我國農業保險發展已取得巨大成就，但農業保險在發展中也存在較為突出的問題。主要表現為：基于一家一戶承保理賠的傳統產品及其經營模式與農戶小規模分散經營之間不相容，產生了成本高昂與違規行為嚴重的問題，損害了農戶的利益和政府通過農業保險分散農業風險的政策目標。對此，有必要創新農業保險經營模式，適應農業發展的需要。
目前存在的問題
在實踐中，農業保險（尤其是種植業保險）的經營模式通常具有兩個典型特征：一是產品一般基于個別農戶的多風險保險。保險公司要按照農戶的不同損失程度比例賠償，且最大賠償限額隨著農作物的生長期而變化。這就意味著在理論上應該做到承保到戶與理賠到戶。二是政府有關部門行政推動，包括從省到市、縣、鄉鎮和村的層層組織與發動，在理賠過程中參與溝通與談判等。目前這種經營模式產生了成本高昂與違規行為嚴重的問題，不利于農業保險的可持續發展。
一是成本高。基于個別農戶的多風險保險的經營成本高昂，使農業保險面臨巨大的可持續發展壓力。同時，理賠環節也成本高昂。按照基于個別農戶的多風險保險的理賠要求，保險公司必須在不同的時間點進行三次查勘定損，查勘量巨大，定損手續繁瑣，成本支出巨大。
二是違規行為嚴重。目前農業保險主要依賴行政的力量推動，以降低承保和理賠成本，但由于對地方政府相關部門的行政權力約束不夠以及保險公司自身內控不足，造成虛假承保、虛假理賠和虛假費用等違規問題相當突出。雖然保險監管部門不斷加大監管力度，對部分保險公司在農險領域的違法違規行為進行嚴厲的處罰，并于2016年開展了農業保險專項治理整頓工作，但通過編造保險事故或是擴大部分農戶損失程度進行賠付、賠款用于返還代墊保費等問題仍然屢禁不絕，不僅損害了農戶的利益，而且難以發揮農業保險的政策效應，從而危及農業保險發展的根基。
現存問題的成因
目前農業保險的經營模式在某種程度上陷入了“違規經營找死，合規經營必死”的兩難困境。即對基于個別農戶的多風險保險產品來說，如果在小規模分散經營狀況下運作，則經營成本很高，面臨巨大的可持續發展壓力。如果在行政的力量推動下經營，則非常容易發生違規現象，嚴重傷害農業保險的聲譽，與農業保險的政策目標相悖。農業保險經營模式出現問題的根本原因在于，我國農戶以小規模分散經營為主的國情與傳統農業保險產品之間不相容。
一是傳統農業保險產品的可持續發展要求規模化經營。對于傳統的多風險保險產品，規模化經營是其發展的先決條件。規模化農戶由于種植面積大，可以有效降低農業保險的交易成本，提高農業保險的可持續發展能力。國際經驗也表明，采取多風險農業保險（MPCI）產品經營相對成功的國家往往其農場經營規模較大。
二是小規模分散經營造成傳統農業保險產品不可持續。近年來，雖然我國新型農村經營主體發展迅速，但規模化經營的實際占比仍然較為有限。小規模分散經營仍然是我國農業的主導性經營形態。相應的，每份保單的承保面積相當有限。2015年，農業保險承保主要農作物0.964億公頃，參保農戶戶次2.29億。據此計算，每戶次承保面積僅為0.42公頃（約為2.56畝）。在這種情況下，農業保險承保和理賠的成本都很高。為了降低經營成本，實踐中市場主體大多依靠地方政府推動農業保險發展，這使得在行政權力約束不足的情況下出現了很多違規行為。
對模式創新的建議
為實現農業保險經營模式創新，應建立普惠性農業保險體系，以指數保險取代傳統的農業保險產品，降低交易成本，提高供給效率，從而增強農業保險的可持續發展能力。
一是建立普惠性農業保險體系。
普惠性農業保險體系的核心是，“政府補助保費保基本、農戶自愿參保保增量”，即由政府全額補貼保費，提供最基本的風險保障，農戶可以根據需要通過額外繳費提高保障水平。如上所述，在小規模分散經營占主導的農業經營模式下，向農戶收取保費的成本異常高昂，甚至保險公司的承保成本已經超出了農戶的自繳保費，不符合經濟效率的原則。因此，對農戶的繳費實行全額補貼，可以降低承保環節的成本。同時，也在一定程度上遏制農業保險經營中的虛假承保、虛假理賠等違法違規行為。
建立普惠性農業保險體系也是發達國家的重要經驗。美國的巨災保險就是聯邦政府為農場主提供的最基本風險保障的普惠性農業保險產品。農場主一般都在巨災保險基礎上，額外繳費購買保障程度更高的保險產品。我國可以借鑒美國的經驗，創新農業保險的經營模式，探索建立普惠性農業保險體系。
二是以指數保險取代傳統的農業保險產品。
傳統的農業保險產品要求核保到戶、驗標到戶、查勘定損到戶，在小農經濟條件下經營成本非常高，在實踐中難以規范運作。因此，要進行農業保險的產品創新，應主要以指數形態的保險產品取代當前的物化成本保險。
指數保險（包括區域產量保險和天氣指數保險等）將損害程度指數化為特定區域農作物的平均產量或是氣象數據指標，其賠償基于預先設定的參數是否達到觸發水平，而非實際損失，因此通常不需要核保到戶、驗標到戶、查勘定損到戶。可見，指數保險本質上是通過產品創新，將小規模分散經營的農戶聚合成虛擬的規模農場，從而有效降低農業保險在承保、定損以及賠付環節的成本。
在選擇合適的產品形態方面，印度農業保險經營的經驗提供了很好的啟示。和我國類似，印度也是小農經濟占主導地位。由于農戶的經營規模有限，印度主要發展區域產量保險和天氣指數保險。印度的經驗表明，農業保險產品形態的選擇要與農戶的經營規模相適應。為了適應小規模分散經營的基本國情，我國應創新農業保險產品形態，克服傳統農業保險產品經營成本高的不足。
需更多政策支持
首先，財政要加大對農業保險經營模式創新的支持。
一是將指數保險納入中央財政補貼范圍。這樣可以鼓勵市場主體積極探索以指數保險取代物化成本保險，促進農業保險的產品創新，推動農業保險經營模式的轉型。
二是為構建普惠性農業保險體系提供補貼。實施普惠性農業保險后，財政需要新增加兩部分補貼資金：目前農戶約20%的自繳保費、可保種植面積全面覆蓋后新增加的保費補貼。通過增加對農業保險的保費補貼，可以同時推動農業補貼的市場化改革。另外，值得指出的是，如果用指數保險產品取代傳統的農業保險產品，則由于指數保險產品的費率較低，財政因此支出的保費補貼可能會少很多。
其次，促進與指數保險發展相關的基礎設施建設。發展指數保險要求具備很高質量的數據。比如，對于天氣指數保險，產品開發需要質量可靠、不易篡改、可以自動獲取的氣象數據。但我國地域遼闊，地面氣象觀測站點分布不夠充分，制約了天氣指數保險的發展。因此，要增加氣象站點建設，完善與指數保險發展相關的基礎設施。同時，統計、農業、氣象等部門要加強協調與合作，通過數據共享以及校驗，提高數據的可得性與真實性。
再次，降低農業保險經營模式創新的制度風險。政府全額補貼保費后，農戶對于最基本的風險保障不再繳費，這有可能進一步弱化農戶在農業保險治理結構中的角色，從而使得政府、公司、農戶之間缺乏利益制衡與協調機制。因此，要進一步完善《農業保險條例》，有效界定和約束政府在農業保險經營活動中的權力邊界，同時促進農民參與農業保險制度的運行和監督。
作者系國務院發展研究中心金融研究所教授、博士生導師
中國鄉村發現網轉自：經濟日報 2017年4月8日
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