下的鎮(zhèn)鄉(xiāng)為地方自治的最基層單位。河北定縣翟城村的米鑒三、米迪剛父子是中國最早試行“村自治”的先行者之一，他們于1915年10月成立了翟城村自治公所，設(shè)立村會，議決自治重要事務。1917年閻錫山在山西實行“村制”，《各縣村治簡章》規(guī)定：村長由村民加倍推舉，送知事選任之，并呈報省道公署備案。1927年南京政府建立后，仍致力于國家政權(quán)建設(shè)，分為兩個階段。第一階段是縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治(鄉(xiāng)實與村同)，為地方自治團體；第二階段是保甲制(“容納保甲于自治”)和“新縣制”，確認縣以下的行政組織為區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、保甲，其中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為自治團體，保甲為自治團體內(nèi)之編制。不久，明定保長由原來的無給職變?yōu)橛薪o職。是謂“新縣制”。1950年12月，中央人民政府政務院于頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，確認鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織，村政朝著正規(guī)化、官僚(公職) 化方向邁出重要一步。1954年9月，一屆人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤銷了行政村建制。其后，通過農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化運動，形成公社-大隊-小隊體制，國家終于將離散的鄉(xiāng)土社會高度整合到政權(quán)體系中來。上世紀70年代末，開始實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，1984年實行“政社分開”“撤社建鄉(xiāng)”，人民公社體制正式廢除，國家政權(quán)組織上收至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下不再設(shè)政權(quán)機構(gòu)，交給民間自我治理，形成至今的“鄉(xiāng)政村治”格局。(27)許多專家都指出，這實際上是國家承擔不起正式村官制度所要支付的巨大成本的歷史條件下的產(chǎn)物。“國家基層政權(quán)在村一級迷失了”。(28)村政的正規(guī)化、官僚化由此中斷。
“鄉(xiāng)政村治”造成了村民自治制度的內(nèi)在緊張和紊亂：自治體“村務”“政務”一肩挑，造成自治組織的“準政權(quán)”或“行政化”，即組織變質(zhì)。“鄉(xiāng)政村治”還造成了鄉(xiāng)村治理危機：或者“村治”畫地為牢，出現(xiàn)了一批國家法律、司法、行政都難以進入的“獨立王國”式的“失控村”和“專制村”；更嚴重的是因“鄉(xiāng)政村治”要求村莊自付治理費用，在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后全國大部分行政村的集體經(jīng)濟和集體財產(chǎn)喪失殆盡、變成了“空殼村”的背景下，它們難以真正按照制度設(shè)計自我承擔治理費用，只能無為無治，導致大量“癱瘓村”存在。(29)特別是全國取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”后，情況更加嚴重。
正是針對這種混亂狀況，有學者質(zhì)問：村民自治到底是“基層民主”還是“基層政權(quán)”，是“社會自治”還是“地方自治”；“從理論上說，‘村自治’以村為單位，是地方自治，屬基層政權(quán)的范疇；‘村民自治’以村民為主體，是社會自治，屬基層民主的范疇。”(30)認為現(xiàn)有的村民自治混淆了社會自治與地方自治兩種自治類型的不同性質(zhì)，以社會自治的規(guī)范和特質(zhì)來要求和判別村民自治，造成村民自治理論上的困境，主張由“村民自治”走向“村政”，從“群眾自治”回歸“地方自治”。基此，我們的解讀是：政府支付村干部“工資”，是村民自治由群眾自治向“類”地方自治的一種適度轉(zhuǎn)型。
四、實踐：走向和評析
理論界比較有代表性的主張有二。一種是潘嘉瑋的方案：在建制村設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)，主要是承接實施政府下達的政務，也解決了長期存在的村級組織“政社不開”的問題；村內(nèi)的經(jīng)濟合作組織從村民自治組織中徹底分離，其財產(chǎn)支配、經(jīng)營管理進入市場經(jīng)濟運作規(guī)范，不再是村民自治權(quán)的行使范疇；村委會轉(zhuǎn)型成為村莊公共事務的管理者。(31)另一種是沈延生的方案，他簡稱為“鄉(xiāng)治、村政、社有”：“鄉(xiāng)治”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部納入地方公務員序列。“村政”即將政府組織延伸至行政村，在村一級設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)——村公所，村公所可由1-3人組成，其成員均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派，由地方公務員擔任，經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔，設(shè)立村民代表會議，不是權(quán)力機關(guān)，而是議事機關(guān)。“社有”是指未來的中國村社乃依法管理和處置所轄范圍內(nèi)的農(nóng)村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社區(qū)法人，但不具有一般的行政管理職能，只限于施行專門的土地管理和收益分配職能，村社設(shè)村社大會和村社委員會。(32)力挺村民自治制度的徐勇近年也作出了修正。他指出，村民委員會“實際是一種具有地域性和公共管理職能的國家基層組織單位”，(33)“是國家行政建制地域單位”；(34)“從現(xiàn)代國家建構(gòu)的角度看，中國的鄉(xiāng)村治理體制也需要相應的轉(zhuǎn)型”，村民自治的基本走向之一，就是“國家權(quán)力延伸”至村，“特別是社會主義新農(nóng)村建設(shè)，愈來愈多以國家名義出現(xiàn)的公共事務將進入鄉(xiāng)村，行政滲透是歷史必然”，行政滲透的形式之一就是進村政府事務“由政府直接委托工作人員辦理，包括委派干事、助理等。” (35)
實踐中有兩種趨勢或做法。一種是類似直接建立“村政”。浙江舟山市自2005年開始施行了“管理委員會”體制。舟山市的做法是：在并村基礎(chǔ)上建立“一村一社區(qū)”，并村后重新組建村黨組織(同時也是社區(qū)黨組織)、村民委員會、村經(jīng)濟合作社，在三者之上，設(shè)立了一個“社區(qū)管理委員會”。社區(qū)管委會一般由3-5人編制，人員經(jīng)費和工作經(jīng)費由市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級財政承擔。管委會主任往往也是村(社區(qū))黨組織的書記，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選任；管委會其他成員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配，一般是村“兩委會”的其他主要干部。管委會成員導向職業(yè)化、專業(yè)化，舟山的同志說，進社區(qū)管委會后，他們就成為國家買單的脫產(chǎn)干部(要求坐班)。實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，并對所轄社區(qū)(村)實行統(tǒng)一管理。(36)舟山的做法頗有點“復辟”的味道。因為在村民自治制度試行之前和試行后相當一段時間，在最早創(chuàng)立村民自治組織的廣西，1988年以后實行了村公所體制，但因與村民自治制度相沖突，7年后被迫撤銷了；廣東等地在撤社建鄉(xiāng)時把管理區(qū)委員會保留了下來，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)，但后來也被迫取消。(37)因而，舟山的“社區(qū)(村)管理委員會”體制，自然因其觸犯、動搖了村民自治制度之嫌而受到省主管部門的批評。但舟山的做法，的確是表達了公共服務下鄉(xiāng)背景下國家政權(quán)機構(gòu)向農(nóng)村最基層適當延伸的內(nèi)在要求或現(xiàn)實趨勢，也即“國家政權(quán)重返農(nóng)村基層”，體現(xiàn)了一種對村民自治制度和“村委會模式”的積弊力求破解的努力或探索。(38)一種是全國各地的普遍做法，俗稱村干部“公職化”。村干部“公職化”不是指把村干部變?yōu)楣珓諉T，而是財政支付村干部“工資”和社會保險，并把公務員管理的某些做法變通移植到村干部管理上，如中央2009年1號文件提出的“一定三有”。
我們認為，無論是潘、沈的方案，還是舟山的做法，都是“另起爐灶”的辦法，都要在現(xiàn)有 “村兩委”的基礎(chǔ)上另行設(shè)置一個政府的派出機構(gòu)。這不僅傷筋動骨、疊床架屋，而且還很難厘清政府派出機構(gòu)與村民自治組織(村委會)之間的關(guān)系，甚至是從根本上否定并取消了中國特色的村民自治制度。我們認為，不動組織框架，也不動村自治組織負責人民選產(chǎn)生方式，甚至也不用變動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村自治組織的“指導” 與“協(xié)助”的既有關(guān)系和村委會“政務”“村務”一肩擔的現(xiàn)狀，但使現(xiàn)有的村民自治由群眾自治向“類”地方自治、由村治向“準”村政適度轉(zhuǎn)型，也許是更為切實妥帖的解決路徑。所謂“適度轉(zhuǎn)型”，是指擷取地方自治的一些元素對村民自治制度加以適度改造和完善，并未完全離開原有制度類型、變?yōu)榈胤阶灾巍！斑m度轉(zhuǎn)型”的要旨，在于徹底根除“鄉(xiāng)政村治”體制帶來的實踐弊端和理論困境。其重要一步，就是明確由國家財政支付村干部(包括“兩委”)工資和一些福利待遇，使村干部逐步“公職化”，不脫去村民身份，但成為國家聘用的民選的公職人員。此路徑的好處是：局部變革，順應現(xiàn)實，符合國情，客觀可能，悄然易行。既轉(zhuǎn)型變革，又不傷筋動骨，乃一次誘致性制度變遷。第一，局部變革。以村民自治制度為主要代表的基層群眾自治制度在黨的十七大上被列入中國特色社會主義四大政治制度之一，需要長期堅持。但村民自治制度在長達20多年的運行中也的確遇到了一些制度性問題，亟須從理論支撐-制度設(shè)計-實踐運作上加以系統(tǒng)的調(diào)理、完善，就如中央指出的，要“完善村民自治制度”(2008年中央1號文件)。國家財政支付村干部“工資”和福利待遇、“一定三有”即村干部逐步“公職化”政策，汲取了地方自治的一些元素，使村民自治帶有了“類”地方自治或“準”村政的色彩，但沒有從根本上損害更沒有否定村民自治制度，只是一種局部性變革。這樣做，既根除了“鄉(xiāng)政村治”體制帶來的實踐弊端和理論困境，又從主體上堅守了村民自治制度。第二，順乎現(xiàn)實。如前述，現(xiàn)實中村民委員會已勢不可擋地變了性，變成了“準政權(quán)”機構(gòu)。比如村干部雖然不是國家公務員，不拿國家工資，但實際上全國許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年經(jīng)考核后發(fā)給村干部數(shù)千甚至上萬元不等的“年終獎金”加上其他類型的“補貼”。雖名曰“政務代辦費”，但這種做法已相當?shù)刂贫然耍灾链迕駛兙徒兴鳌肮べY”。通過這樣的騰挪轉(zhuǎn)換，村干部(特別是主要干部)實質(zhì)上已變成準公務員(俗稱“半個公務員”)，也就是，村干部實際上在悄然公職化(許多村還給村干部上養(yǎng)老保險等)。全國各地村干部“公職化”的呼吁很強烈。但這只是地方政府的做法。因而，現(xiàn)在通過國家層次上明確國家給村干部發(fā)放工資并享受一些國家支付的福利待遇的路徑，使村干部“公職化”明晰化，就顯得非常順其自然，順應現(xiàn)實。“只是中央出來肯定了一下”。雖然這“一下”非同小可。它使村委會轉(zhuǎn)型明晰化、合法化，從而使村委會“準政權(quán)”困境自然解了套，從被視為“變態(tài)”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐曂罢龖B(tài)”。第三，符合國情。有很多研究村民自治的學者總是擔心，“鄉(xiāng)政村治”使“國家基層政權(quán)在村一級迷失了”(不僅形式上)，因而，主張在行政村設(shè)立政府派出機構(gòu)，比如“村公所”。如果說這樣的問題在國外能成立，在中國就不能成立。因為中國有一個長期執(zhí)政的政黨的組織網(wǎng)絡的存在。中國共產(chǎn)黨在每一個村都有基層組織，村黨組織依法領(lǐng)導著村民委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)與村黨組織構(gòu)成明確的上下級關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道) 即使領(lǐng)導不了村民委員會，也可通過村黨組織這條“線路”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政的意圖得以貫徹。因而，哪怕村民委員會不轉(zhuǎn)型，仍舊存在，也根本沒有必要設(shè)立政府派出機構(gòu)，去開辟“第二戰(zhàn)場”。簡明地說，村黨組織就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政派出機構(gòu)(擔當角色)。有人會說，這不是“黨政不分”“以黨代政”嗎？其實，從大處說，在中國中國共產(chǎn)黨是法定的領(lǐng)導(國家與社會)黨，各級黨組織特別是政權(quán)機構(gòu)中的黨組織本身就與政權(quán)機構(gòu)運行在一起，是實質(zhì)上的政權(quán)組織甚至超政權(quán)組織；從小處說，在行政村這么一個數(shù)百人到幾千人的地方，還要搞得這樣復雜，涇渭分明，疊床架屋，不是在浪費納稅人的錢嗎？因此，我們主張不設(shè)“村公所”等政府派出機構(gòu)，而是把村黨組織負責人一并納入國家發(fā)放工資的人員范圍，一并“公職化”。黨組織負責人能“公職化”嗎？鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上的黨委系統(tǒng)人員不是已經(jīng)公務員化了嗎？這就是中國的特殊國情。第四，客觀可能。如果說，20多年前，國家承擔不起正式村官制度所要支付的巨大成本是當時國家選擇“鄉(xiāng)政村治” 制度的一個重要制約或決定因素，那么，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展已步入“第二個趨向”、“財政下鄉(xiāng)”新階段的今天，與20多年前的國家財政狀況大不相同，國家財政已具備了支撐國家政權(quán)向村莊延伸的經(jīng)濟實力。第五，悄然易行。轉(zhuǎn)型變革而又不傷筋動骨。既沒有變動現(xiàn)有的村級組織架構(gòu)，也沒有變動村“兩委會”的負責人及其產(chǎn)生方式，甚至也不用變動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自治組織的“指導”與“協(xié)助”的既有關(guān)系和村委會“政務”“村務”一肩挑的現(xiàn)狀，更沒有大肆張揚“革命”，只是 “把村干部的工資由國家來發(fā)”而已，卻實現(xiàn)了制度的局部轉(zhuǎn)型。悄然變革，簡便易行。成本低，震蕩小，樂接受，易推行，可謂“潤物細無聲”。正是“再便宜不過的事情”。
歸結(jié)起來，我們對目前勢頭強勁的財政支付“村干部”工資制度的解讀是：村民自治由群眾自治向“類”地方自治的一種適度轉(zhuǎn)型。即非地方自治，又“類”地方自治，帶有明顯的地方自治的元素或曰色彩，這或許就是中國特色基層群眾自治制度“特色”之所在。
注釋：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《東南學術(shù)》2011年3期
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