“國以農為本，農以種為先”。種子是農業科技的“芯片”，是確保國家糧食安全和重要農產品供給的基石。我國從1982年到1986年連續五年，2003年到2022年連續19年，共計24年出臺了24個關于“三農”的中央一號文件，據統計，24年的中央一號文件中，除了有兩年沒有提到種業外，有22年都對種業發展做出了政策安排。沒有提到種業發展的兩個一號文件中，一個是關于稅費改革的專門性文件，另一個是關于水利改革的專門性文件。從歷年中央一號文件分析我國種業政策的變遷與趨勢，可以透視出我國整個農業農村政策的走向。
一、歷年一號文件關于種業政策的一貫主題
從歷年中央一號文件看，我國有關種業政策的主題一直是國家糧食安全。自解放以來到家庭聯產承包責任制，我國一直沒有解決吃飽飯的問題，因此，糧食安全保障供給是新中國農業農村發展的頭等大事。1983年中央一號文件強調：“近幾年，根據決不放松糧食生產、積極發展多種經營的正確方針，……我國人口多耕地少，吃飯始終是第一位的大事”當年的種業政策是“培育優良品種”。到2022年我國吃飽飯不成問題了，國家還是把牢牢守住保障國家糧食安全作為一條政策底線。強調：要“牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線。”2022年的種業政策是“大力推進種源等農業關鍵核心技術攻關。”由此可知，國家糧食安全一直是中央一號文件關于種業政策目標的重心。
糧以種為先。將糧食安全作為國家種業政策的主題，這是我國的基本國情決定的。我國是人口大國，但是我國的人均耕地資源少，因此，只能向良種要產量，依靠國家種業政策鼓勵良種繁育和良種推廣，以此增加單位面積的產量來保障國家糧食安全。同時，將糧食作為國家種業政策的主題，這也是種業科技發展的必然。好糧要好種。國家糧食安全的源頭是種業安全，因此，我國的種業政策一直支持種子科技創新，支持重大種業創新工程和平臺建設，著力為國家糧食安全打好源頭基礎。當前，國際種業技術“卡脖子”危及到種業安全進而影響國家糧食安全。因此，我國種業安全隨著國家糧食安全的戰略變化而上升到國家安全的戰略高度，但中央一號文件種業政策國家糧食安全的主題更加明確。
二、歷年中央一號文件關于種業政策的兩次變遷
從我國24個中央一號文件看，種業政策關注側重點的變化，經歷了兩次明顯的變遷。即從良種推廣繁育到生物育種重大專項、從生物育種重大專項到種業安全。
1.從良種推廣繁育到生物育種重大專項變遷（1982-2015）。農作物種子是農業增收的重要源泉。在2021年1月12日中國農科院舉行的新聞發布會上，中國農科院萬建民副院長介紹，良種對糧食增產貢獻率已超過45%。從1982年到2007年的一號文件看，這段時期我國種業政策主要是關于推進種業的良種繁育、良種推廣種植的政策。如1982年鼓勵“培育優良品種”,1986年鼓勵“著重發展適用于我國農業的新品種”，2004年支持“在小麥、大豆等糧食優勢產區擴大良種補貼范圍”，2005年“繼續實施“種子工程”“畜禽水產良種工程”“搞好大宗農作物、畜禽良種繁育基地建設和擴繁推廣。”
2008年7月9日的國務院常務會議上，審議并原則通過了轉基因生物新品種培育科技重大專項。轉基因生物新品種培育科技重大專項，其目標是要獲得一批具有重要應用價值和自主知識產權的基因，培育一批抗病蟲、抗逆、優質、高產、高效的重大轉基因生物新品種。自這一專項出臺后，我國一號文件的種業政策重點轉入了對生物育種專項的政策關注。如2008年一號文件指出：“啟動轉基因生物新品種培育科技重大專項，加快實施種子工程和畜禽水產良種工程。”2009年一號文件要求“加快推進轉基因生物新品種培育科技重大專項”。2010年要求“切實把農業科技的重點放在良種培育上，加快農業生物育種創新和推廣應用體系建設”。2015年要求“繼續實施種子工程，推進海南、甘肅、四川三大國家級育種制種基地建設。加強農業轉基因生物技術研究、安全管理、科學普及”。盡管我國種業政策重點轉向抓生物育種重大項目，但是項目的主要目標是培育良種、提高生物育種能力，確保國家種業科技達到國際水平。
2.從生物育種重大專項到種業安全變遷（2016-）。從2016年開始，我國種業政策進入了確保種業安全的新階段。2016年的中央一號文件要求 “大力推進育繁推一體化，提升種業自主創新能力，保障國家種業安全”。2020年中央經濟工作會議提出，要“開展種源‘卡脖子’技術攻關，立志打一場種業翻身仗”。2021年一號文件要求“打好種業翻身仗”。2021年國家出臺的《種業振興行動方案》要求必須把民族種業搞上去，把種源安全提升到關系國家安全的戰略高度，集中力量破難題、補短板、強優勢、控風險，實現種業科技自立自強、種源自主可控。2022年要求 “大力推進種源等農業關鍵核心技術攻關”。當前，在發達國家技術“卡脖子”的制裁與打壓下，我國種業已經意識到“卡脖子”的風險，促使我國種業政策更加注重種業發展的戰略性和安全性問題。
我國中央一號文件種業政策的兩次變遷是一個有機聯系的過程，種業政策的一貫重點是良種繁育與推廣，一貫的目標是確保國家糧食安全和主要農產品有效供給。因此，整體來看，中央一號文件的種業政策既是連續的，又是一個逐漸變化和逐漸完善的過程。
三、歷年中央一號文件種業政策的三大特征
縱觀歷年中央一號文件關于種業政策的發展變遷，我國種業政策呈現如下三大特征：
特征一：以種業科技創新為主要內容。縱觀我國一號文件，都把種業政策歸屬在農業科技這一塊，強調以種業科技創新為主發展種業，把種業科技創新作為現代農業發展的基礎支撐，這是我國種業政策與農業科技創新融合的特征，這說明我國種業一直是農業科技的核心部分，在農業科技創新中一直具有“芯片”的主導地位。經統計，22個有種業政策的一號文件中，單獨提出種業政策的文件只有4個，其中2005年強調要 “加大良種良法的推廣力度”。2012年強調“著力抓好種業科技創新”。2016年提出“快推進現代種業發展”。2021年提出“打好種業翻身仗”。除此之外，有18個一號文件都是把種業科技創新作為農業科技創新的主要內容提出相應的政策支持。
特征二：以種子增產增收為重點要求。糧食安全要增產增收，我國種業政策一直以鼓勵和支持種子增產增收為重點。因此，我國當前種業做得最好的是增產增收的種子，高質量的優質種子比較少。例如，我國繁育出來的糧食種子，其性狀大多是增產的種子，袁院士的雜交水稻就每畝達到了1000多公斤，成為目前世界上產量最高的水稻品種。但是在增產增收的種子政策導向下，我國優質品種發展一度被忽視了，導致我們今天超市里質量好價格最高的稻米大多是國外進口的，這與歷年種業政策重視增產導向不無關系。當然，作為人口大國，我國對種業要求增產增收，滿足人們吃飽的消費需求是對的。但是，今天種業科技國際競爭加劇，社會消費升級，因而我們的種業政策不得不關注種業安全問題。
特征三：以糧食種業發展為優先保障。作為農業大國，吃得飽不挨餓是我國農業發展的基本需求，我國從“以糧為綱”的農業政策開始，一直重視糧食的保障供給。因此，我國歷年一號文件的種業政策以糧食種業為優先保障的特征也很明顯。我國一號文件重視糧食種業的發展，對糧食種業的支持比較多，一般稱“種子”就是指農作物種子，實際政策執行中也優先糧食等大宗糧食種子發展，優先保障糧食種業發展成為我國種業政策的顯著特征。因此，我國糧食種子取得的成就也最多。例如，我國在世界上叫得最響的是雜交水稻種子，我國主要糧食種子的自給率已經達到了95%。但是，我國糧食種業優先的政策特征，也造成了我國對于畜禽、水產、蔬菜、花卉等種子重視不足的問題，影響了我國種業結構的優化。糧食種業發展為先的特征，導致“不同農作物品種間供需矛盾突出，主要表現為以玉米、雜交水稻為代表的農作物種子連年過剩已成常態”。這一問題已經成為我國種業政策必須糾偏的重點。
四、中央一號文件關于種業政策發展的五大趨勢
當前，我國進入了新發展階段面臨百年不遇的大變局。在這個大變局中，科學技術、制度創新、大國博弈三大變革日漸激烈，特別是大國博弈的變革中，帝國主義新的全球戰略激發技術“卡脖子”的全球動蕩，種質資源“卡脖子”將成為全球變局中的籌碼。因此，我國關于種業發展的政策也據此在發生相應的變化。根據我國歷年一號文件關于種業的政策變化推測，我國種業政策的發展將會呈現如下五大趨勢：
1.更加重視種業安全的戰略作用。種業是一種源產業，是許多產業之母，天生是一種戰略性綜合產業。新發展階段我國糧食安全和保障供給是人口大國的重中之重，種業安全的基礎作用和戰略作用將會日益增強。總書記一直強調：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”重視糧食安全必然重視種業安全。近年來，特別是種源“卡脖子”問題上，我們已經吸取了手機“芯片”的深刻教訓。2016年一號文件提出 “提升種業自主創新能力，保障國家種業安全”，2017和2918年一號文件都強調“提升種業自主創新能力”確保種業安全，2021年要“打好種業翻身仗”，等等。未來，我國將在種源“卡脖子”技術攻關方面，進一步聚焦我國種業自主科技創新與發達國家的差距和不足，重點研發不依賴受體基因型的高效遺傳轉化體系和新一代雜種優勢利用技術等育種關鍵技術，從而保障國家種業的自主性和安全性，提高種業安全的可控性。
2.更加重視科技創新對種業的核心作用。科技創新是種業發展的基礎，我國種業政策一直強調種業科技創新。自2008年啟動轉基因育種重大專項以來，我國種業政策一直以種業科技創新作為重點，特別是近年以來，對種業科技創新、自主知識產權進一步強調，推進了一系列重大科技項目，種業科技創新得到國家政策的高度重視。2021年一號文件強調“加快實施農業生物育種重大科技項目。深入實施農作物和畜禽良種聯合攻關”。2022年一號文件重點強調種業科技創新，提出“要推進種業領域國家重大創新平臺建設”“啟動農業生物育種重大項目”“ 加快實施農業關鍵核心技術攻關工程，實行‘ 揭榜掛帥’‘部省聯動’等制度，開展長周期研發項目試點”。由此可以預測，我國未來種業政策會加快支持種業數字化轉型，會針對生物育種原創性成果不足、重大基因缺乏等瓶頸問題進行重點突破，把大型種業科技創新平臺建設，大型種業聯合攻關項目作為重點進行政策支持，進一步推進種業創新的高、精、尖程度。
3.更加重視種業知識產權保護。知識產權保護在我國種業領域是從無到有的一個發展過程，我國種業知識產權保護的歷史不長，種業知識產權保護一直沒有得到足夠的重視。農業部頒布的《農業知識產權戰略綱要（2010-2020年）》開始了我國農業知識產權保護的新時代。種業知識產權保護既保護種業權益，也激勵種業創新，同時也是保護種業國際競爭、防止國際壟斷的現代世界通行制度。我國未來種業政策將進一步加強種業知識產權保護，健全激勵創新的知識產權保護制度，建立實質性派生品種制度，積極鼓勵并幫助種業企業維權，嚴厲打擊假冒侵權違法行為，為企業營造良好外部環境。我國2021年和2022年的一號文件，都明確提出了加強種業知識產權保護的政策要求，這不僅是我國種業發展的要求，也是種業走向國際市場的重要趨勢。因此，種業知識產權保護將會越來越受到一號文件種業政策的重視。
4.更加重視種質資源保護與開發利用。種質資源是種業科技創新和發展的物質基礎，是充分挖掘作物高產、高抗和營養高效等重要基因和性狀的前提條件。種質資源是種業發展的源頭和材料，長久以來，我國種質資源保護并不得力，一些珍貴的種質資源自然喪失或人為丟失很嚴重，嚴重影響了我國種業的未來發展。近年來，隨著我國種質資源的不斷消失和發達國家間對種質資源爭奪的愈演愈烈，我國對種質資源引起了高度重視。2020年一號文件要求“實施國家農業種質資源保護利用工程”，2021年一號文件要求“加強農業種質資源保護開發利用，加快第三次農作物種質資源、畜禽種質資源調查收集，加強國家作物、畜禽和海洋漁業生物種質資源庫建設”，2022年一號文件要求“大力推進種源等農業關鍵核心技術攻關。加快推進農業種質資源普查收集，強化精準鑒定評價”。我國有全球第二大農作物種質庫，保存著超過52萬份農作物種質資源，這是我們種業的寶貴遺產和財富。未來在種質資源保護和利用方面將更加強化收集保護，挖掘優異資源、突破關鍵技術、創制戰略種質等方面，中央一號文件將繼續強化政策支持。
5.更加重視生物育種商業化應用。生物育種是種業科技創新的核心，我國于2008年一號文件重視生物育種以來，一直在抓生物育種的重大工程和創新研究。我國“十四五”規劃已將“生物育種”作為國家戰略科技力量。當前，生物育種成為我國育種的核心。但是，我國當前對生物育種特別是轉基因種子的商業化很謹慎，審查制度很嚴格，因而我國生物育種商業化進程緩慢。但生物育種商業化已經成為國際潮流，也是種業科學技術創新的大趨勢，隨著生物育種技術的成熟和轉基因安全性逐漸穩定，國家必將有序推動生物育種技術的商業化應用，生物育種商業化也會逐漸得到種業政策的關照。“2020年以來我國在種業發展方面的政策頻出，包括轉基因安全性狀的公示與證書發放、加大對非法轉基因的打擊力度、修訂法律法規，為未來轉基因種子的商業化創造了法律條件。”我國種業政策將繼續支持生物育種綜合創新，穩步推進生物育種的商業化應用也將成政策趨勢。
(作者系湖南師范大學馬克思主義學院教授、中國鄉村振興研究院副院長；中國鄉村發現網轉自：《湖南師范大學社會科學學報》2022年第3期）
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