民法總則（草案）規(guī)定的自然人、法人、非法人組織等民事主體制度，是規(guī)范民事關(guān)系的基礎(chǔ)性制度安排。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為具有中國(guó)特色的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，具有不同于其他一般民事主體的特性，在自然人、法人、非法人組織的總體框架下，如何界定其民事主體地位，賦予其法人資格，關(guān)乎農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，關(guān)乎農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的完善，需要認(rèn)真研究。
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用其所有的資源要素，通過(guò)合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要實(shí)現(xiàn)形式。據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查，全國(guó)農(nóng)村集體土地總面積為66.9億畝，其中農(nóng)用地為55.3億畝。這些土地資源由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自治組織代表集體行使所有權(quán)。在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，集體資產(chǎn)規(guī)模比較可觀(guān)。截至2015年底，全國(guó)58萬(wàn)個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織帳面資產(chǎn)2.86萬(wàn)億元，其中北京、上海、廣東、浙江的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總額均在“幾千億級(jí)”。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的深入推進(jìn)，集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制不斷完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力增強(qiáng)，集體資產(chǎn)規(guī)模還在不斷擴(kuò)大。集體經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。
二、有法律地位沒(méi)法人地位已經(jīng)成為制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的突出問(wèn)題
雖然《憲法》等有關(guān)法律明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，但我國(guó)規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律少之又少，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頂層法律制度嚴(yán)重缺失。一是集體經(jīng)濟(jì)管理主體法律缺失。至今我國(guó)尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律法規(guī)，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理缺乏法律依據(jù)。二是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)管理法律缺失。雖然《憲法》、《土地管理法》等均有提及集體經(jīng)濟(jì)組織，但規(guī)范“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的法律幾乎是空白的，導(dǎo)致國(guó)家層面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定缺少法律依據(jù)。盡管有些地方出臺(tái)地方性規(guī)章作出規(guī)范，但缺乏相應(yīng)的上位法作保障。三是集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位法律缺失。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，我國(guó)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)分為國(guó)家所有、集體所有、個(gè)人所有三種形式。集體所有是現(xiàn)實(shí)中廣泛存在的一種財(cái)產(chǎn)所有制形式，這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)的法人地位如何認(rèn)定，法律是模糊的。
特別是在現(xiàn)行法律框架下，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后,經(jīng)由折股量化改造而成的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，面臨登記困惑和身份認(rèn)同尷尬，沒(méi)有依法參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“通行證”。這方面當(dāng)前有三種變通做法：一是由縣級(jí)以上人民政府發(fā)放證明書(shū)。如廣東省以證明書(shū)的方式賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織憑證明書(shū)可以辦理組織機(jī)構(gòu)代碼證，開(kāi)立銀行賬戶(hù)、申領(lǐng)票據(jù)等。總的看，這種證明書(shū)的管理辦法解決了集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體缺位的主要矛盾，但因?yàn)槿狈ι衔环ǎC明書(shū)的管理方式只是一種過(guò)渡性的解決辦法。二是登記為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法人。如江蘇省2010年出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)村社區(qū)股份合作社登記指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村社區(qū)股份合作社辦理農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法人登記作出具體規(guī)定。但按農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社登記有其明顯局限性，因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在合作屬性、業(yè)務(wù)范圍、成員構(gòu)成、分配和管理方式等方面存在許多不同，用合作社名義登記并不合適，現(xiàn)在正修改的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》也沒(méi)有把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入這一法律調(diào)整范圍。三是登記為企業(yè)法人。這種做法存在很大爭(zhēng)議。集體經(jīng)濟(jì)組織若登記為企業(yè)法人，不僅在股東人數(shù)、資本構(gòu)成等方面不符合法律規(guī)定，更重要的是集體經(jīng)濟(jì)組織與一般企業(yè)有重要區(qū)別。集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地的所有者，并且現(xiàn)階段農(nóng)民持有的股份流轉(zhuǎn)只能限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織以企業(yè)法人的方式登記管理隱患重重，不利于切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。
當(dāng)前隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革深入推進(jìn)，越來(lái)越多的集體經(jīng)濟(jì)組織將通過(guò)折股量化組建獨(dú)立的股份合作經(jīng)濟(jì)組織。在實(shí)踐中，大家普遍反映，改制中遇到的核心問(wèn)題是股份合作經(jīng)濟(jì)組織法人地位不明確。這客觀(guān)上要求加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，賦予其明確的法人地位，創(chuàng)造其與其他各類(lèi)所有制經(jīng)濟(jì)組織同等受到保護(hù)的法律環(huán)境。為此，2015年中央一號(hào)文件明確提出，抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例。2015年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，也明確把《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》列在需要研究制定的法律法規(guī)中。
三、在民法總則中明確集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊法人地位
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兼具地域性、社區(qū)性、內(nèi)部性，不同于一般的法人組織，也不同于公益性組織，簡(jiǎn)單套用營(yíng)利性法人、非營(yíng)利性法人和非法人組織都難以準(zhǔn)確界定其屬性。鑒于其特殊性和唯一性，建議民法總則明確規(guī)定，符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特定法人，可以依法登記，取得法人資格，以便為制定有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體法律規(guī)定提供遵循和依據(jù)。
本文為作者在《民法總則（草案）》座談會(huì)上的發(fā)言稿。
（作者：中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院副院長(zhǎng))
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)人大》 2016年第21期
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