改革開放以來，我國以有限的耕地和自然資源實現了谷物基本自給、口糧絕對安全的目標。2014年糧食產量達到6.07億噸，實現了“十一連增”。然而，在糧食產量節節攀升的同時，進口量同樣增速迅猛。2014年我國糧食進口首次突破1億噸。2015年上半年，我國累計進口包括小麥、玉米、大麥在內的谷物及谷物粉達到1629萬噸，同比增長超過60%。與此同時，我國糧食庫存總量近年來亦達到歷史高位。過去10年，國內糧食產量年均增長率不到3%，但庫存增長率則超過8%。一些糧食主產區面臨巨大的收儲壓力，部分品種出現了階段性過剩的情況。糧食產量、進口和庫存“三量齊增”的表層原因是國內外市場存在的糧食價差，但實質是由于我國糧食儲備制度和政策的現存弊端。在我國人口繼續增長、資源環境約束日益增強，經濟由高速增長轉向中高速增長的新常態下，確保我國13億人口糧食安全的重任尤為突出。糧食儲備是確保國家糧食安全的重要制度安排，完善儲備制度對于構建和實施新的糧食安全戰略具有重要意義。
一、我國糧食儲備制度發展的狀況和特點
自新中國成立以來，我國糧食儲備制度變遷經歷了1949年—1952年自由購銷時期的糧食儲備制度到統購統銷時期國家壟斷的糧食儲備制度，再到1990年建立的糧食專項儲備制度，糧食儲備體系和管理制度日益完善。目前，我國糧食儲備實行中央儲備糧垂直管理，地方儲備糧“省級一市級一縣級”分級管理的制度。
（一）中央儲備糧垂直管理制度
1990年為解決糧食增產豐收引起的賣難問題，我國建立了糧食專項儲備制度，成立了國家糧食儲備局，專司負責糧食儲備管理工作。國家糧食專項儲備的職能主要是，調節全國糧食供求總量，穩定糧食市場，以及應對重大自然災害或者其他突發事件等情況，糧食儲備包括常規性儲備和戰略性儲備。1998年，《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的決定》（國發[1998]15號）明確提出：“中央儲備糧實行垂直管理體制”。2000年，我國組建了中國儲備糧管理總公司（以下簡稱“中儲糧”），承擔原由國家糧食儲備局承擔的中央儲備糧調運、輪換、倉儲管理和進出口等職能。中儲糧總公司在國家宏觀調控和監督管理下，實行自主經營、自負盈虧。總公司在糧食主產區和主銷區組建分公司，對分公司進行垂直管理，分公司下設直屬庫以及委托地方糧食企業代儲中央儲備糧。自此，我國中央儲備糧垂直管理體系初步形成。此后，為進一步加強和改善國家糧食宏觀調控，我國通過擴大中央儲備糧規模（國發[2001]28號），按照中央和省級政府糧食事權劃分，健全和完善中央和省級糧食儲備制度和調控機制（國發[2004]17號），逐步完善了中央儲備糧管理體系。自2004年開始，中儲糧受國務院委托對糧食主產區稻谷實行保護價收購政策，2006年和2008年開始分別執行小麥保護價收購和玉米臨時收儲政策，中央儲備糧的功能拓展到保護糧農利益、解決賣糧難問題上，糧食儲備擴展至政策性儲備。到2013年底，中儲糧在全國設立24個分公司，人員、機構和業務覆蓋全國31個省、自治區、直轄市，總公司所屬的直屬庫達338個。中儲糧總公司利用直屬庫存儲中央儲備糧，還委托部分地方糧庫和社會倉庫代儲中央儲備糧。
（二）地方糧食儲備分級管理制度
地方儲備是地方政府用于調節本地區糧食供求，穩定市場以及應對區域性重大自然災害或突發事件的糧食和食用油儲備，糧權歸各級地方政府。我國地方糧食儲備包含省、市、縣三級儲備。1994年《國務院關于深化糧食購銷體制改革的通知》首次提出“省長負責制”，1998年國家實行以“四分開一完善”為重點的糧食流通體制改革后，為進一步落實糧食省長負責制，切實加強國家糧食宏觀調控，各省建立了省級糧食儲備，并制定了《省級儲備糧管理條例》。市縣政府根據《省級儲備糧管理條例》，制定了相應的管理辦法。從1999年開始，中央財政對各省（自治區、直轄市）實行了糧食風險基金包干。糧食風險基金由中央和地方政府共同籌資建立，用于支付省級儲備糧油的利息、費用補貼（國辦發[1998]17號）、陳化糧的掛賬利息開支以及國有糧食購銷企業分流人員的補助等（財政部財建[2004]75號）。
二、我國糧食儲備制度存在的主要問題
當前，我國糧食儲備管理存在諸多問題，首先是中央和地方糧食兩種儲備制度的銜接和協調管理問題；其次是兩種儲備制度各自存在的特有問題，如中央儲備糧政策性職能和商業性經營行為交織、政策性收儲效率遞減，地方儲備糧布局不合理、國有糧食收購部門競爭力下降等；再次是共性問題，如儲備糧品質和結構、基礎設施建設以及監管等問題。以下，針對兩種制度分別說明。
（一）中央糧食儲備制度存在的問題
1.政策性儲備職能和商業性經營行為交織
作為中央儲備糧收儲執行主體，中儲糧總公司及直屬庫承擔國家常規性糧食收儲、政策性糧食收儲等職能，政策性職能十分突出。但在實際經營中，中儲糧公司還從事糧食流通、進出口貿易等經營性業務，并接受國資委的統一監督管理和利潤考核，其中針對中儲糧的績效考核指標不僅包括儲備糧宜存率、輪換完成情況等政策性職能考核，還包括與其他大型中央企業相同的利潤增值等經營性業務指標的考核。在政策性職能和商業性經營行為相互交織的管理機制下，企業經營陷入兩難境地。側重政策性職能，則績效考核處于劣勢，影響企業經營積極性；側重經營性職能，會影響政策性職能的履行，同時企業面臨較大的經營風險，也極易滋生腐敗等問題。
2.儲備糧品質與結構亟待優化
目前，我國的糧食儲備數量大大高于國際公認的庫存消費比17%～18%的糧食安全線，糧食供應保障程度高。但儲備糧品質與結構尚待進一步優化。一是儲備糧品質不高。為了滿足龐大的糧食收儲需求，中儲糧基層單位對糧食入口環節的掌控較松。近幾年來數次出現儲備糧質量問題。2012年6月份根據中儲糧河南分公司質檢中心的第一報告期品質檢測，中央儲備糧不合格率高達22.24%。二是收儲糧食品種品質結構不合理。國內平衡有余、輪換經營困難的稻谷比例偏大，小麥特別是專用優質小麥的比例不高，不能夠滿足市場需求。
3.儲備糧監管機制尚不完善
我國目前中央直屬儲備庫管理的儲備糧只有30%左右，70%左右的儲備糧都由地方儲備管理。由于中央儲備糧實行垂直管理制度，既不受工商、稅務、衛生等部門的監管，也不受地方糧食局監管，因此，直屬庫的監管主要以內部監管為主。當監管不力的時候，就容易出現截留、挪用政策性儲備糧的財政補貼、“轉圈糧”、以舊頂新、擅自更改入庫成本等違規、違法事件。2012年至2013年，中儲糧河南分公司、漯河直屬庫等單位因監管不到位，存儲在承儲庫點的糧食發生短庫、質價不符等問題，造成高達7.85億元的巨額損失，同時也形成了糧食安全隱患。
4.儲備經營成本不斷上升
隨著我國糧食儲備規模不斷擴大，儲備經營的成本持續上升。一是儲備糧保管、輪換成本不斷上升。儲備糧經營成本持續上升主要源于：隨著我國人均收入水平提升、消費結構升級，百姓更多選擇購買優質新糧，陳糧消費市場日漸萎縮，輪換周期大大縮短；另外，隨著我國工業化、城鎮化進程加快，勞動力、水電、鐵路運輸等成本逐年上漲，糧食輪換出庫成本不斷增加。二是企業管護、擴容資金成本較高。1998年以來，中央財政共投入國債資金343億元，先后分三批在全國建設了1130個中央儲備糧庫，形成了5565萬噸的倉容，極大地充實了我國糧食儲備基礎設施。但后期管護維修等需要不斷投入，直屬庫擴容所需的土地征用資金、員工工資等支出也在不斷增加。
5.托市收儲效率逐年下降
在全球經濟下滑、糧食價格下行以及國內生產成本剛性上漲背景下，我國政策性收購規模連續增大，但收儲效率日益下降。主要表現為三個方面：一是政策性儲備糧規模不斷增加，庫容壓力和財政負擔均顯著增加。二是托市收購的糧食價格連年提高，影響了市場機制的正常發揮，導致糧價扭曲、缺乏彈性，陷入國內糧食連年增產、收儲大量增加、同時進口數量激增的“怪圈”。三是糧食順價銷售困難，國有糧食企業庫存承受巨大壓力。以玉米為例，近三年來，國家實際收購的臨時存儲玉米累計超過1.8億噸，結余量超過1.5億噸。由于拍賣底價較高，在消費低迷、企業經營困難的情況下，加工企業難以接受，大量庫存積壓使得各地庫存爆滿、倉容緊張。東北產區許多地方出現了收不進、掉不動、銷不出、儲不下的局面。
（二）地方糧食儲備制度存在的問題
1.中央與地方儲備協調機制不健全
根據《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》（國發〔2004〕17號）文件，我國地方儲備量要保持3個月銷量、銷區保持6個月銷量，目的是確保區域內糧食供給安全、市場穩定。但在實際執行中，地方儲備糧調節機制往往與既定目標不相一致。市場糧食供不應求、價格上漲時，地方政府優先增加地方儲備，而供過于求、價格下跌時，優先增加中央儲備糧。這種機制形成的根源，既與“米袋子”省長負責制有關，也與中央和地方在糧食儲備上的職能分割與相互獨立直接相關。
2.地方糧食儲備布局不合理
一方面，從產銷區分布來看，目前我國的政府儲備糧主要分布在糧食主產區，約占全國糧食儲備的72%左右。受地理位置和交通制約，省際間糧食調劑運輸壓力較大，特別是在糧食短缺時，強化了賣方市場。另一方面，從省內儲備庫及委托代儲點來看，存在儲備庫點區域間分布不合理，區域內過于集中的問題。例如，我國個別省地方儲備規模只有30億斤左右，承儲庫點卻超過1000家，直接影響調控效果。2012年四川省承儲的中央儲備糧規模和地方儲備規模相當，但地方儲備企業數量是中央儲備（含代儲企業）的4.4倍。全省32個縣的縣級儲備糧承儲企業超過（含）2家，其中又有8個縣的縣級儲備承儲企業超過（含）3家。基層儲備點布局密度大，不僅導致儲備成本增加，還引發了集中收購時期的收糧難、收購價格盲目上漲等現象。
3.國有糧食收購企業競爭力不強
現階段，我國國有糧食購銷企業改革仍不徹底。國有糧食購銷企業改革的分流人員相當一部分進入了地方糧食儲備體系，企業人員負擔重。由于規模有限，加之經營能力、抗風險能力不足，缺乏市場競爭力，多數企業只有地方儲備業務，自營業務量很小，企業負擔極重，需要依靠補貼來維持正常運營。另一方面，隨著流通體制改革的不斷深化，糧食經紀人、加工企業等流通主體，在收購市場的活躍程度遠高于國有糧食購銷企業，加劇了收購市場的競爭程度。國有糧油公司糧食收購量逐年下降，使得地方儲備規模難以達標。2013年小麥、稻谷、玉米等國家政策性糧食托市收購7409萬噸，占全社會糧食商品糧總量的15.8%，國有企業通過輪庫等方式收購中央儲備糧9453萬噸，占全社會糧食商品糧總量的20.2%。兩項加總，國有糧食部門收儲的糧食僅占全部糧食商品量的36.0%。據四川省中江縣凱江糧油公司反映，2007年以前，國營糧油企業收購的糧食約占當地的60%-70%，近幾年國營糧油企業收購的糧食占比下降至不足30%。
4.地方儲備基礎設施建設不足
地方糧食儲備通常集中在產糧大省、產糧大縣，這些縣通常又都是財政窮縣。由于儲備庫點較多，省地市級財政資金有限，糧庫基礎設施建設投入不足問題異常突出，倉庫老化較為嚴重。據統計，2012年全國“危倉老庫”倉容達1794億斤，占總倉容的1/3[1]。據2012年四川省“危倉老庫”專項調查資料，調查的555戶糧食倉儲企業，需大修倉容450.79萬噸，占總倉容的29.9%；待報廢倉容163.5萬噸，占總倉容的10.9%；1998年以前建設的倉庫倉容為839.3萬噸，占全省的2/3。
另外，與中央糧食儲備管理體系相似，地方糧食儲備也存在監管不力、糧食儲備數量與品種結構不合理、儲備成本上升等問題。
三、加快糧食儲備制度改革的政策建議
（一）明確中央和地方儲備職能定位，進行分類指導與管理
國家糧食儲備的主要目標，首要是保證糧食在緊急情況下的安全供給，平抑市場價格、穩定生產者收入及經濟效益是衍生目標。因此，中央儲備應以常規儲備為主。首要職能是在做好“備戰備荒”的常規性安全儲備的基礎上，重點加強對后備儲備的管理，使常規性后備儲備成為國內糧食供需平衡的重要蓄水池和有效調節器。經營性職能應適當弱化，商業儲備規模適度縮小。在現有儲備規模基礎上，不斷提高政策性儲備的吞吐效率。
地方儲備的主要職能是確保地方糧食供需平衡，糧食儲備可以常規儲備和商業儲備為主。常規儲備應參照中央儲備糧定位，發揮調節區域糧食市場供需的作用；商業儲備以商品糧為主，在平抑地方糧食市場波動的同時，彌補地方財政補貼不足的缺口。減少縣級糧食儲備規模，適度增加省級糧食儲備規模，充分發揮地方政府的糧食市場統籌調控作用。
（二）統籌中央和地方儲備糧食區域布局，優化儲備糧食品質和結構
一是結合農業種植業結構調整的規劃，根據糧食生產區域、加工基地分布、產銷地的生產與需求規模、交通運輸狀況以及貿易格局，制定兼顧產區與銷區、生產與消費的國家糧食儲備的區域性布局規劃。合理分級測算中央和地方糧食儲備規模。
二是深化地方糧食儲備體系改革。通過合并重組等方式，減少縣級儲備點，解決縣級儲備企業布局密度較大的問題，提高地方糧食儲備企業的綜合競爭力，加強糧食主銷區儲備體系建設。
三是根據各地區口糧消費習慣和工業用糧品種需求，以及不同糧食品種的儲藏特性，分別確定中央和地方儲備糧食品種結構。增加財政投入，提高優質糧食的收購價格，與普通糧形成一定價差。加強中央和地方入庫糧食品質的監管。增加優質糧食的儲備比例。
（三）強化糧食儲備監督和管理，確保儲備職能有效發揮
一是進一步完善中儲糧系統職能和管理體制，建立政策性職能與經營性職能徹底分開的體制機制。在績效考核中適度提高儲備糧宜存率、輪換完成情況等政策性職能指標的權重，適度調低利潤增值等經營性指標的權重。完善中儲糧公司管理不同業務的政策性補貼核算辦法，建立激勵約束機制。
二是加強地方糧食儲備監督和管理。按照省長負責制的要求，嚴格落實產區3個月儲備，銷區6個月儲備的任務。完善地方政府與收儲企業的委托代理關系，特別是要建立健全監督機制和問責制度，通過及時有效的吞吐調節，引導企業建立商業性儲備，穩定農產品市場供應。
三是針對儲備成本持續上升，基于地區差異，適當提高糧食儲備保管費用補貼水平，合理調整補貼標準；適當提高糧食主銷區糧食輪換費用補貼標準，實現企業可持續經營。
（四）加大基礎設施建設管護力度，消除糧食儲備安全隱患
一是增加對中儲糧直屬庫基礎設施建設投資補貼力度。在合理擴容和新建的基礎上，適度增加中央財政預算對中儲糧基礎設施建設的投資力度，重點改造一批嚴重老化的倉儲設施。
二是在地方儲備企業減員增效的基礎上，增加對地方糧食倉儲等基礎設施建設的投資和補貼力度，集中用于重點儲備企業的倉儲設施維修和管護，提高資金使用效率，確保地區糧食儲備安全。
（五）完善重要農產品臨時儲備制度，適時試點實施目標價格政策
從連續數年的政策性托市收儲經驗來看，進一步完善我國托市收儲制度迫在眉睫。
一是完善現有臨時收儲制度。減少政策對市場的干預程度，允許托市收購價格在不影響安全目標的前提下合理波動，發揮市場機制在資源配置中的決定性作用。科學設定收儲規模，不再實施敞開性收購。
二是待時機成熟時可試點實施目標價格。目前我國已試點棉花、大豆目標價格政策，可在綜合評估基礎上，針對當前兩個品種試點中暴露的矛盾和問題，研究制定和完善應對措施，總結經驗，考慮針對玉米實施目標價格試點。
參考文獻：
[1] 引自國家糧食局局長任正曉2013年1月22日在全國糧食流通工作會議上的報告。http://www.chinagrain.gov.cn/n16/n1077/n1737/4886135.html
（本文為作者在“清華三農論壇2017”分論壇二“農產品價格形成機制和農業補貼制度改革”上的發言稿，經本人確認并授權。）
作者：農業部農村經濟研究中心主任、清華大學中國農村研究員學術委員會委員
中國鄉村發現網轉自：微信號 清華大學中國農村研究院
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