無論進入什么時代，農業在國民經濟中基礎地位決不能動搖。尤其是作為人多地少的全球人口大國，農業發展的國家戰略地位不言而喻。因此，“中央一號文件”逐漸成為中共中央重視三農問題的專有名詞，強調作為“重中之重”的地位，主導著中國農業發展的政策變遷，推動中國農業發展的不斷轉型，確保了全球人口大國的糧食安全，實現了工業化和城鎮化的持續推進，才有震撼世界的中國經濟發展奇跡。
一、中央一號文件三農政策的歷史演進
中國農村改革，經歷了三大階段。第一階段，實行家庭聯產承包責任制，主要是調整國家、集體和農民三者之間的利益關系。第二階段，推進稅費改革，主要是調整國家與農民的利益關系。第三階段，實施城鄉一體化發展戰略，主要是調整國家與農民、集體的利益關系。到目前為止，黨中央一共下發了19個一號文件，在不同的年代背景下各有側重，從中可以觀察中國的農村政策軌跡和改革路徑。
1.全面啟動農村改革的關鍵時期
1978年到1995年是中國農村發展最具活力的時期，從1982年開始到1986年連續下發了5個三農一號文件，主要是放活農村，放活農民，拉開了中國農村鄉村經濟繁榮的序幕，解決了8億農民的溫飽問題。
當時改革開放之初，農民是受惠最大的。多勞就能多得，勤勞就能致富，鄉村處處都充滿著積極向上的力量。由于那時是食品短缺的時代，改革使最貧困的群體、最落后的鄉村最先富起來。1985年，新中國第一次出現了農村消費占全國絕對比重的態勢，農村社會商品零售總額占全國的64％。[2]鄉村經濟就得到全面繁榮，尤其是鄉鎮企業的快速發展，在國民經濟中的地位不斷上升到近一半的比重，拉動了重化工業的增長，有了上世紀八十年代中期中國經濟的“黃金增長”，從而成為了后來中國工業革命的源頭。
2.改革的重心全面向城市和工業轉移的階段
從1987年開始到2003年連續17年沒有出臺三農一號文件，是中國改革的重心全面向城市和工業轉移的階段。到1995年就是一個轉折點，農業、農村、農民就開始出現了重大問題，一直到2003年，形成了后來所謂的“三農”問題。
導致“三農”問題發生的根本原因是什么呢？除了農業產業轉型升級的矛盾外，根本原因就是全黨全國的中心工作向工業化和城鎮化轉移。由于農村改革釋放了巨大的活力，取得了卓越的成就，就都認為農村的問題已經不很重要，而且還要支持和讓位于工業和城市，實現了所謂的發展戰略轉移。這段時期，盡管國家財政收入在不斷快速攀升，但包括公共產品和公共服務等各級政府的財政投入都在縣城以上，農村不僅沒有什么投入，還要征收各種名義的稅費，以養活縣鄉干部，支持城市發展。那時候縣委書記對鄉鎮干部要求的名言是，“有錢能辦事的干部不是有本事的干部，只有沒錢能辦事的干部才是本事的干部”。[3]有錢辦事誰不會辦？而沒錢怎么辦事？向農民要錢，而且一切都是以人民的名義。修公路向農民集資：人民公路人民修，修好公路為人民；辦電力向農民集資：人民電力人民辦，辦好電力為人民；建公安局向農民集資：人民公安人民建，修好公安為人民；建法院向農民集資：人民法院人民建，修好法院為人民。凡此種種，大量的現代化建設，都是向農民要錢。尤其是處于中國人口高峰期，需要不斷擴大農村中小學的規模，從而需要大規模的資金來建學校，而各級政府對縣城以下的農村學校基本上沒有什么投入，也同樣是向農民集資：自己的孩子自己愛，自己的學校自己蓋。所以，由于這樣一個制度和體制，“三農”問題就爆發了。
“三農”問題必然會引發農村基層政權問題，并引發基層黨群關系、干群關系不斷惡化，鄉村組織空心化，公信力快速下降，也由此帶來了農村基層社會穩定問題，導致長期積累在農村基層的矛盾集中爆發出來。在2003年以前，農民抗稅抗糧、集體上訪和群體性事件不斷發生最引人注目，特大群體性事件的不斷增加，成為中國農村的普遍現象和主要問題。
以湖南省衡陽縣為例，在2003年前發生農民抗稅抗糧、集體上訪和群體性事件就高達100余次；其中較大的涉農群體性事件，1995年1個、1996年2個、1998年4個、1999年3個，涉及到10個鄉鎮。[4]其中衡陽縣三湖鎮1999年就發生了一個震驚全國的惡性涉農案件，就是鎮政府在收取農民統籌提留和進行計劃生育工作時，與農民發生了嚴重沖突，打傷了上百名農民，湖南省委以１號文件進行了通報批評，十多名鎮干部分別受到黨紀、政紀處分，有的甚至被追究刑事責任，縣委書記被免去職務。
現在來回顧這個事件，干部作風問題無疑是一個導火索，而全國性的農村經濟發展問題是事件發生的根源。1993年之前三湖鎮農民的稻谷在田間就被搶購了，價格曾經一度飆高到83塊錢100斤。以當時的購買力和物價水平，這樣的價格就無疑大幅度地提高了農民的農業收入。到1999年的時候，糧食價格下跌到30塊錢100斤，而且糧站還打白條，三湖鎮有一個農民賣糧時憤怒地把稻谷倒在河里。一方面谷賤傷農，另一方面農民負擔因而居高不下，如三湖鎮當時全面進行中小學危房改造和鄉村道路建設，每畝田一年上繳稅費最高達170元多元。[5]農民本能地喊出了三句口號：“農村的出路在拋荒，農業的出路在缺糧，農民的出路在進城”。這就是為什么在2000年前后有這么多農民拋荒，因為種得越多就虧得越多。所以，全國糧食產量在1998年達到最高峰，接著糧食產量連續五年下降，在2003年降到最低點。[6]李昌平在2000年3月致信國務院領導，指出“農民真苦，農村真窮，農業真危險”。
古今往來，農民越窮，國家就難以穩定。2003年以前這樣的群體性事件不斷發生，規模不斷擴大，這就不僅僅是經濟問題，更是一個政治問題。而政治是經濟的集中表現，農村政策最終目的是為了保障的農民根本經濟利益，這是在中國農村政策所必須具有的最大政治性。因此，中國的三農問題歸根到底是經濟問題，核心是農民的利益問題。當農民的根本經濟利益得不到保障時，再牢不可破的干群關系也難以維系。
到2003年的時候，全社會終于意識到三農問題是中國的頭等大事。在工業化、城鎮化的大趨勢中，必須要加強農業在國民經濟中的基礎地位。特別是學術界對拉美化陷阱展開了討論，不少觀點認為拉美化問題出現的原因之一就是犧牲農業成就工業，盡管帶來短暫的繁榮，但最終使工業化、城鎮化難以持續，也就敲響了中國的警鐘。
3.實施“以工補農”、“以城帶鄉”的發展戰略時期
“三農”問題發生了，然后就是政策轉軌。2002年11月黨的十六大正式提出統籌城鄉經濟社會發展，2003年10月黨的十六屆三中全會將“統籌城鄉發展”放在“五個統籌”之首，2004年一號文件以促進農民增收為主題推出一系列惠農政策，是推動后來實施“以工補農”、“以城帶鄉”發展戰略的先聲，是自此以后所有一號文件含金量最高、政策效應最好、措施執行最有力的一個。2004年9月黨的十六屆四中全會正式提出“兩個趨向”的重大歷史論斷。[7]
在2004年當年就快速地化解了農業經濟問題，扭轉了連續5年下降的局面，糧食總產量達4.69億噸，比2003年增產3877萬噸，增長9%，從此便連續增產了十多年，刷新了世界農業發展的歷史記錄。2004年農民人均純收入為2936元，比2003年增加314元，增長12%，扣除價格因素，實際增長6.8%，增幅居過去七年之首。以2004年一號文件為基礎，奠定了把解決好三農問題作為全黨工作重中之重的地位。2006年徹底取消了農業稅，繼續實行最低收購價，糧食直補、農機具購置補貼、農資綜合補貼和良種補貼只增不減，農村基礎設施建設等各項投入不斷加大，逐步全部免除農村義務教育學雜費，新型農村合作醫療逐步擴大等等，從2004年到2016年，是中國工業反哺農業的新時期，農業發展進入新階段。而且國民經濟從2004年到2007年連續四年以10.0％以上的速度增長，實現了國民經濟和農業雙贏的局面。[8]
以2004年湖南省衡陽縣三湖鎮的調研為例，首先是2004年的中央一號文件發出了明確的政策信號，提出對農村實施多予、少取、兩減免三補貼的政策，推出了與農民種糧有著密切聯系的舉措：實行最低收購價，減免農業稅和農業特產稅，實行種糧直接補貼、良種補貼和農機補貼，農民每畝可以得到11塊錢的直接補貼，三湖鎮農民共得到減免和補貼人均就達50多元錢，十分明顯地起到了調動農民生產積極性的政策杠桿作用。按照2004年一號文件規定，最低收購價早稻為每百斤70元、中晚秈稻為每百斤72元和粳稻為每百斤75元，而在實際收購時，市場價格每百斤普遍都高出2元錢以上，比2003年前價格最低的時候價格每百斤高出40多元。2003年三湖鎮拋荒達40％以上，農民年收入不足千元。2004年僅早稻一項三湖鎮全鎮總產量就達850萬公斤，比往年增加了50％。按增加糧食總產量計算，全鎮農戶人均增收1100元。全鎮還增加了21臺大型農機。到8月底，三湖鎮全年的農業稅便征收完畢，其征收速度和上交率是1995年以來最快、最好的一年。
可以說，2004年一號文件的三農政策是一個歷史拐點，是一個劃時代的轉軌。
4.農業發展進入由總量不足向結構性矛盾轉變的戰略轉型時期
2004年到2015年實現了糧食產量“十二連增”，農民收入“十二連快”，使中國農業發展處于歷史上最好的時期，徹底打破了“誰來養活中國”的預言，中國從來沒有像今天這樣遠離饑餓的恐懼。伴隨國民經濟的快速發展，城鎮居民收入的快速增長、消費水平的快速提升，農產品消費進入結構轉型期。由于告別了食品短缺時代，農產品從賣方市場逐漸轉變為買方市場，而農民的生產與市場脫節，造成供不應求與供大于求同時并存，農業供給呈現階段性、結構性供需不對稱的過剩特征，導致糧食“高產量、高進口和高庫存”的“三量齊增”現象出現。因此，農業發展供需關系的演變，由改革開放前的強制性農村生產滿足城市消費、到改革開放后由農民生產主導市場消費、再到近期由市場需求主導農產品供給，這樣一個由長期短缺向總量平衡、豐年有余再到當前階段性過剩的歷史變遷。[9]為什么呢？農產品確實是多起來了，但品質好的不多，特別是優質的、綠色的不多，消費者放心的農產品不是很多，而國外進口的又越來越多。
2016年中央一號文件開頭第一句話就是明確已進入新的歷史階段，而不是階段性的變化。這是對中國農業發展進入戰略轉型的關鍵階段的重大判斷，要求推進農業供給側結構性改革，標志著中國農業農村發展思路的重大轉變。文件提出在確保農業生產能力、農民增收、農村穩定三條底線的基礎上，把改善供給結構、提高供給質量作為主攻方向。因此，以市場需求為核心優化資源配置，實現由注重數量增長向更加注重質量要求轉變、由生產導向向消費導向轉變、由政府直接干預價格向市場決定價格轉變、由單純糧食安全戰略向多重戰略目標轉變，從而達到優化農業結構、提高農業市場競爭力、加快農業體制機制創新、實現農業可持續發展的總體目標，這是未來相當長時期內農業政策的基本趨向。[10]
二、中央一號文件的三農政策效應分析
有人認為，每一個一號文件的政策預期目標并未全部實現，而且一號文件并不具有法律效力，執行力也大打折扣，因而實際作用有限。這個說法很不準確，為什么呢？因為中國作為一個農業大國、人口大國向現代轉型，三農問題是一個根本性的問題。人均耕地這么少，既要全力以赴解決自己吃飯的問題，又要進行快速的工業化和城鎮化，這是一個非常兩難的問題。如果不能推進農業現代化，靠傳統的農業生產方式，就是勞動密集型，需要大多數人去從事農業，工業化和城鎮化就不可能得到快速推進，就只能始終處于落后國家的行列；如果以犧牲農業來成就工業化和城鎮化，即使能夠避免拉美化的陷阱，可誰能養活十多億人口的中國？特別是中國一旦嚴重缺糧，即使全世界傾倉而出也救不了中國，對全世界都是一個巨大災難。[11]
西方有不少人判斷中國不可能解決這個兩難問題，預言中國遲早會要像蘇聯那樣崩潰。而中國出乎意料地破解了這個兩難問題，創造了人類歷史上的發展奇跡。靠什么破解？在工業化和城鎮化進程中，始終沒有忽視農業在國民經濟中的基礎地位，作為一個政策指導性的中央一號文件，連續鎖定三農，列為中央全年需要解決的重大問題和亟待解決的緊迫性問題，成為了中國社會公認的政策風向標。你可以列舉眾多關于一號文件發布與執行中的現實問題，卻難以否認這些文件的發布與執行,對于推動中國農業農村發展的歷史貢獻。
1.中央一號文件是目標導向的路線圖
每個一號文件都是針對當前的具體問題，要求作為重中之重，明確為各級黨委、政府的工作目標，有利于動員全國力量，集中各方面資源，分別在每年逐一集中解決中國農村改革這個長期性的世紀難題。有人認為，這么多一號文件目標都很高遠，但雷聲大、雨點小，達到預期效果的文件不多。為什么會這樣呢？這是因為農業、農村、農民的現代化是一個動態的過程，而不是一個靜態的結果，不同的階段具有不同的問題和矛盾，賦予了不同的目標和任務，每個一號文件在執行的過程中都要適應這種變化，朝著現代化的遠景每一年向前一步就是巨大的成就。同時，一號文件只是一年的政策任務，不是長期的政策任務，而且政策的執行效力取決于很多方面的因素，包括國際國內環境、國民經濟發展形勢、各個地方和各個部門的資源能力等，造成有些措施和有些地區、有些部門執行得很好，有些措施和有些地區、有些部門就未能很好地執行到位。但問題與方向明確了，哪怕每一個一號文件只解決一個小問題，但始終沿著確定的一個方向邁進，即使走慢一點沒關系，最后的效果就會由量變到質變。如改革開放到現在，從食品短缺的饑餓時代，到現在要求糧食去庫存的時代，農業從來沒有今天這樣高水平的生產能力。所以，一號文件的真正意義不是落實了多少，中國這么大的戰略問題也不是靠一個文件就能夠解決的，而是明確了國家戰略方向，避免犯顛覆性的錯誤。
2.中央一號文件是政治保障的壓艙石
盡管農業是不可替代的戰略產業，但在工業化、城鎮化的進程中，農業在國民經濟中所占份額呈逐漸下降趨勢。與此同時，非農產業的高附加值和增長的快速性具有難以抵御的誘惑力，農業的戰略位置最容易被人忽視。[12]對于各級地方政府來說，城鎮化的誘惑力太大，工業化的誘惑力太大，都能帶來高額的經濟效益，高額的財政收入，而農業是薄利產業，回報率太低。如果缺乏政治硬約束，就沒有多少地方政府會對發展農業感興趣，必須要用政治來保障發展方向和戰略決策，以發揮戰略目標導向作用和組織保障作用。中央一號文件作為指揮棒，全黨各級都要服從國家發展大局，決不能戰略短視，急功近利，這就是一號文件其中的一個最大的政策效應。中國經濟發展能夠快速發展到今天，工業化、城鎮化能夠這樣順利推進，在某種程度上，一號文件就是壓艙石。
3.中央一號文件是社會共識的聚光燈
中國是個10多億人口的大國，特別是在改革開放以來，市場主體的多元化、經濟利益的多元化，社會階層的多元化，如果不能對國家重大戰略形成共識，社會發展就會迷失方向。比如有一些這樣的觀點，認為中國的糧食供給完全可以由市場調節。當前農產品市場價格國內外倒掛，國外農產品價格那么低，國內農產品價格那么高，是不是可以按照國際分工比較優勢理論全面進口農產品？像菲律賓、越南、朝鮮這些中小國家可以，中國這樣的人口大國，不僅僅是一個誰來養活中國的世界難題，還有一個對糧食有著巨額需求的中國來說，就意味著形成了占據壟斷地位的糧食賣方市場，占有對農產品市場價格的絕對定價權，糧食價格必然會不斷翻番。因此，無論哪一屆領導人，都將三農問題作為重中之重。誰敢輕視農業？誰能夠承擔起這樣的歷史責任？在中國不懂農業，就不懂中國的國情。所以，一號文件對三農問題凝聚社會共識的作用非常明顯，在今天，大多數中國人對農業是國民經濟的基礎地位的認識已經毫不動搖。
三、未來三農政策的趨向研判
隨著城鎮化、工業化的深入推進，尤其是劉易斯拐點的到來，農產品成本“地板”上升與價格“天花板”下壓的“雙重擠壓”，以及農業生產和價格補貼的“黃線”與農業資源環境“紅燈”的“雙重約束”將成為常態，如何應對農業生產“高消耗、高污染、高成本”的“三高困境”和農業“供需匹配能力下降、國際競爭力下降、可持續發展能力下降、增收支撐能力下降”的“四大挑戰”，需要以破解農業供給與需求在結構上和體制上的矛盾為主線，以農民與土地的關系問題為立足點，建構以市場需求和質量要求為導向、以農產品地標品牌為突破、以制度供給為動力的中國農業發展體系。
1.如何創新農村集體經濟的實現形式是核心
現在有兩個關鍵詞，社會上爭論很大，就是集體經濟和集體化，需要全方位探討。如何創新集體經濟，也就是如何賦予集體經濟以新的時代內容，將決定著農村新一輪改革能夠成功。但集體經濟就是集體化嗎？有一個觀點發展集體經濟就是要走集體化的道路，理論根據的其中之一就是鄧小平的“兩個飛躍”，并以此為依據提出農村所有制的集體化。
先不談理論的，從現實出發來觀察作為這些觀點現實依據的南街、華西。在市場經濟的大背景下，南街、華西的集體經濟中有那么多的村外勞動力、村外資金和要素，既有集體的，還有個體的，還有股份的等，是多種所有制形式的混合經濟。而傳統意義上的集體化道路的集體經濟，具有區域性和排他性，但如果沒有這些村外勞動力、村外資金和要素的進入，南街、華西的集體經濟如何發展？那么，可不可以認為，南街、華西的集體經濟就是以集體所有制為主體的多種所有制共同發展的農村集體經濟？同時，南街、華西的發展模式是農業現代化的道路，還是農村城鎮化、工業化的道路？應該是后者而非前者。
因此，當前必須明確的一個問題，農村集體經濟并非是集體化，集體化只是農村集體經濟中的一種形式。在這個問題上，把握不好又會走上另外一個歧路，這是當前改革最重要的幾個核心問題之一和最重要的動向之一。中國經濟發展奇跡的秘訣是什么？由于既經歷了一大二公的集體化道路的探索，其經驗與教訓成為今天寶貴財富；又目睹了資本主義國家私有制的發展歷程，其成就與缺陷可作為借鑒；從而就能夠充分發揮公有制（包括集體所有制）和個人所有制這兩種所有制的優勢，又避免了各自的局限，實現對人類史上兩種所有制的超越。這不是對兩種所有制的重復，而是集中了這兩種所有制的優勢，成為一種嶄新的所有制形式，無疑爆發了前所未有的力量。
那種一大二公的實現形式，無論是前蘇聯和東歐的歷史還是中國的歷史都已經證明了是一條走不通的回頭路，也就是習近平明確反對的“封閉僵化的老路”。中國要后發趕超，當然是追趕西方和學習西方，但絕非重復西方錯誤的道路。西方的資本主義制度確實是當時最為先進的制度，對于推進人類社會的發展有著前所未有的歷史貢獻，馬克思對此予以高度肯定，“在它的不到100年的階級統治中所創造出的生產力比過去一切世代創造的全部生產力還要多，還要大”。[13]而西方的資本主義制度的興與衰、尤其是私有制的罪與惡，也一覽無余地暴露在歷史的陽光下，就是習近平明確反對的“邪路”。
比如西方資本主義制度下的工業化和城鎮化道路，造成城市人口快速膨脹，設施超負荷運轉，工廠林立、交通擁擠，環境污染不斷惡化，嚴重威脅到城鎮居民的日常生活和身體健康。對此，恩格斯在《英國工人階級狀況》中描述那個時代的工業化，對倫敦的環境污染進行了尖銳的批評：“居民的肺得不到足夠的氧氣，結果肢體疲勞，精神委靡，生命力減退”。[14]如何避免重復西方工業化、城鎮化進程中的錯誤，費孝通早于30多年前就在《小城鎮大問題》一文提出了中國城鎮化道路是小城鎮為主、大中城市為輔的主張，并預言大城市模式在中國可能引發的問題。[15]但由于忽視了費孝通的警告，中國基本上重復了西方的工業化和城鎮化的道路，也基本上重復了西方的工業化和城鎮化進程中的“大城市病”。
今天的所有制也是一樣，不是私有制一切都很好，也不是私有制一切都很壞。馬克思在《資本論》中稱資本主義股份制是對于傳統私有制的一種“消極揚棄”，而勞動者聯合體則是對于私有制的一種“積極的揚棄”。既然是揚棄，就不是消滅。中國的農村發展經歷了私有化到集體化的歷史變遷，可以把兩者的優勢都結合起來，就是以集體所有制為主體的混合所有制，賦予集體經濟一種新的實現形式，既不是傳統意義上的私有制，也不是傳統意義上的集體所有制，是多元組合、優化配置各方面的優勢的新型集體經濟。
通過創新集體經濟的實現形式，形成農村經濟社會發展共同體，既超越了西方的道路，又彌補了集體所有制的歷史局限，以實現習近平所提出的“共享發展”和鄧小平提出的“第二個飛躍”。
2.如何處理改革成本與改革紅利的關系問題是關鍵
改革進入深水區了，核心問題是如何處理好國家與農民、集體的關系問題，也就是改革成本與改革紅利的關系問題。為什么？回顧十九個一號文件，那些對農民、集體釋放紅利很大的文件，誰承擔改革成本、誰獲得改革紅利很清晰，改革成本與改革紅利的相對應的關系也非常明確，關系處理好了，這個文件中的改革就成功了。改革的成本由基層來承擔、由農民來承擔，這樣的改革就基本上流于形式主義，也就是以文件落實文件的改革。
如何處理改革成本與改革紅利的關系，首先要明確改革達到什么戰略目的，實現什么長期利益和短期利益，實現什么政治效益和社會效益，再進行評估，哪些是國家利益，哪些是地方利益。以此為基礎，明確中央政府要承擔什么責任，省級政府要承擔什么責任，屬于國家利益的改革成本由中央政府來承擔，屬于地方利益的根據權責關系由相應的地方政府承擔。如果改革成本和改革紅利的關系沒有理順好，改革基本上就難以推進。有些一號文件為什么沒有執行好？就是一個改革成本和改革紅利的關系問題。有些改革就是中央發文件，地方買單而沒有紅利，所以就缺乏積極性。
比如說農民收入增長一直是每一個一號文件的重點，都強調要建立農民收入的增長機制，而收入增長從哪里來？國際農產品市場進口沖擊越來越大，靠農業這個總體上屬于薄利產業的收入作為增長的主體部分很難，收入有限，不可能帶來很大的增長。而國民經濟增速不斷放緩，工資性收入增長同樣難度很大。從城鄉對比中可以發現，城鎮居民收入為什么能夠快速增長？除了工資收入外，還有一個最大的收入就是財產性收入。最突出的就是房子，基本上翻了好幾倍，這比什么工資性收入都要高，比什么收入都要增長得快。而農民就沒有多少財產性收入，收入很難與城鎮居民相應增長。因此，要真正落實好農民收入增長這個中央一號文件一再強調的要求，就要實現城鄉平等，必然要求增加農民財產性收入。這就牽涉到體制變革，很多的政策供給和法律供給，需要由中央來承擔，這個深水區是地方政府無法走過的。
3.如何定位小農經濟與規模經營是突破
規模經營是農業現代化的基礎，這是毫無疑義的。但問題是，規模經營是否就是耕地面積的規模呢？有一個眾所周知的論斷，就是農業的根本出路在于機械化，實質就是農業的技術裝備現代化。按照這個邏輯得出的第二個判斷，就是農地規模經營是實現農業機械化的必由之路。由此而得出的結論就是，沒有耕地面積的規模就不能實現農業機械化，也就不能用現代技術裝備來經營農業，結果就是無法實現農業現代化。
但是，今天中國農民的實踐，卻打破了這個論斷。比如湖南很多地方人均只有八分地，又大多是丘陵地帶和山區，盡管是這么小的規模，除了插秧以外，基本上都實現機械化，都是用現代技術來裝備農業。還有河南、河北和東北地區等平原地帶就更不用說了，沒有美國那么大的規模農場，卻使用了美國那樣大規模的農業機械。為什么能？中國農民的偉大創新，就是區域合作的社會化服務。每個小農沒有條件都購買農業機械設備，但通過農業機械的社會化服務實現了現代化裝備。所以，社會服務的規模化，彌補了耕地規模的不足，成為一種新的規模經營形式，賦予了農業規模經營以新的時代內容，符合鄧小平提出“第二個飛躍”所明確的“適應科學種田和生產社會化的需要”。[16]因此，就需要重新定位小農經濟與規模經營。
在這個過程中，小農經濟究竟采取什么樣的經營方式？陳錫文認為，不能輕易地否定農戶經營制度。農業經營規模是由國情、資源稟賦決定的，是不是以家庭為經營主體，是由農業自身發展規律決定的。家庭是農業經營最有效的主體，農業選擇以家庭經營為基礎，既是歷史現象，也是世界性的普遍現象。就全世界來看，基本上沒有哪個地方的農業不搞家庭經營，只是規模大小不同而已。不管農業經營體制怎么創新，真正的主體還是農戶，機制創新主要是讓農業經營主體與新型服務體系結合起來，讓多元化、多層次、多形式的社會化服務體系為農民提供全方位、低成本、便利高效的服務，把一家一戶做不了、做起來不經濟的事情做好，更好地激發家庭經營的活力。[17]
陳錫文深刻地闡述了農業產業的特殊性，只能選擇家庭經營。而現階段的中國農業發展水平，而且以農村家庭經營的方式，就必然規模不大。特別是作為人多地少這樣難以改變的基本國情，又能夠允許多大面積的規模經營？習近平總書記在2013年12月12日中央城鎮化工作會議上指出：“在人口城鎮化問題上，我們要有足夠的歷史耐心。世界各國解決這個問題都用了相當長的時間。”同時，習近平總書記在小崗村考察時指出：規模經營是現代農業的基礎，但改變分散的、粗放的經營方式，是需要時間和條件的，要有足夠的歷史耐心。一個是規模經營，一個是人口城鎮化，都必須要有足夠的歷史耐心，是對歷史發展階段和基本國情的深刻把握。[18]即使是80%的城鎮化還有20%的農業人口，20%就是3億人，按照18億畝耕地紅線就是人均6畝耕地，說明對耕地規模的硬約束是基本的國情。日本農業現代化的歷程要遠遠早于我們，規模經營基本上是30畝地左右，中國需要多長時間才能達到這個水平，要取決于中國工業化和城鎮化的水平，更要取決于農業的現代技術裝備水平。因此，必須清醒地認識到，小農經濟將在中國相當長時期存在。鄧小平提出“第二個飛躍”時，也認為“當然這是很長的過程”。
農業產業的特殊性在于是以自然界的生物作為勞動對象，且是利用生物有機體的生命活動進行生產的[19]，這就決定了勞動對象、生產方式與工業的根本區別，決定了農業發展不僅要遵循經濟規律，還有遵循自然規律。馬克思指出，農業作為“經濟的再生產過程，不管它的特殊的社會性質如何，在這個部門(農業)內，總是同一個自然的再生產過程交織在一起”。“……在所有生產部門中都有再生產；但是，這種同生產聯系的再生產只有農業中才是同自然的再生產是一致的”。[20]由于農業與工業相比具有著自然再生產的獨特性，導致農業發展與工業發展存在著一系列不同的變化。在工業的生產過程和勞動過程的集體化生產和專業化分工可以極大地提高勞動生產率，而農業的生產過程和勞動過程，有些環節可以進行集體化生產和專業化分工，而有些環節如自然的再生產就根本不能。歷史上曾經的集體化實踐，就是忽視了農業發展這種的獨特性，簡單地按照工業的集體化勞動來發展農業，帶來了今天仍然需要不斷反思的深刻教訓。
破解小農經濟條件下規模經營問題的關鍵，就是如何提高農民的合作能力。比如社會化服務的跨區域協作，對農民的合作能力有著很高的要求。像臺灣農會，就是通過提高農民的合作能力，使小農經濟實現規模經營的成功案例，可以借鑒其中的經驗。同時，全國各地已經在探索農村專業合作組織，可以跨區域合作，在理論上來講，完全能夠發揮臺灣農會那樣的作用。但現實中為什么進展不大、作用有限？主要是由于農村行政管理體制改革的嚴重滯后，迫切需要推進新一輪農村改革。十八屆三中全會就已經明確要求，政府要向市場放權，向社會放權，向地方放權。而且提出，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。[21]如果能夠全面放活農民合作組織，就可以激發農村發展的巨大活力。怎么樣加強農民合作，這是今后農村政策目標的一個大方向。
4.如何擺正農業保護與農民國民待遇是難點
農業和農民既相聯系，又有區別，如果不能很好地把握這一點，就會使一些農業政策走偏。之所以進行農業保護，主要是為了在中國工業化、城鎮化進程中確保農業作為國民經濟基礎的戰略地位，確保人口大國的農產品有效供給，確保國家的糧食安全。而從事農業的農民在農業發展中居于主體定位，因此，就必然要求進行農民保護才能有效地進行農業保護。在市場經濟背景下，農業發展對包括勞動力在內的資源要素配置是由市場機制決定的，農民已經由靜態的身份向動態的職業演變，從事農業的，不僅包括農村居民，還有城鎮居民；不僅包括勞動力，還有資本。
特別是在“三權分置”改革后，情況就更加復雜化，既有承包權的農民，還有經營權的農民。這就引發了一個問題，是保護承包權還是保護經營權？保護承包權本來是為了保護農民利益，但這個擁有經營權的農民不從事農業而是轉讓經營權收取“地租”了，在理論上來講就是新的“地主”，而通過付出“地租”獲得經營權的農民以及資本就是“佃農”，是真正從事農業經營的主體。耕者有其田應該是讓經營者有其田，可現在經營者無其田變成了“佃農”，原來承包權變成一個小土地出租權。
農村政策至今一直在強調保護承包權，如果轉讓經營權的農民完全城鎮化了，承包權所賦予的小土地出租權也隨身進城，結果是付出“地租”獲得經營權的主體作為“佃農”在高成本經營農業。還有當前農業補貼基本上附加在承包權上面。根據調查發現，內蒙古呼倫貝爾的草地補貼一戶一年是30多萬，不少牧民就到城里買房子坐享補貼。包括糧食補貼等基本上也是附加在承包權上，是在補貼農業經營，還是在補貼土地承包權？由此可以判斷，有些農民是超國民待遇的，而農業產業是低國民待遇的。這就引發了第二個問題，誰是農民？怎么保護農業和怎么保護農民？
根據在河南的調研，地方政府大力推進新農村建設，把農民的房子都建好了，農民居然不肯入住，為了調動農民的積極性就免水電費。免水電費那是什么概念？城鎮居民都沒享受這個待遇，難道不是超國民待遇？當然這個超國民待遇與農民自身無關，根源于現在的行政干部過度依賴單一和單向的傳統手段，缺乏應對多元社會的現代治理能力。不僅是出現了農民超國民待遇現象，也出現了農民低國民待遇問題。如農村公共產品和公共服務、社會保障等更多的是低于城鎮水平，城鄉二元體制沒有給予農民平等的待遇。什么是農民國民待遇？怎么擺正農民國民待遇？要橋歸橋，路歸路。農民既要享受國家公民的平等權利，同時要履行公民的基本義務；既不能讓超國民待遇的“喂養”方式造成農民失去自我發展能力，也不能讓低國民待遇的“賤養”方式使農民失去公平競爭的機會。
再一個就是誰是農民？過去稱之為農民的，是固定在這一個區域內從事農業勞動的群體。在很多人看來，農民這個社會階層基本上都屬于“弱勢群體”。現在的農民已經發生了歷史性的變遷，有土地承包權的農民，有土地經營權的農民。由此發生了很大的分化：有開名牌小車、家有豪華別墅、家產上億的農民，有游手好閑、不事稼穡的農民，有長期在外打工、很少回鄉的農民，有守望家園、長期從事農業生產的農民等等，還有很多類別，很難界定。現在不是具體的哪一個農民，就能確定只要是農民就是弱勢群體嗎？所以，誰是農民，什么樣的農民，要具體情況具體分析，從而給今后的惠農政策帶來了前所未有的挑戰。
既然有精準扶貧，也要精準惠農，根據不同的情況予以不同的方式扶持。勤勞致富的農民得不到國家幫助，實際種田的得不到惠農政策的扶持，如果讓游手好閑、不事稼穡的坐享政策的紅利，就不是在社會上形成正向效應，而是逆向效應。為什么農村社會管理失序？這是一些農村政策的逆向效應所導致的結果。例如當時取消農業稅，應該是從此不再收取農業稅，卻同時宣布那些未交農業稅也取消。問題是已經收繳的卻不退，未交農業稅免繳，那些依法納稅的農民感覺到誰遵紀守法誰的利益就會受損，基層政府的公信力就此流失了。所以，農村政策的制訂，每一個文件都要全面評估，不能解決一個問題又造成一個問題，形成解決問題到制造問題、再又來解決所引發的問題，惡化了農村的治理生態。
中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》2017年8期
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