改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)以有限的耕地和自然資源實(shí)現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的目標(biāo)。2014年糧食產(chǎn)量達(dá)到6.07億噸，實(shí)現(xiàn)了“十一連增”。然而，在糧食產(chǎn)量節(jié)節(jié)攀升的同時(shí)，進(jìn)口量同樣增速迅猛。2014年我國(guó)糧食進(jìn)口首次突破1億噸。2015年上半年，我國(guó)累計(jì)進(jìn)口包括小麥、玉米、大麥在內(nèi)的谷物及谷物粉達(dá)到1629萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)超過(guò)60%。與此同時(shí)，我國(guó)糧食庫(kù)存總量近年來(lái)亦達(dá)到歷史高位。過(guò)去10年，國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)率不到3%，但庫(kù)存增長(zhǎng)率則超過(guò)8%。一些糧食主產(chǎn)區(qū)面臨巨大的收儲(chǔ)壓力，部分品種出現(xiàn)了階段性過(guò)剩的情況。糧食產(chǎn)量、進(jìn)口和庫(kù)存“三量齊增”的表層原因是國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)存在的糧食價(jià)差，但實(shí)質(zhì)是由于我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度和政策的現(xiàn)存弊端。在我國(guó)人口繼續(xù)增長(zhǎng)、資源環(huán)境約束日益增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)下，確保我國(guó)13億人口糧食安全的重任尤為突出。糧食儲(chǔ)備是確保國(guó)家糧食安全的重要制度安排，完善儲(chǔ)備制度對(duì)于構(gòu)建和實(shí)施新的糧食安全戰(zhàn)略具有重要意義。
一、我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度發(fā)展的狀況和特點(diǎn)
自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度變遷經(jīng)歷了1949年—1952年自由購(gòu)銷時(shí)期的糧食儲(chǔ)備制度到統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷時(shí)期國(guó)家壟斷的糧食儲(chǔ)備制度，再到1990年建立的糧食專項(xiàng)儲(chǔ)備制度，糧食儲(chǔ)備體系和管理制度日益完善。目前，我國(guó)糧食儲(chǔ)備實(shí)行中央儲(chǔ)備糧垂直管理，地方儲(chǔ)備糧“省級(jí)一市級(jí)一縣級(jí)”分級(jí)管理的制度。
（一）中央儲(chǔ)備糧垂直管理制度
1990年為解決糧食增產(chǎn)豐收引起的賣難問(wèn)題，我國(guó)建立了糧食專項(xiàng)儲(chǔ)備制度，成立了國(guó)家糧食儲(chǔ)備局，專司負(fù)責(zé)糧食儲(chǔ)備管理工作。國(guó)家糧食專項(xiàng)儲(chǔ)備的職能主要是，調(diào)節(jié)全國(guó)糧食供求總量，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，以及應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件等情況，糧食儲(chǔ)備包括常規(guī)性儲(chǔ)備和戰(zhàn)略性儲(chǔ)備。1998年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的決定》（國(guó)發(fā)[1998]15號(hào)）明確提出：“中央儲(chǔ)備糧實(shí)行垂直管理體制”。2000年，我國(guó)組建了中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司（以下簡(jiǎn)稱“中儲(chǔ)糧”），承擔(dān)原由國(guó)家糧食儲(chǔ)備局承擔(dān)的中央儲(chǔ)備糧調(diào)運(yùn)、輪換、倉(cāng)儲(chǔ)管理和進(jìn)出口等職能。中儲(chǔ)糧總公司在國(guó)家宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理下，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。總公司在糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)組建分公司，對(duì)分公司進(jìn)行垂直管理，分公司下設(shè)直屬庫(kù)以及委托地方糧食企業(yè)代儲(chǔ)中央儲(chǔ)備糧。自此，我國(guó)中央儲(chǔ)備糧垂直管理體系初步形成。此后，為進(jìn)一步加強(qiáng)和改善國(guó)家糧食宏觀調(diào)控，我國(guó)通過(guò)擴(kuò)大中央儲(chǔ)備糧規(guī)模（國(guó)發(fā)[2001]28號(hào)），按照中央和省級(jí)政府糧食事權(quán)劃分，健全和完善中央和省級(jí)糧食儲(chǔ)備制度和調(diào)控機(jī)制（國(guó)發(fā)[2004]17號(hào)），逐步完善了中央儲(chǔ)備糧管理體系。自2004年開(kāi)始，中儲(chǔ)糧受國(guó)務(wù)院委托對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)稻谷實(shí)行保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策，2006年和2008年開(kāi)始分別執(zhí)行小麥保護(hù)價(jià)收購(gòu)和玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，中央儲(chǔ)備糧的功能拓展到保護(hù)糧農(nóng)利益、解決賣糧難問(wèn)題上，糧食儲(chǔ)備擴(kuò)展至政策性儲(chǔ)備。到2013年底，中儲(chǔ)糧在全國(guó)設(shè)立24個(gè)分公司，人員、機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)覆蓋全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，總公司所屬的直屬庫(kù)達(dá)338個(gè)。中儲(chǔ)糧總公司利用直屬庫(kù)存儲(chǔ)中央儲(chǔ)備糧，還委托部分地方糧庫(kù)和社會(huì)倉(cāng)庫(kù)代儲(chǔ)中央儲(chǔ)備糧。
（二）地方糧食儲(chǔ)備分級(jí)管理制度
地方儲(chǔ)備是地方政府用于調(diào)節(jié)本地區(qū)糧食供求，穩(wěn)定市場(chǎng)以及應(yīng)對(duì)區(qū)域性重大自然災(zāi)害或突發(fā)事件的糧食和食用油儲(chǔ)備，糧權(quán)歸各級(jí)地方政府。我國(guó)地方糧食儲(chǔ)備包含省、市、縣三級(jí)儲(chǔ)備。1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化糧食購(gòu)銷體制改革的通知》首次提出“省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，1998年國(guó)家實(shí)行以“四分開(kāi)一完善”為重點(diǎn)的糧食流通體制改革后，為進(jìn)一步落實(shí)糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)家糧食宏觀調(diào)控，各省建立了省級(jí)糧食儲(chǔ)備，并制定了《省級(jí)儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》。市縣政府根據(jù)《省級(jí)儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》，制定了相應(yīng)的管理辦法。從1999年開(kāi)始，中央財(cái)政對(duì)各省（自治區(qū)、直轄市）實(shí)行了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金包干。糧食風(fēng)險(xiǎn)基金由中央和地方政府共同籌資建立，用于支付省級(jí)儲(chǔ)備糧油的利息、費(fèi)用補(bǔ)貼（國(guó)辦發(fā)[1998]17號(hào)）、陳化糧的掛賬利息開(kāi)支以及國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)分流人員的補(bǔ)助等（財(cái)政部財(cái)建[2004]75號(hào)）。
二、我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度存在的主要問(wèn)題
當(dāng)前，我國(guó)糧食儲(chǔ)備管理存在諸多問(wèn)題，首先是中央和地方糧食兩種儲(chǔ)備制度的銜接和協(xié)調(diào)管理問(wèn)題；其次是兩種儲(chǔ)備制度各自存在的特有問(wèn)題，如中央儲(chǔ)備糧政策性職能和商業(yè)性經(jīng)營(yíng)行為交織、政策性收儲(chǔ)效率遞減，地方儲(chǔ)備糧布局不合理、國(guó)有糧食收購(gòu)部門競(jìng)爭(zhēng)力下降等；再次是共性問(wèn)題，如儲(chǔ)備糧品質(zhì)和結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及監(jiān)管等問(wèn)題。以下，針對(duì)兩種制度分別說(shuō)明。
（一）中央糧食儲(chǔ)備制度存在的問(wèn)題
1.政策性儲(chǔ)備職能和商業(yè)性經(jīng)營(yíng)行為交織
作為中央儲(chǔ)備糧收儲(chǔ)執(zhí)行主體，中儲(chǔ)糧總公司及直屬庫(kù)承擔(dān)國(guó)家常規(guī)性糧食收儲(chǔ)、政策性糧食收儲(chǔ)等職能，政策性職能十分突出。但在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中，中儲(chǔ)糧公司還從事糧食流通、進(jìn)出口貿(mào)易等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，并接受國(guó)資委的統(tǒng)一監(jiān)督管理和利潤(rùn)考核，其中針對(duì)中儲(chǔ)糧的績(jī)效考核指標(biāo)不僅包括儲(chǔ)備糧宜存率、輪換完成情況等政策性職能考核，還包括與其他大型中央企業(yè)相同的利潤(rùn)增值等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)指標(biāo)的考核。在政策性職能和商業(yè)性經(jīng)營(yíng)行為相互交織的管理機(jī)制下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)陷入兩難境地。側(cè)重政策性職能，則績(jī)效考核處于劣勢(shì)，影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)積極性；側(cè)重經(jīng)營(yíng)性職能，會(huì)影響政策性職能的履行，同時(shí)企業(yè)面臨較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也極易滋生腐敗等問(wèn)題。
2.儲(chǔ)備糧品質(zhì)與結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化
目前，我國(guó)的糧食儲(chǔ)備數(shù)量大大高于國(guó)際公認(rèn)的庫(kù)存消費(fèi)比17%～18%的糧食安全線，糧食供應(yīng)保障程度高。但儲(chǔ)備糧品質(zhì)與結(jié)構(gòu)尚待進(jìn)一步優(yōu)化。一是儲(chǔ)備糧品質(zhì)不高。為了滿足龐大的糧食收儲(chǔ)需求，中儲(chǔ)糧基層單位對(duì)糧食入口環(huán)節(jié)的掌控較松。近幾年來(lái)數(shù)次出現(xiàn)儲(chǔ)備糧質(zhì)量問(wèn)題。2012年6月份根據(jù)中儲(chǔ)糧河南分公司質(zhì)檢中心的第一報(bào)告期品質(zhì)檢測(cè)，中央儲(chǔ)備糧不合格率高達(dá)22.24%。二是收儲(chǔ)糧食品種品質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理。國(guó)內(nèi)平衡有余、輪換經(jīng)營(yíng)困難的稻谷比例偏大，小麥特別是專用優(yōu)質(zhì)小麥的比例不高，不能夠滿足市場(chǎng)需求。
3.儲(chǔ)備糧監(jiān)管機(jī)制尚不完善
我國(guó)目前中央直屬儲(chǔ)備庫(kù)管理的儲(chǔ)備糧只有30%左右，70%左右的儲(chǔ)備糧都由地方儲(chǔ)備管理。由于中央儲(chǔ)備糧實(shí)行垂直管理制度，既不受工商、稅務(wù)、衛(wèi)生等部門的監(jiān)管，也不受地方糧食局監(jiān)管，因此，直屬庫(kù)的監(jiān)管主要以內(nèi)部監(jiān)管為主。當(dāng)監(jiān)管不力的時(shí)候，就容易出現(xiàn)截留、挪用政策性儲(chǔ)備糧的財(cái)政補(bǔ)貼、“轉(zhuǎn)圈糧”、以舊頂新、擅自更改入庫(kù)成本等違規(guī)、違法事件。2012年至2013年，中儲(chǔ)糧河南分公司、漯河直屬庫(kù)等單位因監(jiān)管不到位，存儲(chǔ)在承儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)的糧食發(fā)生短庫(kù)、質(zhì)價(jià)不符等問(wèn)題，造成高達(dá)7.85億元的巨額損失，同時(shí)也形成了糧食安全隱患。
4.儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)成本不斷上升
隨著我國(guó)糧食儲(chǔ)備規(guī)模不斷擴(kuò)大，儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)的成本持續(xù)上升。一是儲(chǔ)備糧保管、輪換成本不斷上升。儲(chǔ)備糧經(jīng)營(yíng)成本持續(xù)上升主要源于：隨著我國(guó)人均收入水平提升、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，百姓更多選擇購(gòu)買優(yōu)質(zhì)新糧，陳糧消費(fèi)市場(chǎng)日漸萎縮，輪換周期大大縮短；另外，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，勞動(dòng)力、水電、鐵路運(yùn)輸?shù)瘸杀局鹉晟蠞q，糧食輪換出庫(kù)成本不斷增加。二是企業(yè)管護(hù)、擴(kuò)容資金成本較高。1998年以來(lái)，中央財(cái)政共投入國(guó)債資金343億元，先后分三批在全國(guó)建設(shè)了1130個(gè)中央儲(chǔ)備糧庫(kù)，形成了5565萬(wàn)噸的倉(cāng)容，極大地充實(shí)了我國(guó)糧食儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施。但后期管護(hù)維修等需要不斷投入，直屬庫(kù)擴(kuò)容所需的土地征用資金、員工工資等支出也在不斷增加。
5.托市收儲(chǔ)效率逐年下降
在全球經(jīng)濟(jì)下滑、糧食價(jià)格下行以及國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本剛性上漲背景下，我國(guó)政策性收購(gòu)規(guī)模連續(xù)增大，但收儲(chǔ)效率日益下降。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是政策性儲(chǔ)備糧規(guī)模不斷增加，庫(kù)容壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)均顯著增加。二是托市收購(gòu)的糧食價(jià)格連年提高，影響了市場(chǎng)機(jī)制的正常發(fā)揮，導(dǎo)致糧價(jià)扭曲、缺乏彈性，陷入國(guó)內(nèi)糧食連年增產(chǎn)、收儲(chǔ)大量增加、同時(shí)進(jìn)口數(shù)量激增的“怪圈”。三是糧食順價(jià)銷售困難，國(guó)有糧食企業(yè)庫(kù)存承受巨大壓力。以玉米為例，近三年來(lái)，國(guó)家實(shí)際收購(gòu)的臨時(shí)存儲(chǔ)玉米累計(jì)超過(guò)1.8億噸，結(jié)余量超過(guò)1.5億噸。由于拍賣底價(jià)較高，在消費(fèi)低迷、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難的情況下，加工企業(yè)難以接受，大量庫(kù)存積壓使得各地庫(kù)存爆滿、倉(cāng)容緊張。東北產(chǎn)區(qū)許多地方出現(xiàn)了收不進(jìn)、掉不動(dòng)、銷不出、儲(chǔ)不下的局面。
（二）地方糧食儲(chǔ)備制度存在的問(wèn)題
1.中央與地方儲(chǔ)備協(xié)調(diào)機(jī)制不健全
根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2004〕17號(hào)）文件，我國(guó)地方儲(chǔ)備量要保持3個(gè)月銷量、銷區(qū)保持6個(gè)月銷量，目的是確保區(qū)域內(nèi)糧食供給安全、市場(chǎng)穩(wěn)定。但在實(shí)際執(zhí)行中，地方儲(chǔ)備糧調(diào)節(jié)機(jī)制往往與既定目標(biāo)不相一致。市場(chǎng)糧食供不應(yīng)求、價(jià)格上漲時(shí)，地方政府優(yōu)先增加地方儲(chǔ)備，而供過(guò)于求、價(jià)格下跌時(shí)，優(yōu)先增加中央儲(chǔ)備糧。這種機(jī)制形成的根源，既與“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有關(guān)，也與中央和地方在糧食儲(chǔ)備上的職能分割與相互獨(dú)立直接相關(guān)。
2.地方糧食儲(chǔ)備布局不合理
一方面，從產(chǎn)銷區(qū)分布來(lái)看，目前我國(guó)的政府儲(chǔ)備糧主要分布在糧食主產(chǎn)區(qū)，約占全國(guó)糧食儲(chǔ)備的72%左右。受地理位置和交通制約，省際間糧食調(diào)劑運(yùn)輸壓力較大，特別是在糧食短缺時(shí)，強(qiáng)化了賣方市場(chǎng)。另一方面，從省內(nèi)儲(chǔ)備庫(kù)及委托代儲(chǔ)點(diǎn)來(lái)看，存在儲(chǔ)備庫(kù)點(diǎn)區(qū)域間分布不合理，區(qū)域內(nèi)過(guò)于集中的問(wèn)題。例如，我國(guó)個(gè)別省地方儲(chǔ)備規(guī)模只有30億斤左右，承儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)卻超過(guò)1000家，直接影響調(diào)控效果。2012年四川省承儲(chǔ)的中央儲(chǔ)備糧規(guī)模和地方儲(chǔ)備規(guī)模相當(dāng)，但地方儲(chǔ)備企業(yè)數(shù)量是中央儲(chǔ)備（含代儲(chǔ)企業(yè)）的4.4倍。全省32個(gè)縣的縣級(jí)儲(chǔ)備糧承儲(chǔ)企業(yè)超過(guò)（含）2家，其中又有8個(gè)縣的縣級(jí)儲(chǔ)備承儲(chǔ)企業(yè)超過(guò)（含）3家。基層儲(chǔ)備點(diǎn)布局密度大，不僅導(dǎo)致儲(chǔ)備成本增加，還引發(fā)了集中收購(gòu)時(shí)期的收糧難、收購(gòu)價(jià)格盲目上漲等現(xiàn)象。
3.國(guó)有糧食收購(gòu)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)
現(xiàn)階段，我國(guó)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)改革仍不徹底。國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)改革的分流人員相當(dāng)一部分進(jìn)入了地方糧食儲(chǔ)備體系，企業(yè)人員負(fù)擔(dān)重。由于規(guī)模有限，加之經(jīng)營(yíng)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，多數(shù)企業(yè)只有地方儲(chǔ)備業(yè)務(wù)，自營(yíng)業(yè)務(wù)量很小，企業(yè)負(fù)擔(dān)極重，需要依靠補(bǔ)貼來(lái)維持正常運(yùn)營(yíng)。另一方面，隨著流通體制改革的不斷深化，糧食經(jīng)紀(jì)人、加工企業(yè)等流通主體，在收購(gòu)市場(chǎng)的活躍程度遠(yuǎn)高于國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)，加劇了收購(gòu)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度。國(guó)有糧油公司糧食收購(gòu)量逐年下降，使得地方儲(chǔ)備規(guī)模難以達(dá)標(biāo)。2013年小麥、稻谷、玉米等國(guó)家政策性糧食托市收購(gòu)7409萬(wàn)噸，占全社會(huì)糧食商品糧總量的15.8%，國(guó)有企業(yè)通過(guò)輪庫(kù)等方式收購(gòu)中央儲(chǔ)備糧9453萬(wàn)噸，占全社會(huì)糧食商品糧總量的20.2%。兩項(xiàng)加總，國(guó)有糧食部門收儲(chǔ)的糧食僅占全部糧食商品量的36.0%。據(jù)四川省中江縣凱江糧油公司反映，2007年以前，國(guó)營(yíng)糧油企業(yè)收購(gòu)的糧食約占當(dāng)?shù)氐?0%-70%，近幾年國(guó)營(yíng)糧油企業(yè)收購(gòu)的糧食占比下降至不足30%。
4.地方儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足
地方糧食儲(chǔ)備通常集中在產(chǎn)糧大省、產(chǎn)糧大縣，這些縣通常又都是財(cái)政窮縣。由于儲(chǔ)備庫(kù)點(diǎn)較多，省地市級(jí)財(cái)政資金有限，糧庫(kù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足問(wèn)題異常突出，倉(cāng)庫(kù)老化較為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全國(guó)“危倉(cāng)老庫(kù)”倉(cāng)容達(dá)1794億斤，占總倉(cāng)容的1/3[1]。據(jù)2012年四川省“危倉(cāng)老庫(kù)”專項(xiàng)調(diào)查資料，調(diào)查的555戶糧食倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)，需大修倉(cāng)容450.79萬(wàn)噸，占總倉(cāng)容的29.9%；待報(bào)廢倉(cāng)容163.5萬(wàn)噸，占總倉(cāng)容的10.9%；1998年以前建設(shè)的倉(cāng)庫(kù)倉(cāng)容為839.3萬(wàn)噸，占全省的2/3。
另外，與中央糧食儲(chǔ)備管理體系相似，地方糧食儲(chǔ)備也存在監(jiān)管不力、糧食儲(chǔ)備數(shù)量與品種結(jié)構(gòu)不合理、儲(chǔ)備成本上升等問(wèn)題。
三、加快糧食儲(chǔ)備制度改革的政策建議
（一）明確中央和地方儲(chǔ)備職能定位，進(jìn)行分類指導(dǎo)與管理
國(guó)家糧食儲(chǔ)備的主要目標(biāo)，首要是保證糧食在緊急情況下的安全供給，平抑市場(chǎng)價(jià)格、穩(wěn)定生產(chǎn)者收入及經(jīng)濟(jì)效益是衍生目標(biāo)。因此，中央儲(chǔ)備應(yīng)以常規(guī)儲(chǔ)備為主。首要職能是在做好“備戰(zhàn)備荒”的常規(guī)性安全儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)后備儲(chǔ)備的管理，使常規(guī)性后備儲(chǔ)備成為國(guó)內(nèi)糧食供需平衡的重要蓄水池和有效調(diào)節(jié)器。經(jīng)營(yíng)性職能應(yīng)適當(dāng)弱化，商業(yè)儲(chǔ)備規(guī)模適度縮小。在現(xiàn)有儲(chǔ)備規(guī)模基礎(chǔ)上，不斷提高政策性儲(chǔ)備的吞吐效率。
地方儲(chǔ)備的主要職能是確保地方糧食供需平衡，糧食儲(chǔ)備可以常規(guī)儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備為主。常規(guī)儲(chǔ)備應(yīng)參照中央儲(chǔ)備糧定位，發(fā)揮調(diào)節(jié)區(qū)域糧食市場(chǎng)供需的作用；商業(yè)儲(chǔ)備以商品糧為主，在平抑地方糧食市場(chǎng)波動(dòng)的同時(shí)，彌補(bǔ)地方財(cái)政補(bǔ)貼不足的缺口。減少縣級(jí)糧食儲(chǔ)備規(guī)模，適度增加省級(jí)糧食儲(chǔ)備規(guī)模，充分發(fā)揮地方政府的糧食市場(chǎng)統(tǒng)籌調(diào)控作用。
（二）統(tǒng)籌中央和地方儲(chǔ)備糧食區(qū)域布局，優(yōu)化儲(chǔ)備糧食品質(zhì)和結(jié)構(gòu)
一是結(jié)合農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)劃，根據(jù)糧食生產(chǎn)區(qū)域、加工基地分布、產(chǎn)銷地的生產(chǎn)與需求規(guī)模、交通運(yùn)輸狀況以及貿(mào)易格局，制定兼顧產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、生產(chǎn)與消費(fèi)的國(guó)家糧食儲(chǔ)備的區(qū)域性布局規(guī)劃。合理分級(jí)測(cè)算中央和地方糧食儲(chǔ)備規(guī)模。
二是深化地方糧食儲(chǔ)備體系改革。通過(guò)合并重組等方式，減少縣級(jí)儲(chǔ)備點(diǎn)，解決縣級(jí)儲(chǔ)備企業(yè)布局密度較大的問(wèn)題，提高地方糧食儲(chǔ)備企業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)糧食主銷區(qū)儲(chǔ)備體系建設(shè)。
三是根據(jù)各地區(qū)口糧消費(fèi)習(xí)慣和工業(yè)用糧品種需求，以及不同糧食品種的儲(chǔ)藏特性，分別確定中央和地方儲(chǔ)備糧食品種結(jié)構(gòu)。增加財(cái)政投入，提高優(yōu)質(zhì)糧食的收購(gòu)價(jià)格，與普通糧形成一定價(jià)差。加強(qiáng)中央和地方入庫(kù)糧食品質(zhì)的監(jiān)管。增加優(yōu)質(zhì)糧食的儲(chǔ)備比例。
（三）強(qiáng)化糧食儲(chǔ)備監(jiān)督和管理，確保儲(chǔ)備職能有效發(fā)揮
一是進(jìn)一步完善中儲(chǔ)糧系統(tǒng)職能和管理體制，建立政策性職能與經(jīng)營(yíng)性職能徹底分開(kāi)的體制機(jī)制。在績(jī)效考核中適度提高儲(chǔ)備糧宜存率、輪換完成情況等政策性職能指標(biāo)的權(quán)重，適度調(diào)低利潤(rùn)增值等經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)的權(quán)重。完善中儲(chǔ)糧公司管理不同業(yè)務(wù)的政策性補(bǔ)貼核算辦法，建立激勵(lì)約束機(jī)制。
二是加強(qiáng)地方糧食儲(chǔ)備監(jiān)督和管理。按照省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的要求，嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)區(qū)3個(gè)月儲(chǔ)備，銷區(qū)6個(gè)月儲(chǔ)備的任務(wù)。完善地方政府與收儲(chǔ)企業(yè)的委托代理關(guān)系，特別是要建立健全監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度，通過(guò)及時(shí)有效的吞吐調(diào)節(jié)，引導(dǎo)企業(yè)建立商業(yè)性儲(chǔ)備，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)。
三是針對(duì)儲(chǔ)備成本持續(xù)上升，基于地區(qū)差異，適當(dāng)提高糧食儲(chǔ)備保管費(fèi)用補(bǔ)貼水平，合理調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；適當(dāng)提高糧食主銷區(qū)糧食輪換費(fèi)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。
（四）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)力度，消除糧食儲(chǔ)備安全隱患
一是增加對(duì)中儲(chǔ)糧直屬庫(kù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資補(bǔ)貼力度。在合理擴(kuò)容和新建的基礎(chǔ)上，適度增加中央財(cái)政預(yù)算對(duì)中儲(chǔ)糧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，重點(diǎn)改造一批嚴(yán)重老化的倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施。
二是在地方儲(chǔ)備企業(yè)減員增效的基礎(chǔ)上，增加對(duì)地方糧食倉(cāng)儲(chǔ)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和補(bǔ)貼力度，集中用于重點(diǎn)儲(chǔ)備企業(yè)的倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施維修和管護(hù)，提高資金使用效率，確保地區(qū)糧食儲(chǔ)備安全。
（五）完善重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)儲(chǔ)備制度，適時(shí)試點(diǎn)實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策
從連續(xù)數(shù)年的政策性托市收儲(chǔ)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，進(jìn)一步完善我國(guó)托市收儲(chǔ)制度迫在眉睫。
一是完善現(xiàn)有臨時(shí)收儲(chǔ)制度。減少政策對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)程度，允許托市收購(gòu)價(jià)格在不影響安全目標(biāo)的前提下合理波動(dòng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用。科學(xué)設(shè)定收儲(chǔ)規(guī)模，不再實(shí)施敞開(kāi)性收購(gòu)。
二是待時(shí)機(jī)成熟時(shí)可試點(diǎn)實(shí)施目標(biāo)價(jià)格。目前我國(guó)已試點(diǎn)棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格政策，可在綜合評(píng)估基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前兩個(gè)品種試點(diǎn)中暴露的矛盾和問(wèn)題，研究制定和完善應(yīng)對(duì)措施，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，考慮針對(duì)玉米實(shí)施目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)。
參考文獻(xiàn)：
[1] 引自國(guó)家糧食局局長(zhǎng)任正曉2013年1月22日在全國(guó)糧食流通工作會(huì)議上的報(bào)告。http://www.chinagrain.gov.cn/n16/n1077/n1737/4886135.html
（本文為作者在“清華三農(nóng)論壇2017”分論壇二“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革”上的發(fā)言稿，經(jīng)本人確認(rèn)并授權(quán)。）
作者：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任、清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究員學(xué)術(shù)委員會(huì)委員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院
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