民法總則（草案）規定的自然人、法人、非法人組織等民事主體制度，是規范民事關系的基礎性制度安排。農村集體經濟組織作為具有中國特色的農村經濟組織，具有不同于其他一般民事主體的特性，在自然人、法人、非法人組織的總體框架下，如何界定其民事主體地位，賦予其法人資格，關乎農村集體經濟發展壯大，關乎農村基本經營制度的完善，需要認真研究。
一、農村集體經濟是我國農村的基本經濟形態
農村集體經濟是集體成員利用其所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要實現形式。據第二次全國土地調查，全國農村集體土地總面積為66.9億畝，其中農用地為55.3億畝。這些土地資源由集體經濟組織或者村民自治組織代表集體行使所有權。在一些經濟較為發達的農村，集體經濟發展迅速，集體資產規模比較可觀。截至2015年底，全國58萬個村集體經濟組織帳面資產2.86萬億元，其中北京、上海、廣東、浙江的農村集體經營性資產總額均在“幾千億級”。隨著農村集體產權改革的深入推進，集體經濟的實現形式和運行機制不斷完善，農村集體經濟發展活力增強，集體資產規模還在不斷擴大。集體經濟在促進農業發展、農民富裕、農村繁榮，推動城鄉協調發展，鞏固黨在農村的執政基礎方面發揮著不可替代的重要作用。
二、有法律地位沒法人地位已經成為制約農村集體經濟組織發展的突出問題
雖然《憲法》等有關法律明確了農村集體經濟組織的法律地位，但我國規范集體經濟發展的法律少之又少，導致集體經濟發展的頂層法律制度嚴重缺失。一是集體經濟管理主體法律缺失。至今我國尚未出臺專門的農村集體經濟組織的法律法規，集體資產產權管理缺乏法律依據。二是集體經濟組織成員權管理法律缺失。雖然《憲法》、《土地管理法》等均有提及集體經濟組織，但規范“農村集體經濟組織成員”的法律幾乎是空白的，導致國家層面農村集體經濟組織成員資格認定缺少法律依據。盡管有些地方出臺地方性規章作出規范，但缺乏相應的上位法作保障。三是集體經濟組織法人地位法律缺失。按照現有法律規定，我國財產所有權分為國家所有、集體所有、個人所有三種形式。集體所有是現實中廣泛存在的一種財產所有制形式，這種經濟形態的法人地位如何認定，法律是模糊的。
特別是在現行法律框架下，農村集體產權改革后,經由折股量化改造而成的新型集體經濟組織，面臨登記困惑和身份認同尷尬，沒有依法參與市場經濟活動的“通行證”。這方面當前有三種變通做法：一是由縣級以上人民政府發放證明書。如廣東省以證明書的方式賦予農村集體經濟組織市場主體地位。農村集體經濟組織憑證明書可以辦理組織機構代碼證，開立銀行賬戶、申領票據等。總的看，這種證明書的管理辦法解決了集體經濟組織市場主體缺位的主要矛盾，但因為缺乏上位法，證明書的管理方式只是一種過渡性的解決辦法。二是登記為農民專業合作社法人。如江蘇省2010年出臺的《關于農村社區股份合作社登記指導意見》，對農村社區股份合作社辦理農民專業合作社法人登記作出具體規定。但按農民專業合作社登記有其明顯局限性，因為集體經濟組織與農民專業合作社在合作屬性、業務范圍、成員構成、分配和管理方式等方面存在許多不同，用合作社名義登記并不合適，現在正修改的《農民專業合作社法》也沒有把農村集體經濟組織納入這一法律調整范圍。三是登記為企業法人。這種做法存在很大爭議。集體經濟組織若登記為企業法人，不僅在股東人數、資本構成等方面不符合法律規定，更重要的是集體經濟組織與一般企業有重要區別。集體經濟組織是集體土地的所有者，并且現階段農民持有的股份流轉只能限定在本集體經濟組織內部，引導集體經濟組織以企業法人的方式登記管理隱患重重，不利于切實維護好農民的集體經濟組織成員權益。
當前隨著農村集體產權制度改革深入推進，越來越多的集體經濟組織將通過折股量化組建獨立的股份合作經濟組織。在實踐中，大家普遍反映，改制中遇到的核心問題是股份合作經濟組織法人地位不明確。這客觀上要求加快農村集體經濟組織立法，賦予其明確的法人地位，創造其與其他各類所有制經濟組織同等受到保護的法律環境。為此，2015年中央一號文件明確提出，抓緊研究起草農村集體經濟組織條例。2015年中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》，也明確把《農村集體經濟組織條例》列在需要研究制定的法律法規中。
三、在民法總則中明確集體經濟組織的特殊法人地位
農村集體經濟組織兼具地域性、社區性、內部性，不同于一般的法人組織，也不同于公益性組織，簡單套用營利性法人、非營利性法人和非法人組織都難以準確界定其屬性。鑒于其特殊性和唯一性，建議民法總則明確規定，符合條件的農村集體經濟組織作為特定法人，可以依法登記，取得法人資格，以便為制定有關農村集體經濟組織的具體法律規定提供遵循和依據。
本文為作者在《民法總則（草案）》座談會上的發言稿。
（作者：中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任、清華大學中國農村研究院副院長)
中國鄉村發現網轉自：《中國人大》 2016年第21期
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