——來(lái)自黑龍江“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革涉農(nóng)資金整合試驗(yàn)的調(diào)查
近年來(lái)，黑龍江省開(kāi)展了“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)涉農(nóng)資金整合，探索了部門(mén)內(nèi)部、行業(yè)之間涉農(nóng)項(xiàng)目的有機(jī)整合，并從時(shí)間、空間上創(chuàng)新了涉農(nóng)資金整合方式。三年來(lái)，黑龍江省共整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)等三類(lèi)資金931億元，確保了各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)的順利開(kāi)展。實(shí)踐證明，推進(jìn)涉農(nóng)資金整合是財(cái)政支農(nóng)資金管理體制改革的重大方向。下一步深入推進(jìn)和擴(kuò)大整合試點(diǎn)，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)中央各部門(mén)涉農(nóng)資金整合，實(shí)現(xiàn)由中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向一般轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變，逐步推進(jìn)省級(jí)涉農(nóng)部門(mén)由內(nèi)至外實(shí)施資金整合，再輔以健全的項(xiàng)目資金管理體制和合理的項(xiàng)目規(guī)劃配套，追求涉農(nóng)資金整合的效益最大化。
主要成效
（一）解決資金分散使用問(wèn)題，提高資金使用效益。農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)資金內(nèi)部分為土地治理、產(chǎn)業(yè)化、部門(mén)項(xiàng)目、科技項(xiàng)目等類(lèi)別，涉農(nóng)資金整合以后，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)在黑龍江省政府的總體部署下，突破國(guó)家的條條框框，發(fā)揮財(cái)政資金集聚優(yōu)勢(shì)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、集中資金、突出重點(diǎn)，打造全產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。2014年，黑龍江省的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目安排比2013年減少576個(gè)，單個(gè)項(xiàng)目資金額比2013年增加5倍以上，省投入3000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目達(dá)到40個(gè)。
（二）加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，化解地方財(cái)政資金配套難題。整合資金以后，建立了“中央支持指導(dǎo)、地方為主整合、部門(mén)協(xié)調(diào)配合、資金統(tǒng)籌使用”的工作機(jī)制，明確由黑龍江省政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排相關(guān)涉農(nóng)資金，部門(mén)之間的協(xié)作進(jìn)一步加強(qiáng)。2013年，黑龍江省選擇21個(gè)市縣開(kāi)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)，在土地集中連片、已經(jīng)形成灌溉能力的大中型灌區(qū)，集中配套建設(shè)水稻催芽車(chē)間、育秧大棚和農(nóng)機(jī)合作社，解決了基礎(chǔ)設(shè)施不配套、項(xiàng)目建設(shè)分散以致無(wú)法形成合力的問(wèn)題。此外，隨著部門(mén)之間協(xié)作整合的加強(qiáng)，14個(gè)灌區(qū)的“半拉子工程”已全部完成，解決了審計(jì)部門(mén)多年提出的地方財(cái)政資金配套不足的“老大難”問(wèn)題。
（三）實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金統(tǒng)籌規(guī)劃，避免了重復(fù)建設(shè)。為解決涉農(nóng)項(xiàng)目各自為政、規(guī)模效益不突出的問(wèn)題，縣里由原來(lái)的部門(mén)決策項(xiàng)目上升到縣級(jí)政府決策，由縣級(jí)政府召集相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一部署，統(tǒng)一規(guī)劃，避免了重復(fù)建設(shè)。2016年黑龍江省農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)部項(xiàng)目申報(bào)工作要求各項(xiàng)申報(bào)項(xiàng)目需經(jīng)市級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)同意后上報(bào)，解決了市級(jí)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的問(wèn)題，達(dá)到了統(tǒng)一規(guī)劃的要求。
（四）統(tǒng)一了建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了項(xiàng)目審批程序。涉農(nóng)資金整合以后，生態(tài)高產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)由各部門(mén)統(tǒng)一按照省政府下發(fā)的相關(guān)辦法執(zhí)行，明確了選項(xiàng)原則、責(zé)任主體、目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、審批程序等，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)目標(biāo)引領(lǐng)、一個(gè)規(guī)劃統(tǒng)籌、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、一個(gè)主體承擔(dān)、一把尺子監(jiān)管、一個(gè)系統(tǒng)指揮。
存在的問(wèn)題
（一）支農(nóng)資金項(xiàng)目管理體制限制了地方整合的能動(dòng)性。就項(xiàng)目管理體制而言，當(dāng)前大多數(shù)支農(nóng)資金項(xiàng)目的審批權(quán)都集中在中央和省，直接下達(dá)到具體項(xiàng)目單位，再落實(shí)到村、到具體地塊。受傳統(tǒng)項(xiàng)目管理方式和習(xí)慣的影響，財(cái)政支農(nóng)資金延續(xù)條塊管理模式，形成了帶有明顯部門(mén)屬性和行業(yè)特點(diǎn)的制度和運(yùn)行模式，導(dǎo)致整合資金使用方向確定后，不能立即形成實(shí)際支出，涉農(nóng)資金在各部門(mén)間整合還很不順暢。同時(shí)，在這種制度性約束下，資金整合過(guò)程中也難以根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)整。
（二）資金整合與中央部門(mén)原有專(zhuān)項(xiàng)產(chǎn)生沖突。首先，部分中央部門(mén)仍然按原渠道和辦法對(duì)分管的項(xiàng)目資金進(jìn)行管理，這就給整合帶來(lái)了一定的困難。再者，中央各部門(mén)直接到縣、到點(diǎn)的項(xiàng)目不便于整合，而且各部門(mén)每年都有不同的目標(biāo)。此外，中央對(duì)部分原有部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)資金的審批方式也不利于項(xiàng)目整合。目前，部分專(zhuān)項(xiàng)資金在撥付前，必須履行方案審批、項(xiàng)目合規(guī)性審查等相關(guān)程序，在一定程度上延緩了中央專(zhuān)項(xiàng)資金撥付進(jìn)度，勢(shì)必造成確定集中支持的項(xiàng)目資金不能按期撥付。
（三）項(xiàng)目資金整合出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。項(xiàng)目資金整合過(guò)程中，一些重點(diǎn)民生工程，如生豬、奶牛標(biāo)準(zhǔn)化、菜籃子工程等都直接關(guān)系農(nóng)民切身利益，這類(lèi)項(xiàng)目資金被整合改作他用后，農(nóng)民反對(duì)情緒比較強(qiáng)烈。此外，有的項(xiàng)目雖然已經(jīng)得到了省發(fā)展改革委的批復(fù)，卻因?yàn)橘Y金被整合到其他項(xiàng)目而沒(méi)有得到相應(yīng)的項(xiàng)目投資。特別是部分市縣已經(jīng)建設(shè)實(shí)施的千億斤糧食田間工程項(xiàng)目，還出現(xiàn)了40%左右的國(guó)家投資被用于整合改為他用而沒(méi)有下?lián)艿那闆r，這種“一刀切”的整合方式與國(guó)家糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)目標(biāo)發(fā)生了矛盾。
（四）中央財(cái)政資金投入與分配的任務(wù)不匹配。從國(guó)家明確的涉農(nóng)資金整合三大類(lèi)77項(xiàng)范圍來(lái)看，部分中央專(zhuān)項(xiàng)資金安排黑龍江省的額度與任務(wù)并不適應(yīng)。就農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，據(jù)測(cè)算，2013~2015年間高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資缺口為5.97億元、6.52億元、7.13億元，中央財(cái)政投入與省內(nèi)承擔(dān)的任務(wù)不匹配，很難按照規(guī)劃完成建設(shè)任務(wù)。
對(duì)策建議
（一）加強(qiáng)整合試點(diǎn)頂層設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)變項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付方式。為確保涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)順利推進(jìn)，切實(shí)發(fā)揮資金規(guī)模效應(yīng)，應(yīng)著力加強(qiáng)中央對(duì)涉農(nóng)資金整合工作的頂層設(shè)計(jì)，采取“大專(zhuān)項(xiàng)+工作清單+集中下達(dá)”的整合模式，由主管部門(mén)整合中央各行業(yè)同類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)，關(guān)聯(lián)部門(mén)分別提出工作目標(biāo)，整合后的涉農(nóng)項(xiàng)目經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后集中下達(dá)各省，探索推進(jìn)涉農(nóng)項(xiàng)目由專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向一般轉(zhuǎn)移支付過(guò)渡，促進(jìn)中央宏觀調(diào)控與地方自主統(tǒng)籌的有效銜接。
（二）推進(jìn)由內(nèi)至外有序整合，逐步發(fā)揮資金規(guī)模效應(yīng)。在現(xiàn)行的專(zhuān)項(xiàng)資金管理體制框架下，通過(guò)調(diào)整時(shí)間節(jié)點(diǎn)、空間布局，統(tǒng)籌安排、集中投入，實(shí)現(xiàn)不同方式資金整合，效果較為明顯。在資金整合工作初期階段，應(yīng)主要以省直部門(mén)內(nèi)部整合為主。在具體操作上，由省直部門(mén)根據(jù)當(dāng)年本部門(mén)分管專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)源、額度，將分管資金進(jìn)行歸并，結(jié)合行業(yè)發(fā)展情況，區(qū)分輕重緩急，最終確定本部門(mén)重點(diǎn)支持項(xiàng)目。在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)行業(yè)、部門(mén)之間同類(lèi)項(xiàng)目的大范圍資金整合，進(jìn)一步創(chuàng)新時(shí)間和空間整合方式，豐富整合模式和拓展整合方式，充分發(fā)揮支農(nóng)資金整合的綜合效益。
（三）做好規(guī)劃配套銜接，優(yōu)先保障國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目。重點(diǎn)圍繞解決制約當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，從省級(jí)層面制定涉農(nóng)資金整合工作短期或中長(zhǎng)期規(guī)劃，并將其作為省直各部門(mén)申報(bào)年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的基本依據(jù)，確保涉農(nóng)資金整合工作總體謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)。省直各部門(mén)在確定單位年度涉農(nóng)整合資金支持重點(diǎn)時(shí)，首先要將國(guó)家和省級(jí)重大延續(xù)項(xiàng)目放在優(yōu)先支持位置，以維護(hù)國(guó)家和省級(jí)重大規(guī)劃的延續(xù)性和一致性，如規(guī)定千億斤糧食產(chǎn)能工程等國(guó)家重點(diǎn)督辦的重大項(xiàng)目不得進(jìn)行資金整合。
（四）調(diào)整項(xiàng)目管理程序，完善涉農(nóng)資金整合機(jī)制。切實(shí)加強(qiáng)支農(nóng)項(xiàng)目的組織實(shí)施、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理，大力推行和完善報(bào)賬制、公示公告制和專(zhuān)家評(píng)審制等各項(xiàng)規(guī)章制度。建立健全涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌協(xié)商機(jī)制，拓展協(xié)商范圍，逐步建立由各有關(guān)涉農(nóng)部門(mén)共同參與的溝通協(xié)商機(jī)制。進(jìn)一步推動(dòng)涉農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)限下放，賦予基層更大的靈活度和自主權(quán)，加強(qiáng)下放后的事中事后監(jiān)管。在資金分配中引入績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配機(jī)制。
（五）創(chuàng)新財(cái)政投入方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與涉農(nóng)投入。豐富財(cái)政投入模式，積極探索股權(quán)投資、貸款貼息、融資獎(jiǎng)勵(lì)等財(cái)政投入方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金激勵(lì)導(dǎo)向作用。進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，改進(jìn)補(bǔ)貼方式，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和指向性，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的引導(dǎo)和導(dǎo)向作用。積極探索PPP模式、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的運(yùn)用，利用社會(huì)資金推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，變革傳統(tǒng)“政府包攬式”的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新預(yù)算管理，整合社會(huì)資源投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。
作者單位：馬曉河國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院；劉振中國(guó)家信息中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日?qǐng)?bào)
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