近年來，世界糧食形勢的嚴峻，已經引起中國政府的高度重視。黨的十七大明確提出了“確保國家糧食安全”的要求。國務院2008年7月2日討論通過的《國家糧食安全中長期規劃綱要》，進一步明確了關于糧食生產的具體目標。同時，近幾年的中央一號文件都將糧食安全擺在十分重要的位置。
爭議：中國糧食安全的多重思考
1992年中國政府在薩烏馬國際會議上提出了糧食安全的概念，認為糧食安全是指“能夠有效地提供全體居民以數量充足、結構合理、質量達標的包括糧食在內的各種食物”。國內學者對糧食安全問題也進行了廣泛的關注，并形成不同的觀點。林毅夫和蔡昉從比較優勢與貿易利益的角度對中國糧食戰略提出反思，認為過分強調糧食自給自足會影響農業資源的配置效率；黃季琨則在總結和評估中國糧食生產增長過程的基礎之上對中國未來25年內糧食供給、需求和貿易的發展趨勢做了綜合的論證，并提出了“口糧安全”的概念；盧鋒指出中國長期以來在糧食問題上存在過分強調自給自足的“泛政治化”認識誤區，認為中國未來在保持基本的糧食生產能力的前提下，應實行較為自由化的農產品和糧食貿易體制；潘巖認為中國糧食安全的基礎并不穩固，糧食消費需求呈剛性增長，而耕地、水資源等對糧食生產的約束將日益突出，國家糧食安全面臨著嚴峻的挑戰。同時，國內學者從不同的視角提出了關于確保國家糧食安全的觀點：朱希剛對中國糧食供需平衡問題的研究，重點分析了中國糧食生產潛力及其實現途徑；而柯炳生、王德文等則對中國國內糧食市場及政策做了全面的回顧與剖析，并指出應實現基本機制市場化；丁聲俊等認為，糧食安全涉及需求者、需求時間、產地來源、所需糧食、糧食數量與質量以及購買力六個要素；翟虎渠等提出糧食安全應當包括數量安全、質量安全和生態安全；陳錫文從生產、流通、儲備、進出口以及低收入人口的定向補貼五個方面來理解糧食安全；蔡昉認為經濟發展進入“劉易斯轉折”之后，中國的糧食生產與發展面臨激勵機制的轉換，應適時提出主動的糧食安全戰略；等等。
國內學術界對于糧食安全問題存在兩種截然對立的觀點。一種觀點否定國家糧食安全問題的存在，認為即使存在糧食安全隱患，也是由于供給渠道不暢。如茅于軾認為中國歷史上出現的饑荒是由于市場機制不能發揮作用，中國不能因為糧食安全這個并不存在的問題而延滯中國的工業化進程。另一種觀點認為中國的糧食安全存在極大的隱患，如周立、楊學祥、王磊等認為國際上的一些國家挾糧食而扼制其他國家已經成為一種常見的現象，認為糧食生產不能遵循國際分工的比較優勢原理，而應該遵循國家的安全戰略。
形勢：中國糧食安全不容樂觀
糧食是一種特殊商品，具有準公共物品的性質，而且隨著社會、政治、經濟的發展，糧食的功能不斷擴展，其價值的評估將更加復雜，但一個基本共識是，糧食的可獲取性是現代社會人們的一種基本生活權利，糧食的這個社會屬性主要是通過糧食安全這個概念揭示出來的。隨著工業化與城市化的進一步發展，人們越來越認識到農業已經成為制約國民經濟持續發展的薄弱環節和制約因素，糧食問題日益嚴峻。這由糧食屬性決定：（1）糧食供給的價格彈性大，需求的價格彈性小，是一種特殊商品；（2）糧食是國民經濟戰略物質，是整個社會成員賴以生存的基礎性公共產品；（3）在現有的條件下，糧食既是弱質產業產品，又是多功能產品；（4）在現有的國際競爭格局中，糧食已經成為國際戰略物品，成為國與國之間利益博弈的重大籌碼；（5）農業包括糧食具有食品保障、原料供給、生態保護、觀光休閑、文化傳承等功能，為國民經濟與社會發展做出了巨大貢獻，對糧食產業不能簡單地拿經濟指標來衡量。
以美國為首的少數發達國家不斷發展糧食生產的擴張能力，通過高補貼政策、高技術支撐、高資本控制、高市場操縱等手段，迫使多數非發達國家的糧食生產能力不斷下降，將糧食作為世界經濟戰爭的戰略“核武器”，操縱糧價作為轉移經濟危機和打擊新興經濟體的最有效手段。面對這樣的國際新形勢，在國內絕對耕地面積萎縮，實際播種面積減少，科技支撐能力不足，水利基礎設施脆弱，農民“斷代”現象普遍出現，農民種糧積極性難以提高等問題客觀存在的背景下，中國的糧食安全形勢不容樂觀。
戰略：如何保證中國的糧食安全
如何保證中國的糧食安全？我們認為應實現四大轉變，即從局部性的糧食安全向全局性的國家安全轉變，從被動性糧食安全向主動性糧食安全轉變，從單純的糧食安全向提升國家的全球競爭力轉變，從強調糧食生產向同時促進農民增收轉變。實現糧食安全戰略的改變，關鍵是提高糧食的綜合生產能力，前提是要保證農民能夠從種糧中得到比較收益，而提高種糧效益無非是靠價格和補貼。一方面，政府補貼的推動力要通過市場價格的原動力起作用，另一方面，市場的價格原動力需要政府補貼的推動力來激發。市場激勵需要政府的政策配套才能走得更遠，而政府的政策必須得到市場的激勵才能可持續發展。具體要從兩個方面著手：一是創新政府對糧食綜合生產能力的推動力。要加大對農田基本建設的法定投入，確保糧食的基本生產能力；優化組合糧食生產補貼的長效政策，確保糧食的市場競爭能力；構建農村勞動力轉移的替代機制，確保糧食生產方式的更新能力；維護農民市場競爭中的平等地位，確保糧食的持續生產能力；提升傳統的食品體系和品種結構，確保糧食的多樣化生產能力。二是激活市場對糧食綜合生產能力的原動力。要將“政府要糧和農民發財”統一起來，形成調動農民種糧積極性的長效機制；發揮價格信號對資源配置的誘導作用，完善糧食最低保護價的定價機制；調動農民和企業多方參與糧食儲備的積極性，構建面向世界的糧食儲備體系；推進糧食流通產業的現代化建設，強化糧食在世界市場的戰略競爭能力。
面對國內外糧食安全形勢的新變化，只有把僅僅滿足于國內需求的“口糧農業”上升為服務于國家全球競爭的戰略產業，實行高財政補貼政策以支撐強大的糧食生產能力，從而將強有力的糧食生產能力轉化為強有力的國際市場競爭優勢，才能真正掌握中國糧食安全的主動權。
（作者單位：湖南省社會科學院）
來源：中國社會科學報2010-2-9
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