——杜家毫同志推動農村基層改革紀實
陳文勝
黨的十八大以來，黨中央把加強改革頂層設計與鼓勵基層積極探索有機結合起來，全面啟動了新一輪改革。湖南作為農業大省，如何激發縣域基層活力，深化農村改革，形成城鄉發展一體化體制機制，一直是省委、省政府高度重視的問題。資興市積極推進城鄉改革探索，引起了省委、省政府的關注，在黨的十八屆三中全會召開前夕，得到了時任省長杜家毫的高度重視，大力推動資興的改革實踐，為全省農村改革探索了有益經驗。
一、杜家毫同志明確資興的改革方向
時任省長杜家毫于2013年初在郴州調研時對郴州發展提出了“三個走在前列”的殷切希望，希望郴州在資源型城市轉型升級上走在前列；在承接產業轉移、發展開放型經濟上走在前列；在統籌城鄉發展、實現城鄉一體化上走在前列。杜家毫省長明確要求“資興要立足全省，在經濟轉型、城鄉統籌、生態保護、小康建設上先行一步”。
為了全面落實杜家毫省長的指示精神，按照黨的十八大提出的全面深化改革的新要求，推進資興的改革實踐，資興市委書記陳榮偉邀請省社會科學院、省農村發展研究院簽訂協議，合作共建“城鄉一體化研究基地”，正式開啟了智庫與縣域基層政府合作共促地方改革發展的探索。
2013年5月，在郴州市委、市政府的部署安排下，受資興市委市政府委托，省社會科學院、省農村發展研究院成立課題組開展《資興市城鄉一體化規劃研究》的課題研究，為資興市城鄉統籌發展進行頂層設計。該課題研究得到了郴州市委、市政府和省社會科學院的大力支持，時任市委書記向力力親自擔任課題組長，時任市長瞿海擔任副組長，省社科院院長劉建武教授擔任首席專家，指導課題研究工作，省社會科學院陳文勝研究員擔任執行組長，負責組織課題具體研究工作。
黨的十八大提出了加快推進城鄉發展一體化的戰略任務，作為農業大省，湖南應該在城鄉一體化上邁開步伐，但如何推進城鄉發展一體化改革，全國都在探索之中。時值黨的十八屆三中全會召開前夕，課題組立足對資興市的深入調研，形成了一個長達八萬多字的研究成果。研究成果在深入分析資興市城鄉發展一體化的時代背景、現實基礎、優勢條件、主要問題，全面評價資興市全面小康社會建設與城鄉一體化進程的基礎上，提出以經濟發展、民生改善、環境保護為戰略目標，以產業帶動、就業優先、機會均等、綠色發展為取向，以生態移民為著眼點，推進“以無城鄉差別為目標的戶籍改革、以信托為核心的農民資產運行方式改革、以適應生態補償機制為突破的權利置換制度改革”的三大改革為動力，以“生態移民，優化空間布局”“強鎮擴容，重新整合資源”“拓城提質，推動產業重組”“權利置換，加快要素流動”“生態補償，共享發展成果”為基本路徑的資興市城鄉一體化發展整體思路與制度設計。
二、杜家毫同志批示推動了資興的改革實踐與轉型發展
在當時黨的十八屆三中全會尚未召開的情況下，資興的改革是真正的“摸著石頭過河”，面臨著艱巨的任務，需要突破一系列的體制機制障礙，這對于全省來說具有先導性、探索性。課題組根據對資興的調研，在研究推進資興市城鄉一體化頂層設計的同時，形成了《關于推進資興市城鄉統籌發展的調研報告》呈報省委、省政府，得到了杜家毫同志的特別重視，對報告給予了高度肯定，親筆批示：“擬可將資興市作為推進新型城鎮化、城鄉一體化的試點，贊成調研中的一個著眼點和三項改革。”
杜家毫省長的明確批示極大地鼓舞了課題組的信心，更為資興的城鄉一體化改革注入了一股強大動力。在郴州市委、市政府的領導下，時任資興市委書記陳榮偉帶領資興市各級各部門迅速行動起來，出臺了《關于加快統籌城鄉發展的實施意見》，確立了“市委書記牽頭抓、市委副書記具體抓、市級領導專職抓、各級各部門齊心抓”統籌城鄉發展工作的機制，城鄉各項改革措施如火如荼地鋪展開來。為落實杜家毫省長批示，省住建廳派出工作組專門赴資興市進行調查和協調具體工作，為資興的新型城鎮化和城鄉一體化提供了有力的支持。同時，省委督查室專門就杜家毫省長的批示落實情況進行了督促檢查。這些都有力地推動了資興的新型城鎮化與城鄉一體化改革實踐。
資興市根據杜家毫省長指示精神，按照課題組形成的研究成果，推進改革創新，探索新型城鎮化與城鄉一體化的新路徑，取得了顯著成效，走出了一條獨具特色的資興農村綜合改革之路。
2013年以來，資興市推進了城鄉戶籍制度改革、農村產權制度改革、生態資源權利置換改革三大改革，試點取消農業戶口、非農業戶口，鼓勵“市民下鄉”落戶和“外來人口”落戶；先后推進了農村土地股份合作社試點、農村宅基地使用權房屋所有權確權登記頒證試點、農村土地承包經營權抵押融資試點等多項改革，促進了農村資源變資本；建立生態資源產權數據庫，鼓勵生態保護區和自然條件惡劣區的農民，自愿將生態資源用益權、宅基地使用權置換成城鎮居住資源、社會保障、就業與公共服務，實施了生態移民“雙轉移”工程，加快了農業轉移人口市民化。
在此基礎上，資興市把新型城鎮化與產業發展結合起來，引進與扶持接續替代產業，面對大部分區域被限定為禁止開發區的情況下，資興市以優化產業結構為核心，突出發展園區經濟、旅游經濟與特色農業經濟，推進產城融合，構建了“一區四園”的工業集聚發展格局，加快了工業技術升級、產業鏈向上下游延伸和產業間的協調互動；以東江湖創建國家5A級旅游景區為契機，推動實現了“單一型旅游”向“復合型旅游”拓展，“區域旅游”向“全域旅游”轉變；形成了“兩片三線十莊園”的現代莊園經濟布局，推動了農業規模化、產業化、特色化和農村一二三產業融合。
與此同時，資興市委、市政府著力推進城鄉基礎設施與公共服務均等化，圍繞“一湖兩線”，深入實施“十鎮百村”示范建設，全面推進生態保護，嚴格規范農村建房，推進“空心村”整治，大力實施改善農村環境的“十化”工程，打造了一批美麗鄉村，使農村面貌得到了明顯改善，成為全省首個省級生態鄉鎮全覆蓋的縣市。不斷完善教育、醫療、社會保障等公共服務體系，“一戶一產業工人”的培訓模式，成為了全國新型城鎮化的典型；實施了普通高中教育免費政策，成為湖南省第二個實施高中免費的縣市；農村醫療衛生、社會保障、文化事業快速發展，民生保障水平明顯提升。
在改革的推動下，資興市經濟社會全面發展，不僅獲批湖南當時唯一的“國家新型城鎮化綜合試點縣市”，而且獲批“首批國家循環經濟示范縣市”、全球網民推選的“最中國生態城市”；東江湖被納入國家重點流域和水資源生態補償試點，入選國家湖泊生態環境保護重點支持湖泊，成為國家5A級旅游景區、國家水利風景區；成功創建國家首批生態旅游示范區、國家衛生城市、全國新型城鎮化質量百強縣市。2015年資興市進入全省縣域經濟前四強，城鎮化率達到62.4%，獲評全省全面小康推進工作前十位縣，全面小康實現程度達93.2%，成為全省首批全面小康達標縣市。
三、資興的改革實踐帶來的啟示
習近平總書記指出，“全面深化改革任務越重，越要重視基層探索實踐”。資興的城鄉一體化改革實踐是全國各地縣域改革探索的一個縮影，其所積累的經驗具有借鑒價值。
資興的改革是“上”“下”結合的典范。湖南作為農業大省，在深化農村改革、推進城鄉一體化的過程中要解決的難題很多，與發達地區的差距較大。時任省長杜家毫立足湖南實際，敏銳地抓住了時代發展的前沿趨勢，鼓勵支持推進資興的改革，堅定了資興打破體制機制的藩籬的信心和決心，為全省各地的改革探索樹立了典型。郴州市委、市政府向力力、瞿海等黨政主要領導親自指導，以開放的姿態、改革的精神大力支持資興的改革，為資興的改革發展提供了有力的支撐。市委書記陳榮偉等資興黨政領導銳意進取、不懼艱難帶領資興上下齊心協力推進改革創新，做到全市上下一盤棋，為資興的改革提供了堅強的保障。
資興的改革是地方政府與智庫合作的典范。地方政府在提高治理能力、推進科學決策的過程中需要智庫的參與。尤其是當前各地改革發展需要應對的問題的復雜性前所未有，影響政府決策的因素的復雜性前所未有，更需要智庫發揮專業性、獨立性的優勢，為黨委政府決策提供專業化的咨詢服務。資興市邀請省社會科學院、省農村發展研究院智庫團隊為資興改革進行頂層設計，為改革的順利推進奠定了堅實的基礎。事實證明，當時的研究成果具有前瞻性和可操作性，為資興搶抓改革先機，順時而動、順勢而為發揮了重要的引領作用。
全面深化改革是一個復雜的系統工程，需要理順各方面的關系。尤其是當前的改革進入到了深水區、攻堅期，改革的阻力越來越大，如何既確保改革不偏離方向，又確保改革順利推進、取得成功，這就需要各級黨委政府勇于創新，把“自上而下”部署與“自下而上”探索有機結合起來，廣泛吸納各方面的智慧，推進科學決策、民主決策，形成合力。從這一層面上來看，集多重推力于一身的資興改革探索為湖南乃至全國的改革發展提供了有益的借鑒。
（作者系湖南社會科學院研究員）
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