近年來(lái)，世界糧食形勢(shì)的嚴(yán)峻，已經(jīng)引起中國(guó)政府的高度重視。黨的十七大明確提出了“確保國(guó)家糧食安全”的要求。國(guó)務(wù)院2008年7月2日討論通過(guò)的《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步明確了關(guān)于糧食生產(chǎn)的具體目標(biāo)。同時(shí)，近幾年的中央一號(hào)文件都將糧食安全擺在十分重要的位置。
爭(zhēng)議：中國(guó)糧食安全的多重思考
1992年中國(guó)政府在薩烏馬國(guó)際會(huì)議上提出了糧食安全的概念，認(rèn)為糧食安全是指“能夠有效地提供全體居民以數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量達(dá)標(biāo)的包括糧食在內(nèi)的各種食物”。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)糧食安全問(wèn)題也進(jìn)行了廣泛的關(guān)注，并形成不同的觀(guān)點(diǎn)。林毅夫和蔡昉從比較優(yōu)勢(shì)與貿(mào)易利益的角度對(duì)中國(guó)糧食戰(zhàn)略提出反思，認(rèn)為過(guò)分強(qiáng)調(diào)糧食自給自足會(huì)影響農(nóng)業(yè)資源的配置效率；黃季琨則在總結(jié)和評(píng)估中國(guó)糧食生產(chǎn)增長(zhǎng)過(guò)程的基礎(chǔ)之上對(duì)中國(guó)未來(lái)25年內(nèi)糧食供給、需求和貿(mào)易的發(fā)展趨勢(shì)做了綜合的論證，并提出了“口糧安全”的概念；盧鋒指出中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在糧食問(wèn)題上存在過(guò)分強(qiáng)調(diào)自給自足的“泛政治化”認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為中國(guó)未來(lái)在保持基本的糧食生產(chǎn)能力的前提下，應(yīng)實(shí)行較為自由化的農(nóng)產(chǎn)品和糧食貿(mào)易體制；潘巖認(rèn)為中國(guó)糧食安全的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，糧食消費(fèi)需求呈剛性增長(zhǎng)，而耕地、水資源等對(duì)糧食生產(chǎn)的約束將日益突出，國(guó)家糧食安全面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同的視角提出了關(guān)于確保國(guó)家糧食安全的觀(guān)點(diǎn)：朱希剛對(duì)中國(guó)糧食供需平衡問(wèn)題的研究，重點(diǎn)分析了中國(guó)糧食生產(chǎn)潛力及其實(shí)現(xiàn)途徑；而柯炳生、王德文等則對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)及政策做了全面的回顧與剖析，并指出應(yīng)實(shí)現(xiàn)基本機(jī)制市場(chǎng)化；丁聲俊等認(rèn)為，糧食安全涉及需求者、需求時(shí)間、產(chǎn)地來(lái)源、所需糧食、糧食數(shù)量與質(zhì)量以及購(gòu)買(mǎi)力六個(gè)要素；翟虎渠等提出糧食安全應(yīng)當(dāng)包括數(shù)量安全、質(zhì)量安全和生態(tài)安全；陳錫文從生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、進(jìn)出口以及低收入人口的定向補(bǔ)貼五個(gè)方面來(lái)理解糧食安全；蔡昉認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“劉易斯轉(zhuǎn)折”之后，中國(guó)的糧食生產(chǎn)與發(fā)展面臨激勵(lì)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，應(yīng)適時(shí)提出主動(dòng)的糧食安全戰(zhàn)略；等等。
國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于糧食安全問(wèn)題存在兩種截然對(duì)立的觀(guān)點(diǎn)。一種觀(guān)點(diǎn)否定國(guó)家糧食安全問(wèn)題的存在，認(rèn)為即使存在糧食安全隱患，也是由于供給渠道不暢。如茅于軾認(rèn)為中國(guó)歷史上出現(xiàn)的饑荒是由于市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用，中國(guó)不能因?yàn)榧Z食安全這個(gè)并不存在的問(wèn)題而延滯中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程。另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)的糧食安全存在極大的隱患，如周立、楊學(xué)祥、王磊等認(rèn)為國(guó)際上的一些國(guó)家挾糧食而扼制其他國(guó)家已經(jīng)成為一種常見(jiàn)的現(xiàn)象，認(rèn)為糧食生產(chǎn)不能遵循國(guó)際分工的比較優(yōu)勢(shì)原理，而應(yīng)該遵循國(guó)家的安全戰(zhàn)略。
形勢(shì)：中國(guó)糧食安全不容樂(lè)觀(guān)
糧食是一種特殊商品，具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，而且隨著社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，糧食的功能不斷擴(kuò)展，其價(jià)值的評(píng)估將更加復(fù)雜，但一個(gè)基本共識(shí)是，糧食的可獲取性是現(xiàn)代社會(huì)人們的一種基本生活權(quán)利，糧食的這個(gè)社會(huì)屬性主要是通過(guò)糧食安全這個(gè)概念揭示出來(lái)的。隨著工業(yè)化與城市化的進(jìn)一步發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和制約因素，糧食問(wèn)題日益嚴(yán)峻。這由糧食屬性決定：（1）糧食供給的價(jià)格彈性大，需求的價(jià)格彈性小，是一種特殊商品；（2）糧食是國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略物質(zhì)，是整個(gè)社會(huì)成員賴(lài)以生存的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品；（3）在現(xiàn)有的條件下，糧食既是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，又是多功能產(chǎn)品；（4）在現(xiàn)有的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)格局中，糧食已經(jīng)成為國(guó)際戰(zhàn)略物品，成為國(guó)與國(guó)之間利益博弈的重大籌碼；（5）農(nóng)業(yè)包括糧食具有食品保障、原料供給、生態(tài)保護(hù)、觀(guān)光休閑、文化傳承等功能，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)不能簡(jiǎn)單地拿經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量。
以美國(guó)為首的少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家不斷發(fā)展糧食生產(chǎn)的擴(kuò)張能力，通過(guò)高補(bǔ)貼政策、高技術(shù)支撐、高資本控制、高市場(chǎng)操縱等手段，迫使多數(shù)非發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食生產(chǎn)能力不斷下降，將糧食作為世界經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭(zhēng)的戰(zhàn)略“核武器”，操縱糧價(jià)作為轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)危機(jī)和打擊新興經(jīng)濟(jì)體的最有效手段。面對(duì)這樣的國(guó)際新形勢(shì)，在國(guó)內(nèi)絕對(duì)耕地面積萎縮，實(shí)際播種面積減少，科技支撐能力不足，水利基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，農(nóng)民“斷代”現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，農(nóng)民種糧積極性難以提高等問(wèn)題客觀(guān)存在的背景下，中國(guó)的糧食安全形勢(shì)不容樂(lè)觀(guān)。
戰(zhàn)略：如何保證中國(guó)的糧食安全
如何保證中國(guó)的糧食安全？我們認(rèn)為應(yīng)實(shí)現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變，即從局部性的糧食安全向全局性的國(guó)家安全轉(zhuǎn)變，從被動(dòng)性糧食安全向主動(dòng)性糧食安全轉(zhuǎn)變，從單純的糧食安全向提升國(guó)家的全球競(jìng)爭(zhēng)力轉(zhuǎn)變，從強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)向同時(shí)促進(jìn)農(nóng)民增收轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)糧食安全戰(zhàn)略的改變，關(guān)鍵是提高糧食的綜合生產(chǎn)能力，前提是要保證農(nóng)民能夠從種糧中得到比較收益，而提高種糧效益無(wú)非是靠?jī)r(jià)格和補(bǔ)貼。一方面，政府補(bǔ)貼的推動(dòng)力要通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格的原動(dòng)力起作用，另一方面，市場(chǎng)的價(jià)格原動(dòng)力需要政府補(bǔ)貼的推動(dòng)力來(lái)激發(fā)。市場(chǎng)激勵(lì)需要政府的政策配套才能走得更遠(yuǎn)，而政府的政策必須得到市場(chǎng)的激勵(lì)才能可持續(xù)發(fā)展。具體要從兩個(gè)方面著手：一是創(chuàng)新政府對(duì)糧食綜合生產(chǎn)能力的推動(dòng)力。要加大對(duì)農(nóng)田基本建設(shè)的法定投入，確保糧食的基本生產(chǎn)能力；優(yōu)化組合糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼的長(zhǎng)效政策，確保糧食的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力；構(gòu)建農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的替代機(jī)制，確保糧食生產(chǎn)方式的更新能力；維護(hù)農(nóng)民市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的平等地位，確保糧食的持續(xù)生產(chǎn)能力；提升傳統(tǒng)的食品體系和品種結(jié)構(gòu)，確保糧食的多樣化生產(chǎn)能力。二是激活市場(chǎng)對(duì)糧食綜合生產(chǎn)能力的原動(dòng)力。要將“政府要糧和農(nóng)民發(fā)財(cái)”統(tǒng)一起來(lái)，形成調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性的長(zhǎng)效機(jī)制；發(fā)揮價(jià)格信號(hào)對(duì)資源配置的誘導(dǎo)作用，完善糧食最低保護(hù)價(jià)的定價(jià)機(jī)制；調(diào)動(dòng)農(nóng)民和企業(yè)多方參與糧食儲(chǔ)備的積極性，構(gòu)建面向世界的糧食儲(chǔ)備體系；推進(jìn)糧食流通產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化建設(shè)，強(qiáng)化糧食在世界市場(chǎng)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)能力。
面對(duì)國(guó)內(nèi)外糧食安全形勢(shì)的新變化，只有把僅僅滿(mǎn)足于國(guó)內(nèi)需求的“口糧農(nóng)業(yè)”上升為服務(wù)于國(guó)家全球競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，實(shí)行高財(cái)政補(bǔ)貼政策以支撐強(qiáng)大的糧食生產(chǎn)能力，從而將強(qiáng)有力的糧食生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化為強(qiáng)有力的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，才能真正掌握中國(guó)糧食安全的主動(dòng)權(quán)。
（作者單位：湖南省社會(huì)科學(xué)院）
來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)2010-2-9
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