我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展已取得巨大成就，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)展中也存在較為突出的問題。主要表現(xiàn)為：基于一家一戶承保理賠的傳統(tǒng)產(chǎn)品及其經(jīng)營模式與農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營之間不相容，產(chǎn)生了成本高昂與違規(guī)行為嚴(yán)重的問題，損害了農(nóng)戶的利益和政府通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的政策目標(biāo)。對此，有必要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式，適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。
目前存在的問題
在實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（尤其是種植業(yè)保險(xiǎn)）的經(jīng)營模式通常具有兩個(gè)典型特征：一是產(chǎn)品一般基于個(gè)別農(nóng)戶的多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司要按照農(nóng)戶的不同損失程度比例賠償，且最大賠償限額隨著農(nóng)作物的生長期而變化。這就意味著在理論上應(yīng)該做到承保到戶與理賠到戶。二是政府有關(guān)部門行政推動，包括從省到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的層層組織與發(fā)動，在理賠過程中參與溝通與談判等。目前這種經(jīng)營模式產(chǎn)生了成本高昂與違規(guī)行為嚴(yán)重的問題，不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。
一是成本高。基于個(gè)別農(nóng)戶的多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的經(jīng)營成本高昂，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨巨大的可持續(xù)發(fā)展壓力。同時(shí)，理賠環(huán)節(jié)也成本高昂。按照基于個(gè)別農(nóng)戶的多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的理賠要求，保險(xiǎn)公司必須在不同的時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行三次查勘定損，查勘量巨大，定損手續(xù)繁瑣，成本支出巨大。
二是違規(guī)行為嚴(yán)重。目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要依賴行政的力量推動，以降低承保和理賠成本，但由于對地方政府相關(guān)部門的行政權(quán)力約束不夠以及保險(xiǎn)公司自身內(nèi)控不足，造成虛假承保、虛假理賠和虛假費(fèi)用等違規(guī)問題相當(dāng)突出。雖然保險(xiǎn)監(jiān)管部門不斷加大監(jiān)管力度，對部分保險(xiǎn)公司在農(nóng)險(xiǎn)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，并于2016年開展了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)治理整頓工作，但通過編造保險(xiǎn)事故或是擴(kuò)大部分農(nóng)戶損失程度進(jìn)行賠付、賠款用于返還代墊保費(fèi)等問題仍然屢禁不絕，不僅損害了農(nóng)戶的利益，而且難以發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策效應(yīng)，從而危及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的根基。
現(xiàn)存問題的成因
目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營模式在某種程度上陷入了“違規(guī)經(jīng)營找死，合規(guī)經(jīng)營必死”的兩難困境。即對基于個(gè)別農(nóng)戶的多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)產(chǎn)品來說，如果在小規(guī)模分散經(jīng)營狀況下運(yùn)作，則經(jīng)營成本很高，面臨巨大的可持續(xù)發(fā)展壓力。如果在行政的力量推動下經(jīng)營，則非常容易發(fā)生違規(guī)現(xiàn)象，嚴(yán)重傷害農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的聲譽(yù)，與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)相悖。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式出現(xiàn)問題的根本原因在于，我國農(nóng)戶以小規(guī)模分散經(jīng)營為主的國情與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品之間不相容。
一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的可持續(xù)發(fā)展要求規(guī)模化經(jīng)營。對于傳統(tǒng)的多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)產(chǎn)品，規(guī)模化經(jīng)營是其發(fā)展的先決條件。規(guī)模化農(nóng)戶由于種植面積大，可以有效降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的交易成本，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展能力。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，采取多風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（MPCI）產(chǎn)品經(jīng)營相對成功的國家往往其農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模較大。
二是小規(guī)模分散經(jīng)營造成傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品不可持續(xù)。近年來，雖然我國新型農(nóng)村經(jīng)營主體發(fā)展迅速，但規(guī)模化經(jīng)營的實(shí)際占比仍然較為有限。小規(guī)模分散經(jīng)營仍然是我國農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)性經(jīng)營形態(tài)。相應(yīng)的，每份保單的承保面積相當(dāng)有限。2015年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保主要農(nóng)作物0.964億公頃，參保農(nóng)戶戶次2.29億。據(jù)此計(jì)算，每戶次承保面積僅為0.42公頃（約為2.56畝）。在這種情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保和理賠的成本都很高。為了降低經(jīng)營成本，實(shí)踐中市場主體大多依靠地方政府推動農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，這使得在行政權(quán)力約束不足的情況下出現(xiàn)了很多違規(guī)行為。
對模式創(chuàng)新的建議
為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式創(chuàng)新，應(yīng)建立普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，以指數(shù)保險(xiǎn)取代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，降低交易成本，提高供給效率，從而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展能力。
一是建立普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。
普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的核心是，“政府補(bǔ)助保費(fèi)保基本、農(nóng)戶自愿參保保增量”，即由政府全額補(bǔ)貼保費(fèi)，提供最基本的風(fēng)險(xiǎn)保障，農(nóng)戶可以根據(jù)需要通過額外繳費(fèi)提高保障水平。如上所述，在小規(guī)模分散經(jīng)營占主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式下，向農(nóng)戶收取保費(fèi)的成本異常高昂，甚至保險(xiǎn)公司的承保成本已經(jīng)超出了農(nóng)戶的自繳保費(fèi)，不符合經(jīng)濟(jì)效率的原則。因此，對農(nóng)戶的繳費(fèi)實(shí)行全額補(bǔ)貼，可以降低承保環(huán)節(jié)的成本。同時(shí)，也在一定程度上遏制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營中的虛假承保、虛假理賠等違法違規(guī)行為。
建立普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系也是發(fā)達(dá)國家的重要經(jīng)驗(yàn)。美國的巨災(zāi)保險(xiǎn)就是聯(lián)邦政府為農(nóng)場主提供的最基本風(fēng)險(xiǎn)保障的普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。農(nóng)場主一般都在巨災(zāi)保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，額外繳費(fèi)購買保障程度更高的保險(xiǎn)產(chǎn)品。我國可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營模式，探索建立普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。
二是以指數(shù)保險(xiǎn)取代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。
傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品要求核保到戶、驗(yàn)標(biāo)到戶、查勘定損到戶，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)營成本非常高，在實(shí)踐中難以規(guī)范運(yùn)作。因此，要進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)品創(chuàng)新，應(yīng)主要以指數(shù)形態(tài)的保險(xiǎn)產(chǎn)品取代當(dāng)前的物化成本保險(xiǎn)。
指數(shù)保險(xiǎn)（包括區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)和天氣指數(shù)保險(xiǎn)等）將損害程度指數(shù)化為特定區(qū)域農(nóng)作物的平均產(chǎn)量或是氣象數(shù)據(jù)指標(biāo)，其賠償基于預(yù)先設(shè)定的參數(shù)是否達(dá)到觸發(fā)水平，而非實(shí)際損失，因此通常不需要核保到戶、驗(yàn)標(biāo)到戶、查勘定損到戶。可見，指數(shù)保險(xiǎn)本質(zhì)上是通過產(chǎn)品創(chuàng)新，將小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)戶聚合成虛擬的規(guī)模農(nóng)場，從而有效降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在承保、定損以及賠付環(huán)節(jié)的成本。
在選擇合適的產(chǎn)品形態(tài)方面，印度農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)提供了很好的啟示。和我國類似，印度也是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位。由于農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模有限，印度主要發(fā)展區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)和天氣指數(shù)保險(xiǎn)。印度的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品形態(tài)的選擇要與農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模相適應(yīng)。為了適應(yīng)小規(guī)模分散經(jīng)營的基本國情，我國應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品形態(tài)，克服傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品經(jīng)營成本高的不足。
需更多政策支持
首先，財(cái)政要加大對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式創(chuàng)新的支持。
一是將指數(shù)保險(xiǎn)納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍。這樣可以鼓勵市場主體積極探索以指數(shù)保險(xiǎn)取代物化成本保險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)品創(chuàng)新，推動農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型。
二是為構(gòu)建普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系提供補(bǔ)貼。實(shí)施普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)后，財(cái)政需要新增加兩部分補(bǔ)貼資金：目前農(nóng)戶約20%的自繳保費(fèi)、可保種植面積全面覆蓋后新增加的保費(fèi)補(bǔ)貼。通過增加對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼，可以同時(shí)推動農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的市場化改革。另外，值得指出的是，如果用指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品取代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，則由于指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品的費(fèi)率較低，財(cái)政因此支出的保費(fèi)補(bǔ)貼可能會少很多。
其次，促進(jìn)與指數(shù)保險(xiǎn)發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。發(fā)展指數(shù)保險(xiǎn)要求具備很高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。比如，對于天氣指數(shù)保險(xiǎn)，產(chǎn)品開發(fā)需要質(zhì)量可靠、不易篡改、可以自動獲取的氣象數(shù)據(jù)。但我國地域遼闊，地面氣象觀測站點(diǎn)分布不夠充分，制約了天氣指數(shù)保險(xiǎn)的發(fā)展。因此，要增加氣象站點(diǎn)建設(shè)，完善與指數(shù)保險(xiǎn)發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，統(tǒng)計(jì)、農(nóng)業(yè)、氣象等部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，通過數(shù)據(jù)共享以及校驗(yàn)，提高數(shù)據(jù)的可得性與真實(shí)性。
再次，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式創(chuàng)新的制度風(fēng)險(xiǎn)。政府全額補(bǔ)貼保費(fèi)后，農(nóng)戶對于最基本的風(fēng)險(xiǎn)保障不再繳費(fèi)，這有可能進(jìn)一步弱化農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)中的角色，從而使得政府、公司、農(nóng)戶之間缺乏利益制衡與協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，要進(jìn)一步完善《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，有效界定和約束政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營活動中的權(quán)力邊界，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行和監(jiān)督。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所教授、博士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)日報(bào) 2017年4月8日
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