新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了國(guó)家與社會(huì)一體化的全能主義體制，把行政權(quán)力延伸到社會(huì)基層，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的全面滲透。改革開放以來(lái)，市場(chǎng)化改革雖然使政府退出了某些領(lǐng)域，但沒有改變政府主導(dǎo)一切的實(shí)質(zhì)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，政府主導(dǎo)的路徑和方式也悄然發(fā)生了變化。
改革開放以后，中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)獲得了前所未有的發(fā)展，地方政府被認(rèn)為發(fā)揮了極其重要的作用。戴慕珍(Oi，1992)使用“地方政府法團(tuán)主義”(local state corporatism)來(lái)解釋改革開放時(shí)期政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及政府和企業(yè)之間相互交織的特點(diǎn)及其現(xiàn)象。她認(rèn)為農(nóng)業(yè)非集體化和20世紀(jì)80年代的財(cái)政改革給予地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。為了推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府通過動(dòng)員政府和地方社會(huì)的資源來(lái)支持集體企業(yè)的發(fā)展。在此過程中，地方政府與地方社區(qū)、集體企業(yè)結(jié)成了法團(tuán)化的組織，成為一個(gè)利益共同體。地方政府官員通過調(diào)動(dòng)資金、提供技術(shù)幫助、尋找市場(chǎng)機(jī)會(huì)、頒發(fā)執(zhí)照來(lái)支持轄區(qū)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展；地方社區(qū)則為企業(yè)提供土地、勞動(dòng)力等；集體企業(yè)反過來(lái)給政府創(chuàng)造了大量的財(cái)政收入，也給地方社區(qū)提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，集體企業(yè)的利潤(rùn)用來(lái)繳納地方的各種稅收，為社區(qū)成員提供各種福利。這種由地方政府主導(dǎo)的法團(tuán)主義使集體企業(yè)解決了私營(yíng)企業(yè)面臨的資金、技術(shù)、銷路等問題，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
林南(Lin，1995)則用“地方市場(chǎng)社會(huì)主義”(local market socialism)來(lái)解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成功。他以大邱莊為案例，認(rèn)為整個(gè)大邱莊的政治組織與經(jīng)濟(jì)組織渾然一體，總公司既是黨委辦公室，又是村行政機(jī)關(guān)，以經(jīng)濟(jì)為重心，以營(yíng)利為主要目標(biāo)。整個(gè)大邱莊就是一個(gè)公司，村內(nèi)經(jīng)濟(jì)制度極強(qiáng)地附著在一個(gè)以家族網(wǎng)絡(luò)為主體的社區(qū)中，村內(nèi)權(quán)威建立在個(gè)人魅力型領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的基礎(chǔ)上，能夠有效動(dòng)員社區(qū)資源參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成黨、政、企一體化的法團(tuán)組織。這一法團(tuán)組織具有社會(huì)主義的組織特征，但以市場(chǎng)為目標(biāo)導(dǎo)向，在競(jìng)爭(zhēng)中具有優(yōu)勢(shì)，是很多地方經(jīng)濟(jì)起飛的關(guān)鍵。
地方政府作為地方代理人的角色受到廣泛的關(guān)注。無(wú)論是出于責(zé)任感，還是由于自身財(cái)政利益的驅(qū)動(dòng)，抑或是出于政績(jī)考核的壓力，地方政府都要想方設(shè)法發(fā)展和保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)。這使許多地方出現(xiàn)地方政府與社會(huì)法團(tuán)化的現(xiàn)象，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，二者的共生關(guān)系尤為明顯。地方政府并不簡(jiǎn)單地是上級(jí)的代理人，而是在經(jīng)濟(jì)、政治、宗族、文化等的聯(lián)系下與地方社會(huì)形成了共生關(guān)系(林閩鋼，2014)。
農(nóng)村合作組織是改革開放后農(nóng)民在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上形成的互助性合作組織。既不同于20世紀(jì)二三十年代華北農(nóng)村合作運(yùn)動(dòng)總體上呈現(xiàn)的“國(guó)家化”態(tài)勢(shì)(劉紀(jì)榮，2008)，也不同于改革開放前強(qiáng)制性合作透視出的國(guó)家與民間社會(huì)惡性不均的互動(dòng)關(guān)系(何宏光，2006)，近年來(lái)的農(nóng)村合作組織的發(fā)展呈現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)積極互動(dòng)的特點(diǎn)，并獲得了前所未有的生存和發(fā)展空間：一方面，農(nóng)村合作組織是國(guó)家與村社退出農(nóng)村生產(chǎn)領(lǐng)域后農(nóng)民的獨(dú)立選擇與自愿聯(lián)合，順應(yīng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民降低交易成本的自我利益與發(fā)展需要；另一方面，地方政府為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在政策上明確支持農(nóng)村合作組織發(fā)展。農(nóng)村合作組織正在成為基層政府與農(nóng)村社會(huì)之間的“臍帶”，因此，農(nóng)村合作組織的發(fā)展最能反映國(guó)家和社會(huì)的互動(dòng)情況，是從微觀窺見宏觀的“場(chǎng)域”。
目前我國(guó)“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的格局，突出體現(xiàn)在政府行政和基層治理的不一致性上，即“行政有效，治理無(wú)效”(林尚立，2013)。因此，本文基于“強(qiáng)政府”的現(xiàn)實(shí)背景，探究農(nóng)村合作組織拓展行動(dòng)空間的行動(dòng)方式和策略選擇，以此作為理解當(dāng)下國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)。
二、國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的研究視野
國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。傳統(tǒng)研究多采用公民社會(huì)和法團(tuán)主義兩種研究視角進(jìn)行分析，國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)理論是在這兩種研究視角的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。
從公民社會(huì)視角出發(fā)對(duì)中國(guó)進(jìn)行研究的學(xué)者認(rèn)為，一種非官方、非正式的民間經(jīng)濟(jì)和組織正在出現(xiàn)，它們與國(guó)家體制的界限日益明顯，基層社會(huì)出現(xiàn)了向公民社會(huì)過渡的標(biāo)志(White，1993)，中國(guó)正在走向公民社會(huì)(王名，2008)，公民社會(huì)正在形成之中(俞可平，2006)。
另外一些學(xué)者傾向于用法團(tuán)主義視角來(lái)解釋中國(guó)社團(tuán)組織的發(fā)展。一方面，完備的官僚機(jī)構(gòu)、頑強(qiáng)的國(guó)家自主性、集體本位的儒家文化為法團(tuán)結(jié)構(gòu)在中國(guó)的生長(zhǎng)提供了有利條件；另一方面，伴隨著經(jīng)濟(jì)上的自由化，國(guó)家也需要以法團(tuán)主義作為替代機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效控制(Unger & Chan，1996)。他們認(rèn)為中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)較為明顯的法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)(張靜，2005；顧昕、王旭，2005)，中國(guó)正在通過改革實(shí)現(xiàn)從國(guó)家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義的轉(zhuǎn)變(賈西津等，2004)。
公民社會(huì)理論和法團(tuán)主義理論都強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的分立。不同的是：公民社會(huì)理論關(guān)注“那些不能與國(guó)家混淆或不能被國(guó)家淹沒的社會(huì)生活領(lǐng)域”(泰勒，1999)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的分離和社會(huì)對(duì)國(guó)家的制約與抗衡；法團(tuán)主義理論則相反，“從國(guó)家的角度，為實(shí)現(xiàn)政府自己的目的與選定的社團(tuán)發(fā)展一種特殊的關(guān)系”(安戈等，2009)。這兩種理論研究框架雖然在理解中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上有一定的解釋力，但這兩類研究“都有一定的規(guī)范性和結(jié)構(gòu)決定論的色彩”(鄧寧華，2011)，側(cè)重于國(guó)家與社會(huì)之間靜態(tài)的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)分析，忽視了國(guó)家與社會(huì)間的互動(dòng)是一個(gè)不斷變化的、充滿沖突與妥協(xié)的動(dòng)態(tài)過程(張緊跟、莊文嘉，2008)，從而并不能完全適應(yīng)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。
20世紀(jì)90年代以來(lái)，米格代爾(Joel S.Migdal)、埃文斯(Peter Evans)等學(xué)者開始在研究中逐漸突破國(guó)家與社會(huì)二元分立的局限，將國(guó)家與社會(huì)各自的行動(dòng)理解為靈活的、反應(yīng)性的，因而二者之間是一種相互制約與相互構(gòu)造的關(guān)系。這種國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系理論的主要觀點(diǎn)是：第一，國(guó)家的概念被分為理想的和實(shí)踐的，前者構(gòu)成傳統(tǒng)分析模式中一致的整體，而后者指出國(guó)家是由多個(gè)不同部分的實(shí)踐活動(dòng)構(gòu)成的，它們既可能確認(rèn)和加強(qiáng)國(guó)家的整體性并提升其超越社會(huì)的自主性，同樣也可能削弱這一整體性并模糊兩者之間的界限；第二，社會(huì)是一個(gè)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，各種社會(huì)勢(shì)力并非團(tuán)結(jié)一致來(lái)對(duì)抗國(guó)家，它們之間的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致多種不同的規(guī)則制定邏輯和各種公開或隱蔽的社會(huì)沖突；第三，國(guó)家及社會(huì)各自的行動(dòng)是互為反應(yīng)的，雙方在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的相對(duì)位置及行動(dòng)都是互動(dòng)的結(jié)果，無(wú)法預(yù)先確定(郁建興、吳宇，2003)。
雖然學(xué)術(shù)界對(duì)這種理論的研究和辨析還在進(jìn)行中，但部分文獻(xiàn)已依據(jù)對(duì)中國(guó)的實(shí)證研究開始積極回應(yīng)。例如，崔大偉(David Zweig)在研究中發(fā)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)村非集體化改革的動(dòng)力既不是單純地決定于國(guó)家，也不是單純地決定于農(nóng)民，而是國(guó)家、地方、基層干部和農(nóng)民多方互動(dòng)與作用的結(jié)果(Zweig，1997)；趙秀梅以一個(gè)位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)為例進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，基層、國(guó)家與NGO之間形成了一種基于資源交換的互惠關(guān)系，這些NGO身上體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的不同的邏輯和方向(趙秀梅，2008)；還有學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)是通過行動(dòng)者的具體行動(dòng)過程實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)力量的互補(bǔ)和鑲嵌，并達(dá)致國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)(徐林、吳咨樺，2015)。
在國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的視野下，我國(guó)政府與社會(huì)的關(guān)系正朝一種既不同于全能主義又有別于傳統(tǒng)社會(huì)和西方多元共治的治理模式發(fā)展。特別是在目前的權(quán)威結(jié)構(gòu)中，由于所掌握資源的重要程度和稀缺程度不同以及雙方提供資源的能力不同，建立在資源依賴基礎(chǔ)上的雙方關(guān)系呈現(xiàn)一種權(quán)力上的不對(duì)稱性，具有一定的行政依附性色彩。這是觀察中國(guó)地方政府與社會(huì)組織發(fā)展情況的切入點(diǎn)：第一，自上而下的政府行政權(quán)力和自下而上的社會(huì)自治力量互動(dòng)。第二，國(guó)家與社會(huì)在雙贏的前提下不斷擴(kuò)展自己的空間，各自沿著自己的軌道不斷強(qiáng)化：國(guó)家的掌控能力不斷增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)的掌控越來(lái)越精細(xì)化；社會(huì)自治空間也不斷擴(kuò)展，自治性和參與性都不斷增強(qiáng)。在此前提下，政府有意引導(dǎo)和扶持社會(huì)組織發(fā)展與民眾參與，社會(huì)組織通過制定發(fā)展策略，選擇發(fā)展路徑，拓展發(fā)展空間，政府與社會(huì)開始形成一種新的互動(dòng)關(guān)系和格局(林閩鋼，2014)。
三、政府引導(dǎo)農(nóng)村合作組織發(fā)展的多樣性分析
第一，政府引導(dǎo)的漸進(jìn)性，農(nóng)村合作組織在發(fā)展領(lǐng)域上的非均衡發(fā)展。改革開放以來(lái)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，以及村民自治、農(nóng)村稅費(fèi)等改革，政府越來(lái)越多地退出農(nóng)村的傳統(tǒng)治理范圍。但是，轉(zhuǎn)型期中國(guó)的改革是自上而下進(jìn)行的，這種由政府主導(dǎo)的改革模式?jīng)Q定了改革開放以來(lái)農(nóng)村合作組織的發(fā)展具有雙重性：一方面，政府主動(dòng)退出部分經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展空間，鼓勵(lì)農(nóng)村合作組織積極發(fā)展；另一方面政府又維持在部分資源配置中的壟斷性權(quán)力，使農(nóng)村合作組織的發(fā)展受到一定程度的限制與約束。
從農(nóng)村合作組織的產(chǎn)業(yè)分布情況來(lái)看，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所課題組2012年的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民專業(yè)合作社的產(chǎn)業(yè)分布以種植業(yè)和畜牧業(yè)為主，并呈現(xiàn)縱向分布的同質(zhì)性特征。從全國(guó)范圍來(lái)看，從事種植業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社大體占43.3%，從事畜牧業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社占29.7%，合計(jì)達(dá)到73%。在省一級(jí)，以山東省為例，從事種植業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社有28466個(gè)，占總數(shù)的50.3%；其次為養(yǎng)殖業(yè)，18493個(gè)，占總數(shù)的32.7%(劉濤，2012)。在地市一級(jí)，以濟(jì)南市為例，農(nóng)民專業(yè)合作社主要分布在六大領(lǐng)域。其中，種植業(yè)的比重最高，占農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)的43.7%；其次為畜牧業(yè)，比重為40.2%。這些數(shù)字與種植業(yè)、畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中所占的比例正相關(guān)。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，在山東，農(nóng)民專業(yè)合作社中涉及蔬菜、水果行業(yè)的組織占總數(shù)的比例較高，遠(yuǎn)高于其行業(yè)產(chǎn)值在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中所占的比例；而糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量較少，在金融和保險(xiǎn)行業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社則更加少，這與中國(guó)的市場(chǎng)規(guī)制程度直接相關(guān)。相比較而言，國(guó)外農(nóng)業(yè)合作社的行業(yè)分布基本覆蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)領(lǐng)域，在糧食、金融等領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)合作社的比例較高。例如，德國(guó)的合作社銀行非常發(fā)達(dá)，是德國(guó)最大的金融機(jī)構(gòu)(孫中華等，2012)。韓國(guó)農(nóng)協(xié)受國(guó)家委托，可以超越金融、保險(xiǎn)等部門法的規(guī)定，從事所有依法經(jīng)營(yíng)的涉農(nóng)業(yè)務(wù)——金融、保險(xiǎn)、糧食售賣、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、海外貿(mào)易等(楊團(tuán)、孫炳耀，2012)。日本農(nóng)協(xié)的信用和保險(xiǎn)事業(yè)也十分發(fā)達(dá)，農(nóng)協(xié)的保險(xiǎn)事業(yè)所持有的合同金額僅次于日本最大的保險(xiǎn)公司。
我國(guó)農(nóng)村合作組織在發(fā)展領(lǐng)域上不均衡主要是因?yàn)槠涫袌?chǎng)進(jìn)入受到國(guó)家的宏觀控制。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革是漸進(jìn)式推進(jìn)的，各種經(jīng)濟(jì)要素的市場(chǎng)化水平不一。2008年中國(guó)金融參數(shù)對(duì)市場(chǎng)化的貢獻(xiàn)率僅為15%(北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院，2010)，明顯滯后于經(jīng)濟(jì)的總體市場(chǎng)化水平。由此可以看出，我國(guó)農(nóng)村合作組織的發(fā)展雖與農(nóng)業(yè)的商品化、社會(huì)化和現(xiàn)代化程度相關(guān)，但更深層面則是受制于國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的限制性開放政策。隨著金融領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的加速推進(jìn)，金融類合作組織必將會(huì)有較大的發(fā)展。
第二，政府引導(dǎo)政策創(chuàng)新，農(nóng)村合作組織在數(shù)量上呈跳躍式發(fā)展。農(nóng)村合作組織分布的縱向同質(zhì)性表明，中央政府和地方政府在農(nóng)村合作組織發(fā)展過程中具有相當(dāng)?shù)囊恢滦裕吹胤絿?yán)格貫徹實(shí)施中央的政策精神，使農(nóng)村合作組織的發(fā)展呈現(xiàn)較為廣泛一致的特點(diǎn)。但隨著地方政府改革的深入和地方政府自主性的增強(qiáng)，不同地方政府開始進(jìn)行探索和創(chuàng)新，對(duì)農(nóng)村合作組織的發(fā)展需求做出快速回應(yīng)。
以山東省為例。山東是我國(guó)典型的農(nóng)業(yè)大省，發(fā)展農(nóng)村合作組織具有獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。截至2009年3月，山東省共有1.5萬(wàn)個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社，僅低于山西，居全國(guó)第二位，但是農(nóng)民專業(yè)合作社的資金總額和成員數(shù)量卻低于江蘇。在這樣的背景下，山東省在扶持農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化發(fā)展的同時(shí)，特別注重以靈活政策支持其發(fā)展。2009年9月，山東省在全國(guó)率先允許農(nóng)民異地加入或領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社；允許農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、入股公司；允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等為股加入農(nóng)民專業(yè)合作社；允許農(nóng)民專業(yè)合作社冠省行政區(qū)劃名稱。這些舉措打破了地域界限和對(duì)人的身份約束，消除了農(nóng)民專業(yè)合作社向外發(fā)展的障礙，有利于農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。在這樣的政策激勵(lì)下，截止到2009年底，山東省注冊(cè)農(nóng)民專業(yè)合作社的數(shù)量達(dá)到2.6萬(wàn)家，躍居全國(guó)第一位。
這種地方政府突破制度約束的探索意味著自上而下的同質(zhì)性政策供給已經(jīng)難以滿足社會(huì)差異化的需求，分權(quán)化有助于加速地方政府責(zé)任承擔(dān)方式的變革，促成適應(yīng)社會(huì)需求的新治理方式。
第三，政府引導(dǎo)多元化，農(nóng)村合作組織嵌入性發(fā)展。目前，多個(gè)部門與農(nóng)村合作組織的發(fā)展有關(guān)系。以市縣為例，既有農(nóng)業(yè)局、財(cái)政局、工商局等行政部門，也有科協(xié)、農(nóng)機(jī)站、氣象局等事業(yè)單位，還有供銷社、信用社、共青團(tuán)等組織。由于服務(wù)需求往往是綜合性的，需要不同的專業(yè)部門之間有效協(xié)同，所以這種部門化的多主體供給格局在促進(jìn)服務(wù)專業(yè)化的同時(shí)，也為促進(jìn)農(nóng)村合作組織的快速發(fā)展提供了多源動(dòng)力和彈性激勵(lì)。
以上部門雖然都在以各自的方式支持農(nóng)村合作組織的發(fā)展，但由于資源實(shí)力和服務(wù)績(jī)效不同，服務(wù)方式也呈現(xiàn)多元化和差別化的特點(diǎn)。這勢(shì)必會(huì)增加農(nóng)村合作組織尋求服務(wù)的成本和銜接各項(xiàng)服務(wù)的難度。另外，這種政府條塊分割體制下的慣性運(yùn)作，會(huì)使政府不同部門之間經(jīng)常進(jìn)行利益博弈。如果多部門競(jìng)爭(zhēng)一項(xiàng)服務(wù)，且缺乏優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，必然會(huì)造成對(duì)農(nóng)村合作組織財(cái)政扶持資金的過量需求，使合作組織的專業(yè)化發(fā)展動(dòng)力不足(仝志輝，2007)。這對(duì)農(nóng)村合作組織的發(fā)展來(lái)說(shuō)既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，需要農(nóng)村合作組織根據(jù)管理政策上的彈性來(lái)進(jìn)行積極回應(yīng)。
第四，政府引導(dǎo)差異化，農(nóng)村合作組織非勻質(zhì)發(fā)展。農(nóng)村合作組織的正外部性效應(yīng)與國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的契合是政府介入的重要驅(qū)動(dòng)力。但由于農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境與對(duì)資源掌控程度的不同，不同地方政府對(duì)農(nóng)村合作組織的發(fā)展采用截然不同的干預(yù)方式：有些地方政府基于農(nóng)業(yè)發(fā)展資源的有限性，會(huì)服務(wù)于特定的領(lǐng)域與組織，通過資金激勵(lì)和政策傾斜等擇優(yōu)支持、激勵(lì)特定農(nóng)村合作組織發(fā)展；有些地方政府則基于農(nóng)村合作組織的目標(biāo)與發(fā)展要義的高度吻合而提供積極的支持與指導(dǎo)，為農(nóng)村合作組織的發(fā)展提供均等化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、普遍性的公共政策環(huán)境建構(gòu)。這種政府引導(dǎo)的差異化情況在國(guó)內(nèi)比較多見，也促使各農(nóng)村合作組織積極探索維持與政府關(guān)系的策略，農(nóng)村合作組織的發(fā)展往往因時(shí)、因人、因地、因事而異。很多時(shí)候農(nóng)村合作組織與地方政府的關(guān)系不是一種組織對(duì)組織的正式的制度關(guān)系，而是依賴于特定個(gè)體之間的信任和長(zhǎng)期互惠關(guān)系的維持。
政府引導(dǎo)的差異化還表現(xiàn)在同一地方政府發(fā)展策略的變化上。山東省汶上縣是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣，2013年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全年生產(chǎn)總值的32.31%。但汶上縣的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)地位并沒有在農(nóng)村合作組織的發(fā)展上得到體現(xiàn)。2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施后，該縣并沒有借此有利時(shí)機(jī)積極組織、發(fā)展合作社。一方面的原因是當(dāng)?shù)匾赞r(nóng)業(yè)為主，工業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，家家戶戶習(xí)慣于自耕自種；另一方面的原因是縣里以招商引資為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)，沒有更多地關(guān)注農(nóng)業(yè)。截止到2010年4月該縣只有農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織85家，2012年底農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社僅有36家。
2013年汶上縣獲得“農(nóng)業(yè)部糧食高產(chǎn)創(chuàng)建整建制推進(jìn)及增長(zhǎng)模式攻關(guān)示范方”項(xiàng)目，要進(jìn)行50萬(wàn)畝糧食高產(chǎn)創(chuàng)建示范方建設(shè)，并將成為山東省規(guī)模最大的糧食高產(chǎn)創(chuàng)建示范區(qū)。此項(xiàng)目在當(dāng)?shù)刂匦乱l(fā)對(duì)農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)關(guān)注，并促使縣政府對(duì)農(nóng)村合作組織積極加以引導(dǎo)。縣政府以服務(wù)為理念，采取各種方式加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村合作組織的社會(huì)化服務(wù)，包括為統(tǒng)一流轉(zhuǎn)被納入糧食高產(chǎn)創(chuàng)建示范區(qū)的合作社地塊進(jìn)行雙重補(bǔ)貼，即在國(guó)家補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，縣財(cái)政對(duì)小麥良種每畝再補(bǔ)貼10元、對(duì)小麥寬幅精量播種機(jī)每臺(tái)再補(bǔ)貼2900元等；整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利建設(shè)、土地綜合治理等，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供良好的社會(huì)化服務(wù)；搭建信息平臺(tái)，將氣象局的服務(wù)數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)局的服務(wù)材料及農(nóng)業(yè)專家隊(duì)伍建立的農(nóng)事建議庫(kù)、農(nóng)業(yè)科普庫(kù)整合為統(tǒng)一的后臺(tái)服務(wù)內(nèi)容，通過短信等渠道向農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人提供點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的直通式服務(wù)。
只有進(jìn)入政府發(fā)展視野的農(nóng)村合作組織才能獲得較大的資源激勵(lì)，政府引導(dǎo)的差異化對(duì)農(nóng)村合作組織的發(fā)展形成區(qū)域性和階段性的結(jié)構(gòu)效應(yīng)，也再次凸顯了政府在農(nóng)村合作組織發(fā)展中的作用。政府在賦予農(nóng)村合作組織一定的發(fā)展空間的同時(shí)，通過著力構(gòu)建新的治理機(jī)制，一定程度上對(duì)農(nóng)村合作組織形成了制約。
四、農(nóng)村合作組織的發(fā)展策略
第一，滿足政府需求的偏好定位：“只幫忙，不添亂”。注冊(cè)登記保證農(nóng)村合作組織擁有一個(gè)符合法律程序的身份，但要在農(nóng)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境中有更大的發(fā)展空間和更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)能力，就要獲得來(lái)自政府的更多的支持。
多數(shù)農(nóng)村合作組織以政府的需求偏好設(shè)定自己的行動(dòng)邊界，從而獲得政府權(quán)威的認(rèn)可與授權(quán)。具體而言，農(nóng)村合作組織通過兩種方式“戴紅帽”：①多數(shù)農(nóng)村合作組織在行動(dòng)之初即對(duì)本組織的活動(dòng)進(jìn)行理性定位，除了通過登記注冊(cè)獲得合法身份外，還要對(duì)自身的職能進(jìn)行重構(gòu)，主動(dòng)把自己納入政府相關(guān)部門的行政職能范疇，以政府所期望的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的組織目標(biāo)。比如青州市YR專業(yè)合作社章程強(qiáng)調(diào)“本社接受青州市林業(yè)局、YD街道及有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督”。聊城市XM水利排灌專業(yè)合作社規(guī)定的主要業(yè)務(wù)范圍包括：宣傳貫徹國(guó)家有關(guān)農(nóng)村工作的方針、政策和水利法律法規(guī)，服從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體水利建設(shè)規(guī)劃和用水計(jì)劃要求，負(fù)責(zé)本區(qū)域的灌溉管理工作；維護(hù)水利設(shè)施，使之安全正常運(yùn)行，防止人為破壞與丟失，配合政府和水管部門搞好水利建設(shè)、干渠防汛和搶險(xiǎn)等工作；等等。②農(nóng)村合作組織的發(fā)展空間有賴于政府部門的認(rèn)可。為此，部分農(nóng)村合作組織依托政府行政權(quán)威開展活動(dòng)，從而借助這種聯(lián)系獲得比較穩(wěn)定的政治與社會(huì)支持。這方面比較普遍的做法是邀請(qǐng)政府部門相關(guān)人員介入農(nóng)村合作組織的活動(dòng)，包括擔(dān)任名譽(yù)顧問、參觀指導(dǎo)工作等。
農(nóng)村合作組織通過準(zhǔn)確設(shè)定工作邊界和主動(dòng)接受指導(dǎo)與監(jiān)督來(lái)獲得政府部門的認(rèn)可與支持。這種積極行為強(qiáng)調(diào)與農(nóng)業(yè)政策的有機(jī)銜接和在農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的建設(shè)性作用，在增強(qiáng)組織合法性的同時(shí)也為農(nóng)村合作組織活動(dòng)的開展提供了較為廣闊的行動(dòng)空間。
農(nóng)村合作組織以功能的多樣性來(lái)為農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)提供有效載體。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村合作組織的作用主要表現(xiàn)在它有助于推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民共同致富。對(duì)新農(nóng)村建設(shè)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村合作組織是推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度的重要載體。但是另一方面，可以看到，農(nóng)村合作組織是改革開放后中國(guó)農(nóng)村社會(huì)功能分化的結(jié)果。農(nóng)村合作組織不但在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用，還在促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)能力、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等層面重構(gòu)農(nóng)村社會(huì)治理格局。農(nóng)村合作組織還提高了農(nóng)民的組織化程度，為農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織的改革和發(fā)展探出了新路，是解決“三農(nóng)”發(fā)展難題、謀求未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展的一個(gè)新體制基礎(chǔ)(韓康，2006)。
在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，農(nóng)村合作組織功能的發(fā)揮涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的多重領(lǐng)域，其角色定位：一是對(duì)政府需求與市場(chǎng)失靈的有效回應(yīng)者。提供政府需要而市場(chǎng)又無(wú)力提供的服務(wù)，以自己的專業(yè)能力幫助政府解決農(nóng)業(yè)問題。二是社會(huì)治理的積極參與者。通過其較強(qiáng)的集體行動(dòng)能力和階段深化的規(guī)模擴(kuò)張、資源集聚來(lái)展示自身的價(jià)值與功能，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村治理格局。從這種意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村合作組織所具有的這種正外部性的功能結(jié)構(gòu)使其很容易形成廣泛而穩(wěn)固的、多層次的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，使其與政府的關(guān)系呈現(xiàn)多樣性的層次特點(diǎn)。
第二，突破政策限制來(lái)實(shí)現(xiàn)“要發(fā)展，多發(fā)展”。農(nóng)村合作組織的發(fā)展往往伴隨著規(guī)模的擴(kuò)大和空間的拓展。但是規(guī)范農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)發(fā)展的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定“社會(huì)團(tuán)體的名稱應(yīng)當(dāng)與其業(yè)務(wù)范圍、成員分布、活動(dòng)地域相一致，準(zhǔn)確反映其特征”，“社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu)”。為增強(qiáng)組織的行動(dòng)能力，濰坊市ZX蔬菜協(xié)會(huì)的做法是進(jìn)行間接突破。該協(xié)會(huì)成立后在全國(guó)各地十幾個(gè)省份發(fā)展分會(huì)150多家。為取得合法性，該協(xié)會(huì)采用“利用其豐富的網(wǎng)絡(luò)資源，積極探索網(wǎng)上建團(tuán)的新路子，成立了Z蔬菜協(xié)會(huì)團(tuán)總支，150處分支協(xié)會(huì)全部成立團(tuán)支部，把遍及全國(guó)十幾個(gè)省份的近2000名團(tuán)員青年聯(lián)系在一起”①。分支機(jī)構(gòu)延伸與團(tuán)支部建設(shè)同步進(jìn)行，既突破了現(xiàn)有政策的限制，又可以在一定范圍內(nèi)進(jìn)行擴(kuò)張。這種做法在很多農(nóng)村合作組織身上都有不同程度的體現(xiàn)。
農(nóng)村合作組織利用多重身份進(jìn)行發(fā)展，目前這種情況普遍存在。如山東棗莊市FY糧食種植合作社，同時(shí)又是農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、植保合作社，三社一體，由同一人擔(dān)任理事長(zhǎng)。濟(jì)寧市2008年注冊(cè)成立的ZS農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)合作社，是以2005年成立的ZS農(nóng)業(yè)機(jī)械協(xié)會(huì)為依托成立的，合作社的理事長(zhǎng)就是原協(xié)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)。農(nóng)村合作組織在發(fā)展過程中，還擁有農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)中介組織、農(nóng)機(jī)維修服務(wù)公司等多重身份。由于政府的多頭領(lǐng)導(dǎo)，加上農(nóng)民專業(yè)合作社在進(jìn)行注冊(cè)時(shí)不需要注銷之前的協(xié)會(huì)，也沒有要求將負(fù)責(zé)人的企業(yè)并入合作社，原有協(xié)會(huì)、企業(yè)與合作社并不矛盾，因此，出現(xiàn)了協(xié)會(huì)、企業(yè)、合作社一體化的現(xiàn)象，即一套人馬三塊牌子，這就十分有利于農(nóng)村合作組織以多重身份向多個(gè)部門申請(qǐng)資助與扶持。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，具有多重身份的農(nóng)村合作組織的政府扶持不僅來(lái)自農(nóng)業(yè)系統(tǒng)和工商系統(tǒng)，還來(lái)自民政、科技、供銷社等系統(tǒng)，原因就是農(nóng)村合作組織有協(xié)會(huì)、合作社、企業(yè)等多重身份。
可以看到，農(nóng)村合作組織對(duì)國(guó)家的策略有時(shí)是以合法性遵從為主，有時(shí)又是以突破政策限制和利用為主。這種策略的差異，反映了組織一定程度的自主性和能動(dòng)性。農(nóng)村合作組織的這種多元行動(dòng)邏輯交織成農(nóng)村社會(huì)新的復(fù)雜化發(fā)展空間。
第三，自主發(fā)展，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力——“從依賴到自主”。農(nóng)村合作組織的制度安排常常處在市場(chǎng)機(jī)制失靈的邊緣，它對(duì)政府扶持具有某種天然的傾向性(苑鵬，2001)。但是另一方面，政府扶持只是給農(nóng)村合作組織的發(fā)展提供了某種激勵(lì)，無(wú)法替代農(nóng)村合作組織的內(nèi)生動(dòng)力；加之大量農(nóng)村合作組織的同構(gòu)性太高，角色重疊，農(nóng)村合作組織必須基于其資源優(yōu)勢(shì)、行為激勵(lì)和角色定位，采取有效的策略來(lái)提升其自主行動(dòng)能力，拓展其發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)空間。
以ZX蔬菜協(xié)會(huì)為例，該組織處于全國(guó)聞名的蔬菜之鄉(xiāng)壽光市。由于蔬菜種植過程中不可避免地會(huì)遇到病蟲害問題，相關(guān)科技協(xié)會(huì)、研究會(huì)蓬勃發(fā)展，到1990年4月就有179個(gè)農(nóng)民專業(yè)研究會(huì)、科技協(xié)會(huì)。在這樣的發(fā)展背景下，2004年12月注冊(cè)成立的ZX蔬菜協(xié)會(huì)注重以內(nèi)外兼修的方式增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力：①協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人注重研究，對(duì)各種蔬菜瓜果的疑難病蟲害都有獨(dú)到的見解，且防治效果顯著。②協(xié)會(huì)成立后積極自主擴(kuò)展：一是利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行病蟲害診治，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)方式的根本性轉(zhuǎn)變。2005年依托遠(yuǎn)程教育視頻互動(dòng)和資源共享系統(tǒng)開發(fā)出全國(guó)首家遠(yuǎn)程治療系統(tǒng)，成為網(wǎng)上蔬菜視頻醫(yī)院發(fā)展的引領(lǐng)者。二是準(zhǔn)確把握市場(chǎng)脈搏，不斷拓展協(xié)會(huì)發(fā)展新領(lǐng)域。2006年協(xié)會(huì)依托強(qiáng)大的管理體系和蔬菜病蟲害防治技術(shù)，建立了有機(jī)蔬菜生產(chǎn)基地，并按照“基地+品牌+農(nóng)戶”的模式引領(lǐng)更多菜農(nóng)按照標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)流程進(jìn)行生產(chǎn)合作，拉動(dòng)壽光蔬菜產(chǎn)業(yè)向更高層次邁進(jìn)。現(xiàn)已有30多種蔬菜達(dá)到國(guó)家有機(jī)食品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷日本、韓國(guó)等國(guó)家和地區(qū)。
借助這種發(fā)展策略，ZX蔬菜協(xié)會(huì)奠定了較為堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，獲得了廣泛的社會(huì)資源支持，體現(xiàn)出一定程度的自主發(fā)展態(tài)勢(shì)。從農(nóng)業(yè)發(fā)展中的行動(dòng)者到地方治理中參與者的角色轉(zhuǎn)變，農(nóng)村合作組織要實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，最根本的是加強(qiáng)自身的專業(yè)行動(dòng)能力儲(chǔ)備、逐步改變自身的弱勢(shì)地位并最終擺脫對(duì)政府的依賴。在厘清功能優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上確立其不可替代的活動(dòng)領(lǐng)域，逐步發(fā)展為一支能夠與政府展開“對(duì)話”的有效力量，這是促進(jìn)農(nóng)村合作組織持續(xù)發(fā)展乃至構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的一個(gè)必要條件。
五、主要結(jié)論和趨勢(shì)分析
通過對(duì)我國(guó)農(nóng)村合作組織發(fā)展的觀察，不僅可以看到政府對(duì)農(nóng)村合作組織的引導(dǎo)，還可以看到農(nóng)村合作組織的多元策略與自主發(fā)展。農(nóng)民基于自我利益需要進(jìn)行的聯(lián)合并不意味著對(duì)國(guó)家力量的否定；相反，它是國(guó)家與社會(huì)之間進(jìn)行重新整合的過程，表明國(guó)家與社會(huì)開始以新的方式介入對(duì)方，建立國(guó)家與社會(huì)之間新的連接渠道，體現(xiàn)了一種新的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系(李姿姿，2011)。從這一微妙的變化中可以看到農(nóng)村合作組織在發(fā)展過程中體現(xiàn)出的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的新趨勢(shì)。
第一，相互依存性得到強(qiáng)化。農(nóng)村合作組織的發(fā)展雖然呈現(xiàn)國(guó)家權(quán)力滲透制約和自身獨(dú)立分化兩種傾向，但這兩種傾向并非相互矛盾和相互對(duì)立的，而是相互依存、互利發(fā)展的。
從地方政府的層面看，通常將農(nóng)村合作組織視為實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策的有效組織載體，可以利用農(nóng)村合作組織促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化與組織化，培育和激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提升農(nóng)民收入的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。從農(nóng)村合作組織的層面看，由于農(nóng)村合作組織是處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不利地位的弱小生產(chǎn)者的自愿互助組織，其制度安排處在市場(chǎng)機(jī)制失靈的邊緣，對(duì)政府扶持具有某種天然的傾向性。所以，如何借助政府的權(quán)威與優(yōu)勢(shì)去獲得自身發(fā)展的合法性、改善外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境或?qū)崿F(xiàn)自身的加速擴(kuò)張，成為農(nóng)村合作組織發(fā)展必須解決的瓶頸問題。因而，政府與農(nóng)村合作組織之間的相互依存和互利發(fā)展關(guān)系與以往任何時(shí)候相比，不是削弱了，而是更加強(qiáng)化了。
第二，發(fā)展的不平衡性繼續(xù)擴(kuò)大。一方面，地方政府有強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力、稀缺資源配置能力以及技術(shù)服務(wù)資源優(yōu)勢(shì)，是影響農(nóng)村合作組織發(fā)展的決定性變量；另一方面，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度還不高，農(nóng)村合作組織的發(fā)展必然要借助政府的各種優(yōu)勢(shì)。而且，目前農(nóng)村合作組織規(guī)模較小，既有社團(tuán)性質(zhì)的比較松散的專業(yè)協(xié)會(huì)，也有管理比較規(guī)范、與農(nóng)民聯(lián)系比較緊密的農(nóng)民專業(yè)合作社；既有需求較大、發(fā)展相對(duì)受限的資金合作社，也有分布廣泛、數(shù)量眾多的種植和養(yǎng)殖業(yè)合作社。農(nóng)村合作組織的生成機(jī)制、運(yùn)作模式各不相同，在獲得外部發(fā)展資源的途徑方面也有結(jié)構(gòu)性差異。在這些條件下，多變的互動(dòng)策略，也可能局限為政府對(duì)農(nóng)村合作組織的一種回應(yīng)；既可以成為農(nóng)村合作組織能力建設(shè)與資源積累的手段途徑，也可能演變?yōu)檗r(nóng)村合作組織溫和化策略取向的助推劑。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)第三部門研究》2015年第9卷期
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