2017年中央一號(hào)文件明確提出，要以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線(xiàn)，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。為什么把推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提到這樣的高度？因?yàn)榻?jīng)過(guò)多年不懈努力，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不斷邁上新臺(tái)階，已進(jìn)入新的歷史階段，農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，矛盾的主要方面在供給側(cè)。這些矛盾突出表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、要素配置不合理、資源環(huán)境壓力大、農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)乏力等方面；同時(shí)，增加產(chǎn)量與提升品質(zhì)、成本攀升與價(jià)格低迷、庫(kù)存高企與銷(xiāo)售不暢、小生產(chǎn)與大市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛等矛盾亟待破解。面臨新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，我們必須與時(shí)俱進(jìn)改革和完善我國(guó)農(nóng)業(yè)政策。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求是：在確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)上，以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標(biāo)，以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機(jī)制創(chuàng)新為根本途徑，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過(guò)度依賴(lài)資源消耗、主要滿(mǎn)足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿(mǎn)足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在思路和方向上需要特別重視以下4點(diǎn)：
一、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障國(guó)家糧食安全為基本底線(xiàn)
經(jīng)過(guò)多年不懈努力，我國(guó)糧食連年高位增產(chǎn)，糧食生產(chǎn)能力不斷登上新臺(tái)階，國(guó)家糧食安全得到了有效保障。2016年，我國(guó)糧食產(chǎn)量61624萬(wàn)噸，進(jìn)口11468萬(wàn)噸，其中大豆進(jìn)口達(dá)到8391萬(wàn)噸，占比73%，而三大主糧進(jìn)口1014萬(wàn)噸，僅占8.8%。另外，近年來(lái)糧食進(jìn)口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，其背景是從2013年7月開(kāi)始，國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)格出現(xiàn)“倒掛”，此輪價(jià)格“倒掛”一直持續(xù)到2016年12月。由于國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)差大，且玉米進(jìn)口存在關(guān)稅配額限制，玉米下游加工及飼料企業(yè)紛紛進(jìn)行調(diào)整，轉(zhuǎn)而使用沒(méi)有配額限制的玉米替代品，如高粱、大麥、木薯、玉米酒糟等。2013-2016年，進(jìn)口到我國(guó)的玉米及其替代品多達(dá)2277億斤，這相當(dāng)于每年擠占了國(guó)內(nèi)569.3億斤的玉米市場(chǎng)。從而偏貴的國(guó)內(nèi)玉米大量進(jìn)到國(guó)家政策性收儲(chǔ)糧庫(kù)，出現(xiàn)了“國(guó)糧入庫(kù)、洋糧入市”的不正常現(xiàn)象。從2016年開(kāi)始，在東北四省（區(qū)）推進(jìn)了玉米收儲(chǔ)制度改革，實(shí)行“市場(chǎng)定價(jià)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的新機(jī)制。這一改革激活了玉米市場(chǎng)，到2017年年初進(jìn)口玉米價(jià)格優(yōu)勢(shì)基本消失，國(guó)內(nèi)外價(jià)格逐步并軌，玉米及其替代品進(jìn)口顯著下降。
未來(lái)20年，我國(guó)仍將處在食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)持續(xù)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，除了口糧消費(fèi)會(huì)繼續(xù)下降外，其他農(nóng)產(chǎn)品的食用消費(fèi)都有較大增長(zhǎng)空間。糧食需求增長(zhǎng)的大部分將來(lái)自對(duì)畜產(chǎn)品消費(fèi)的增長(zhǎng)。我國(guó)人口高峰將出現(xiàn)在2030年左右，預(yù)計(jì)達(dá)到14.5億人，2015年為13.75億人，還將增長(zhǎng)7500萬(wàn)人。城鎮(zhèn)化高峰預(yù)計(jì)出現(xiàn)在2030年，達(dá)到70%左右，2015年為56%，還將上升14個(gè)百分點(diǎn)。飲食內(nèi)結(jié)構(gòu)基本定型需要到人均GDP2萬(wàn)美元，2015年我國(guó)人均GDP才剛超過(guò)8000美元，增長(zhǎng)潛力巨大。
我國(guó)作為13多億人口大國(guó)，必須確保中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都牢牢端在自己手上，而且我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國(guó)糧。糧食一時(shí)多一點(diǎn)、少一點(diǎn)是技術(shù)性問(wèn)題，但糧食安全是戰(zhàn)略性問(wèn)題。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要調(diào)減玉米等供過(guò)于求的糧食品種，但絕不能降低糧食生產(chǎn)能力。必須毫不動(dòng)搖地抓糧食生產(chǎn)，把產(chǎn)能建設(shè)作為根本，穩(wěn)定水稻、小麥生產(chǎn)，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。一方面，要做到“藏糧于地”，在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，必須建立具有法律強(qiáng)制力的農(nóng)田保護(hù)措施，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，防止良田大量流失；另一方面，要做到“藏糧于技”，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技推廣，加快提升現(xiàn)代種業(yè)、主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化和農(nóng)業(yè)智能化水平。
二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力
長(zhǎng)期以來(lái)，受農(nóng)產(chǎn)品供給總量不足的困擾，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量成為農(nóng)業(yè)政策的重心所在。但隨著城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快升級(jí)，人們不僅要求吃得飽，而且要求吃得好、吃得營(yíng)養(yǎng)健康。從我國(guó)農(nóng)業(yè)供給體系的現(xiàn)狀來(lái)看，市場(chǎng)需求旺盛、適銷(xiāo)對(duì)路的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)供給不足，或者供應(yīng)成本過(guò)高，許多國(guó)內(nèi)需求形成進(jìn)口需要，中高端農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口顯著增加；而一些低端、普通的大路貨品種，雖然國(guó)內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)充足，但售價(jià)較低，甚至積壓滯銷(xiāo)。順應(yīng)國(guó)內(nèi)食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)趨勢(shì)，迫切需要把增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)供給放在更加突出的位置，壓減低端供給，增加中高端供給，使農(nóng)產(chǎn)品供給品種和質(zhì)量更加契合消費(fèi)者需要，使農(nóng)業(yè)供需關(guān)系在更高水平上實(shí)現(xiàn)新的平衡。
過(guò)去，為解決農(nóng)產(chǎn)品總量不足的矛盾，我們拼資源、拼環(huán)境，化肥、農(nóng)藥等大量使用，邊際產(chǎn)能過(guò)度開(kāi)發(fā)，水、土壤等都出現(xiàn)了不同程度的污染，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的弦繃得越來(lái)越緊，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況令人擔(dān)憂(yōu)。在資源環(huán)境約束不斷加大的背景下，迫切需要推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)方式。作為實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手，下一步，我國(guó)將推進(jìn)化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)行動(dòng)，鼓勵(lì)各地加大農(nóng)作物秸稈綜合利用支持力度，推行高效生態(tài)循環(huán)種養(yǎng)模式，開(kāi)展地膜清潔生產(chǎn)試點(diǎn)示范，加快畜禽糞便集中處理，大規(guī)模實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程。總之，要把該退的堅(jiān)決退下來(lái)，把超載的果斷減下來(lái)，把該治理的切實(shí)治理到位，加快形成產(chǎn)品質(zhì)量安全、產(chǎn)地環(huán)境良好、資源利用高效、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。
三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力
推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，關(guān)鍵是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府作用。按照中央的統(tǒng)一部署，當(dāng)前要重點(diǎn)抓好糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度等重要改革。玉米“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”改革已經(jīng)取得了顯著成效。通過(guò)健全生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，優(yōu)勢(shì)區(qū)農(nóng)民種糧基本收益得到保障；按照市場(chǎng)價(jià)格，多元市場(chǎng)主體入市收購(gòu)的格局已經(jīng)形成。玉米收儲(chǔ)制度改革的順利推進(jìn)表明，市場(chǎng)力量是巨大的，必須順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律辦事，一味推后改革，資源配置扭曲只會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重，各類(lèi)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)積累越深。要按照“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的思路，完善稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，形成合理比價(jià)關(guān)系，盡量減少對(duì)市場(chǎng)供求關(guān)系的過(guò)度干預(yù)。要改革完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策實(shí)施規(guī)模和范圍，特別是要把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支持農(nóng)業(yè)的重要手段，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、增加保險(xiǎn)品種、提高風(fēng)險(xiǎn)保障水平。
四、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，統(tǒng)籌利用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源
入世以來(lái)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局發(fā)生了明顯變化。2001-2016年，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易總額由279億美元增加到1833億美元，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額年均增長(zhǎng)16.1%，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易由順差轉(zhuǎn)為逆差并持續(xù)擴(kuò)大，近3年貿(mào)易逆差有所收窄，2016年逆差規(guī)模為380億美元。目前，我國(guó)已成為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)，大豆、棕櫚油、食糖和棉花等產(chǎn)品的全球最大買(mǎi)家。在我國(guó)農(nóng)業(yè)深度融入國(guó)際市場(chǎng)的背景下，無(wú)論是農(nóng)產(chǎn)品總量平衡，還是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，都不能不考慮國(guó)際市場(chǎng)因素。我國(guó)農(nóng)業(yè)是小規(guī)模生計(jì)型農(nóng)業(yè)，一家一戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，這決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力與主要出口國(guó)之間存在很大差距，容易受到國(guó)外低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的沖擊。要統(tǒng)籌利用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源，創(chuàng)造良好的農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易環(huán)境，統(tǒng)籌處理與貿(mào)易伙伴國(guó)關(guān)系，兼顧保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民利益。今后，我國(guó)將繼續(xù)增加國(guó)內(nèi)供求存在缺口農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口，擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品出口，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)開(kāi)展跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，建立境外生產(chǎn)基地和加工倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施，培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)跨國(guó)企業(yè)，我國(guó)還將積極參與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，為保障全球糧食安全做出貢獻(xiàn)。
本文是作者2017年4月20日在“2017中國(guó)農(nóng)業(yè)展望大會(huì)”上所作的主旨演講，本刊編輯部根據(jù)錄音整理，發(fā)表前經(jīng)作者審定。
（作者：中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任）
來(lái)源：《農(nóng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)信息》第5期，授權(quán)發(fā)布
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 新三農(nóng)
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