為了增加內需以降低中國經濟對出口的依賴度，為“服務業化”中國的產業結構，也為了讓老百姓更多分享改革開放的成果，顯而易見，剩下的國有資產和國有土地應該“還產于民”
根據憲法和法律規定，農民比城市居民擁有更多的土地所有權。如果這能在制度上落實，無疑可以增強農民對國家的認同，對生產資料社會主義公有制的認同，有利于統籌城鄉全面協調發展，構建和諧的城鄉關系。
迄今為止，學者們討論農民的土地權利基本上局限于農民對于農村土地的權利，而事實上，農民還擁有城市土地的所有權。本文擬對此加以分析。
農民對城市和農村土地均擁有所有權
在我國，除了國家所有的土地以外均為農民集體所有。憲法第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”，就是說，這些土地只歸農民集體所有，而不歸全民所有。但這一問題本文不予討論，本文所要討論的是城市土地問題。
城市土地的所有權也是憲法第十條規定的：“城市的土地屬于國家所有。”土地管理法第二條對此作出了具體闡述：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”物權法第四十五條規定：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權”。第四十七條規定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有。”
這里的“國家所有”即“全民所有”，而所謂“全民”即全中國(包括港澳臺)的城市居民和農村居民，城市土地當然就不僅僅是城市居民所有，而且也為農民所有。法律規定“全民所有即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，表明國務院只是國家所有土地的全民所有人的代表人或受托人，而不是所有者本人，“國家所有”不是政府所有，國務院所代表、所受托的人，是“全民”，即城市居民和農村居民，而不僅僅是城市居民。
根據憲法和有關法律的規定，本文認為，農民比城市居民擁有了更多的土地所有權：城市居民僅僅對全民所有的城市土地擁有所有權，或者說，城市居民僅僅是委托政府行使對城市土地所有權的委托人，而農民則不僅對于農村土地擁有所有權，而且對城市土地也擁有所有權。
確認和保障農民對城市土地所有權的政治意義
在市場經濟條件下，作為一種稀缺資源，城市土地的價值和價格在不斷上升，城市土地作為一種國有財產日益成為巨大的財富。確認和保障農民對于這一財富的所有者地位具有極為重要的政治意義。
第一，有利于增強農民的國家主人的意識、強化農民的國家認同。農民身在農村，卻也對城市土地擁有所有權，并且這是法律所明確規定的，這是社會主義國家凝聚和團結農民的一種政治優越性。如果能從理論和具體制度上確認并保障農民作為城市土地所有者的權利，對于農民形成更強的國家認同無疑是十分切實的途徑。如果說提升農民的國家認同不僅僅是增強執政黨合法性基礎的重要舉措，是維護社會政治穩定的需要，也是國家制度建設、完成中國從傳統社會向現代社會轉型的關鍵所在，那么，兌現憲法和法律賦予農民對城市土地的所有權，則是現階段加強社會主義國家制度建設的一個重要環節。如果國家能夠在這個問題上走出實質性的步驟，那么不僅本身是社會主義國家制度建設的重大進展，對提升國家對于農民的凝聚力和號召力將產生震撼性的影響。
第二，有利于增強農民對生產資料社會主義公有制的認同和信心。對所謂“全民所有制”不僅城市居民缺乏切實體會，廣大農民更缺乏現實的認同感。在全面建設小康社會、發展中國特色社會主義的今天，讓全體社會成員特別是農民更切實地感受和認同社會主義公有制，進而充分體會這一制度的優越性，無疑是至關重要的。
第三，有利于統籌城鄉全面協調發展，實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。科學發展觀“是立足社會主義初級階段基本國情，總結我國發展實踐，借鑒國外發展經驗，適應新的發展要求提出來的”(十七大報告)。這里“新的發展要求”指的是，“我們已經朝著十六大確立的全面建設小康社會的目標邁出了堅實步伐”，我國的發展已經站在了新的起點上，而新起點的一個重要方面，就是“我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段”(胡錦濤在2004年中央經濟工作會議上的講話)。這就是說，作為深入貫徹落實科學發展觀的一項任務，確認并保障農民對城市土地的所有權，已經具備條件，是完全可能的。
第四，有利于縮小城鄉差別，讓城鄉居民和諧相處，構建和諧的城鄉關系。迄今為止的中國現代化建設是以城鄉二元體制為基礎的，城鄉分隔使農村社會被排除在現代化之外，農村居民是最少分享現代化建設成果的群體。如果說現階段中國社會存在著不夠和諧因素的話，那么城鄉關系不夠和諧是最突出的因素之一。如果能夠在確認和保障農民對城市土地所有權的基礎上，逐步建立起城鄉居民自由交往的體制機制，不僅將讓農民更多地分享現代化建設成果，也有利于城鄉經濟社會發展資源的優化配置，有利于推進社會公平正義的實現，從而形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面，為發展提供良好的社會環境。
確認和保障農民對城市土地所有權的政策意義
第一，確認農民對于城市土地的所有者地位，就應當讓農民分享城市土地出讓金。城市土地作為全民所有的財富，必須由城鄉居民共享，這就要求城市土地取得的收益必須統籌使用于城鄉建設發展，不可以全部或者較多用于城市。在現階段城市化進程中，城市政府征用農村土地，把農業用地改變為建設用地，似乎從此就和農民沒有關系了，這種認識和做法是違背憲法和有關法律的，現階段我國城市土地的收益基本上由城市居民受益的狀況必須加以扭轉，必須對因為長期忽視農民作為所有者的權利、把農民劃在所有權人之外導致的農民利益的損失作出必要的補償。在致力于建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的今天，國家應當把城市土地的收益劃出較大部分用于社會主義新農村建設。
第二，確認農民對于城市土地的所有者地位，就應當保障農民在城市的居住權。作為城市土地的所有者，在城市化、城鎮化建設過程中進城務工或者移居城市的時候，農民有權獲得與城市居民同等的居住權。國家制定和實施城市化政策，必須以農民是城市土地所有者這一事實為前提。比如說，對城市政府所建設的經濟適用房、廉租房，農民擁有與城市居民同等的權利，城市政府可以制定和實施這樣的政策：農村居民在城市居住一兩年之后，即可憑租房合同到城市政府有關部門申請購買經濟適用房、租住廉租房。不言而喻，當農民已居住城市，就應當享受與城市居民同等的各方面“市民待遇”。
第三，從長遠看，農民應當享有作為城市土地所有者的各方面權利。加強社會主義民主政治建設，需要逐步建立農民參與城市土地經營管理的體制機制。比如說，農民不僅僅要分享城市土地經營管理的成果，而且要參與土地利用總體規劃、城市規劃及鄉、鎮總體規劃的編制和對規劃實施過程的監督，參與行使對城市土地收益的處分權和支配權，農民的這些權利必須得到國家法律制度的保障。
中國鄉村發現網轉自：南方周末
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