我國正處于“工業反哺農業、城市支持農村發展”的關鍵時期。盡管國家的綜合經濟實力和產業結構特征已經具備了“工業反哺農業”和“以城帶鄉”的能力，但是社會主義初級階段的基本國情決定了大規模依靠政府投資來反哺農業和支持農村是不現實的。積極運用PPP模式引導社會資本投入到農業和農村，是現階段“反哺農業、支持農村發展”的重要手段之一。
PPP模式，又稱為公私合營模式，即Public—Private—Partnership，起源于英國的“公共私營合作”的融資機制，是指政府與私人組織為了合作建設基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，最終使合作各方達到比單獨行動更為有利的結果。從2014年（又被稱為“PPP元年”）開始，國務院、國家發改委和財政部出臺了一系列關于“政府和社會資本合作模式（PPP）”的指導性文件，隨著《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》以及財政部的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的出臺，PPP作為政府融資的法定模式正式登場亮相，開展PPP已經上升為國家戰略。
一、我國農業PPP投資現狀
近年來，隨著國家現代農業體系建設的深化和中央對農業扶持力度的加大，農業成為投資的熱點領域，農業的PPP投資已經初現端倪。
1．出臺政策支持農業PPP。為深入貫徹落實中央1號文件、《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》、《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》等文件精神，進一步優化政策措施，開發農業多種功能，大力促進休閑農業發展，著力推進農村一、二、三產業融合，農業部出臺了《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》，指出要探索新型融資模式，鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、“互聯網＋”模式、發行私募債券等方式，加大對休閑農業的金融支持。各地也先后出臺了引導社會資本投入農業的意見，例如，浙江省2014年就已經出臺了《關于鼓勵投資發展現代農業的意見》，其中明確了財政、稅收、用地等五項具體的“政策紅包”，引導社會資本投入現代農業。
2．PPP投資農業已有一些實踐。近幾年，社會資本加快“進軍”農業，投資規模逐年增長，雖然有的規模不大，不能稱得上是真正的PPP模式，但是已經有了運營雛形，越來越多的社會資本選擇以市場為導向、專業化分工、標準化生產、社會化協作的經營策略投入農業，將基地開發、產品加工、市場拓展有機融合。社會資本投資農業的主體呈現多元化態勢，既有本地的能人投資，又有外地的資本，甚至還有一些外國資本；既有來自第二產業工業、建筑業的，也有來自第三產業的。例如中信集團成立農業板塊，聯想集團早期就已經介入農業領域。從區域發展來看，社會資本投資農業存在明顯的區域差異，東部沿海地區農業生產基礎和投資環境優越，投資農業起步較早，投資規模大，效益明顯，而社會資本在中西部地區尚處于起步階段，可選擇的經營范圍與盈利空間相對有限。
3．PPP投資農業的問題仍然突出。我國農業PPP投資起始于上世紀90年代，雖然有一定發展，但是由于缺乏國家相關政策支持，農業PPP投資的規模和范圍都十分有限，存在一些突出問題，主要表現在：
一是合作持續性較差。一些政府與社會資本的合作并不是規范意義上的合作。政府投資以后，有的接管或經營主體積極性不高，經營出現年年投資，項目年年難見效，缺乏可持續性，歸根到底就是政府投資沒有與社會資本形成穩定的合作機制。
二是項目吸引力不大。一些農業項目本身的吸引力不大，沒有獲得暴利的可能性。一方面農業生產周期長影響投資回報周期，社會資本必須要有足夠的耐心和承受力等待未來的資金回報。另一方面農業基礎設施薄弱。農業基礎設施建設投入較大，首先就把一部分社會資本擋在了外面，即使部分資本勉強進入，也容易導致采取“短期行為”。
三是投資環境不配套。一是用地資源相對緊缺。隨著國家土地政策的調整，用地難矛盾十分突出，特別是農業設施用地緊張，制約了設施農業或其他需要較大規模設施用地的農業項目的發展。二是勞動力成本上升，人才與科技服務跟進不力。隨著農村青壯年勞動力的大量轉移，社會資本投入農村勞動密集型產業后面臨的高素質勞動者不足和“用工難”的問題十分突出，日益上漲的勞動力成本也影響到社會資本的利潤空間。三是農業金融服務滯后。社會資本投資農業，缺少抵押物或者抵押物不符合金融機構的要求，難以通過貸款審批；農業保險的品種少、覆蓋面窄，社會資本經營風險較大。
二、農業PPP投資的應用前景
農業PPP投資是我國經濟發展階段轉變、農業向現代化轉型、農村生產要素關系變化的必然結果，也是市場利潤、政策紅利等共同導致的現象。在國家PPP新政的支持下，農業PPP投資將迎來新的機遇。
從農業項目本身看，具備PPP項目的特征。從PPP模式自身的性質來看，PPP項目具有投資額度大、周期長、項目風險高的特點，成功的PPP項目要求參與方有承擔這三大特性所要求的能力，一些農業PPP項目具備如下特征：一是準公益性。農業領域里一些項目的效用不可分割，成本和效益有外部性，其社會效益高于直接經濟效益。因而需要政府部門與社會資本以特許權協議為基礎進行全程合作，雙方對整個項目周期負責。二是有持續的收入。農業項目一般有比較穩定的效益，但不會有暴利，項目收益一般是通過10年、20年甚至更長時間的合作來獲得。三是資金投入量大。社會資本投資現代農業項目有一定的技術含量，需要的資金投入量非常大，政府投入一部分，社會資本融資一部分，共同注資開展經營。
從農業行業需求來看，迫切需要PPP來增加投資。政策、科技、投入，歷來是我國支持農業發展的三大要素，我國農業依然是國民經濟發展的薄弱環節，投入不足、基礎脆弱的狀況并沒有改變。在我國，如何穩定和逐步增加對農業發展所必需的各項投資，是鞏固農業基礎的重要一環，僅僅靠加大政府的財政投入遠遠不夠，迫切需要通過多種渠道來增加投資。像農業這種投資數額很大，而回收周期長、見效又比較慢的行業，要想成功吸引社會資本是比較困難的。PPP就是引導社會資本增加農業投入的重要手段之一。
從轉變投資方式來看，迫切需要PPP來創新發展。政府對農業的投資領域和形式很多，有的看得見，有的看不見。有對農口部門的經費投入；有水利項目、農村基礎設施項目、農業綜合開發項目、現代農業項目、美麗鄉村、生態林建設等；還有抗旱、防汛資金；對農民的各項補貼，如糧食直補、良種補貼、能繁母豬補貼等等。一些基礎項目政府要真正實現從微觀向宏觀、從審批向監管、從項目安排向制度供給的轉變，要真正做到政府投入與社會資本的有機結合，利用PPP來創新農業投資模式，真正提高投資的效率。PPP并不是免費的午餐，不可能完全替代債券等融資方式。
三、推進農業PPP投資的思路
總體思路：根據國家有關文件要求，以增強農業領域公共產品（服務）供給能力、提高供給效率為目標，加強頂層設計和規范引導，深化農業投資管理體制改革，通過特許經營、委托經營、投資補助、政府購買服務、股權合作等多種方式，鼓勵和引導社會資本投入農業重點基礎性、公益性領域，與社會資本建立利益共享、風險共擔的長期合作伙伴關系，建立健全制度化、規范化、程序化的監控機制，為農業現代化和工業化、信息化、城鎮化同步發展打下堅實基礎。
基本原則：一是堅持頂層設計。出臺更加明晰、可操作的PPP投資農業項目政策體系。按照全國主體功能區劃和農業優勢產業布局，把社會資本投入農業同農業產業發展規劃和各類現代農業園區建設結合起來，以便社會資本在進入農業領域時找準產業定位，避免投資的盲目性和趨同性。二是堅持試點示范。要首先選擇一些條件成熟、基礎較好且有過探索實踐的地區，作為社會資本投資農業試驗區（示范區），探索總結具體做法和經驗后再推廣，有序推進。三是堅持嚴格準入。建立社會資本投資農業準入制度，對社會資本從事農業生產要求具備的生產經營能力和履約能力進行審核，把好“準入關”；建立健全制度化、規范化、程序化的監控機制，避免弄虛作假或在中途變更經營范圍。四是堅持多方共贏。在確保政府的資金起到杠桿作用的同時，要讓社會資本有利可圖。建立企業與農民之間緊密的利益聯結機制，使農民能夠分享企業發展壯大的“紅利”，增加農民收入。
鼓勵農業PPP投資的主要領域：1．農業園區類項目。這類項目需要動用政府力量來征地，需要財政資金的前期投入。一旦建成以后，需要有專門的單位來持續經營，在一個農業園區或試驗區范圍內，完全可以采取PPP模式。2．農村批發市場。大型農村批發市場需要動用政府力量來征地，財政資金前期投入一部分，一旦建成以后，政府特許專門的單位來持續經營，完全可以采取PPP模式。3．農村沼氣工程。農村沼氣的前期投入和宣傳動員工作需要政府相關部門推進，而沼氣池的維護、相關設備的維修、保養等都需要有專門特許經營單位來完成，可以采用PPP模式。4．漁港碼頭。漁港、漁船碼頭的建設需要政府的投入，但是運行和管理需要有專門的單位來執行，可以采取PPP模式，以利于漁港經濟的發展。5．基層動物防疫體系。鄉村動物防疫站的建設、國家規定的動物疫苗都可以通過國家投入來完成，但是持續經營需要有專門的單位完成，這個專門機構管理廣大村級防疫員來完成。另外，養殖小區、良種繁育工程、西部地區的設施農業等都可以實施PPP模式。
運營機制：由農業主管部門確定農業PPP投資項目，制定農業PPP投資項目的年度和中期開發計劃，然后通過招標方式引入社會資本，社會資本與農業部門或其授權機構簽訂PPP合作協議，獨自承擔或合作共建新的項目公司承擔PPP建設項目的設計、建設、運營和維護的大部分工作，通過使用者付費和必要的政府投資獲得合理投資回報，同時，農業部門負責做好公共產品和服務的價格和質量監督。
四、加快推進農業PPP投資的政策建議
（一）制定農業PPP投資的實施方案。要根據國務院相關文件要求，盡快制定農業PPP投資實施方案，對農業PPP投資的政策需求、鼓勵投資的領域、工作安排等作出具體說明，讓社會資本了解到投資農業的具體流程，明確社會資本的利益保障機制、投資回報實現途徑，以資本收益為吸引力，調動社會資本投資農業項目的熱情。
（二）強化社會資本準入資格審查。因地制宜，科學規劃，因勢利導，避免由于社會資本進入農業的盲目性而導致資本流失，甚至失去再投入的信心。重視并加強社會資本進入農業的資本審查，尤其是對社會資本流轉農戶土地發展現代農業前，要對其投資動機、資金情況、項目前景和經營能力等方面進行評估和論證，對社會資本投資農業的實施情況進行全程監控，跟蹤投資進度，真正做到優勝劣汰。
（三）設立PPP項目擔保基金。由于農業項目的周期長、投資回收慢，引進中長期資本需要有充分保障以滿足PPP項目的資金回收和償付需求。為更好地調動銀行發放項目貸款的積極性，建議加快設立PPP農業項目擔保基金，對因地方政府的失信行為而給銀行造成的不良貸款帶來的投資損失，可由基金給予相應的補償。
（四）加強投資項目的評估和管理。要通過計劃轉發分解、項目建設進度、資金使用撥付等重點關鍵環節開展監督管理，全面掌握涉農領域資金分布和使用情況，依托各方面力量構建投資綜合監管體系，堅決查處涉農資金領域存在的突出問題，查風糾偏、堵塞漏洞，提出問效追責的具體意見，推動形成投資監管與投資安排緊密銜接的激勵制約機制。
（五）加強農業PPP投資相關問題研究。農業PPP投資是一個新事物，需要加強相關研究。要對國家的PPP相關政策作系統梳理，對其他行業開展PPP的實踐有所分析和了解，對國外開展農業PPP投資的經驗進行總結，對國內投資實踐跟蹤研究、明確農業PPP項目的分類標準，及時提出農業PPP投資的政策需求。
（作者單位：郭永田，農業部農村經濟研究中心；龍文軍，農業部農村經濟研究中心）
中國鄉村發現網轉自：《中國經濟時報》2016年8月12日
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