——基于閩東南C村的案例研究
【摘要】科層制是理解我國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要研究視角。基于閩東南C村“干部駐村”的實(shí)踐案例，分析和探討“干部駐村”制的實(shí)踐樣態(tài)及影響。研究發(fā)現(xiàn)，“干部駐村”制的實(shí)施使得原來依附于科層體系的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，呈現(xiàn)出政治動(dòng)員、跨部門互動(dòng)和人格化交往等非科層化運(yùn)作的特征，并由此使政府動(dòng)員機(jī)制從“單線動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“多線動(dòng)員”，資源配置機(jī)制從“彌散”到“精準(zhǔn)”，政府組織機(jī)制從“僵化”到“彈性”。“干部駐村”與“工作隊(duì)”和“能人治村”在運(yùn)作機(jī)理上有一定差別，其運(yùn)作方式有助于打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理功能分割和制度僵化的困局，但也存在著缺乏穩(wěn)定性保障和公平分配的頂層設(shè)計(jì)考量等問題。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理； 干部駐村； 非科層化運(yùn)作
一、問題的提出
當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)突出問題是農(nóng)村基層組織建設(shè)羸弱，難以發(fā)揮帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾以及維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的作用。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，截止到2014年4月，全國(guó)共排查確定軟弱渙散村黨組織57 688個(gè)，占村黨組織總數(shù)的9.6％。對(duì)此，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2015年4月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，以中央文件形式要求各地向軟弱渙散村黨組織選派第一書記，實(shí)現(xiàn)駐村幫扶長(zhǎng)期化、制度化。
C村地處閩東南，以邊地和丘陵為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低，地理位置偏遠(yuǎn)，是一個(gè)名副其實(shí)的“老、少、邊、窮”貧困村。2011年，C村獲得福建省民族與宗教事務(wù)廳掛村幫扶并派出處級(jí)干部Y擔(dān)任“第一書記”。駐村干部Y書記的到來，顯著增強(qiáng)了村級(jí)班子開拓創(chuàng)新的精神，提升了C村整體治理水平，深受當(dāng)?shù)卮迕褓澷p。
在當(dāng)?shù)氐膶?shí)證調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)，C村所實(shí)踐的“干部駐村”制度背后包含一套非科層化的動(dòng)態(tài)運(yùn)作的完整邏輯。那么，在現(xiàn)實(shí)中這一制度究竟展現(xiàn)了哪些非科層化運(yùn)作的實(shí)踐樣態(tài)？這一制度的運(yùn)作機(jī)制是怎樣？其實(shí)踐結(jié)果應(yīng)當(dāng)如何評(píng)判？
“干部駐村”制是極具中國(guó)特色的政策產(chǎn)物。作為鄉(xiāng)村治理的重要政策之一，一些學(xué)者注重的是對(duì)“干部駐村”制度在鄉(xiāng)村治理中的實(shí)際運(yùn)作方式及其治村效果等方面的思考，從微觀角度對(duì)“干部駐村”制度進(jìn)行解讀。如蔣永甫和莫榮妹將干部下鄉(xiāng)視為一種產(chǎn)業(yè)扶貧的精準(zhǔn)幫扶方式，認(rèn)為“干部下鄉(xiāng)”能夠?qū)崿F(xiàn)各類資源的優(yōu)化配置，有效緩解資源分散而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化現(xiàn)象。陳國(guó)申、唐京華認(rèn)為“第一書記”作為村莊外來“幫扶力量”介入到村莊公共生活中，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)對(duì)村民自治產(chǎn)生了積極的影響。王丹莉和武力探討了“干部駐村”活動(dòng)與鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給之間的關(guān)系，認(rèn)為駐村干部群體拓展了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給主體，有效改善了其所駐村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給現(xiàn)狀。
還有部分學(xué)者側(cè)重考察“干部駐村”的制度沿革和運(yùn)行機(jī)制，從宏觀的角度來把握和理解“干部駐村”制度在鄉(xiāng)村治理中的歷史演變及其行為特征。嚴(yán)國(guó)方和肖唐鏢從包村單位、包村工作組、基層組織和村民四個(gè)層面對(duì)“包村工作”進(jìn)行了多視角的評(píng)價(jià)，認(rèn)為該制度與過去的工作隊(duì)具有相同的性質(zhì)，是一種偏重“國(guó)家與政府主導(dǎo)”、注重“外力”型的鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展路徑的機(jī)制。徐衛(wèi)華將“萬名干部進(jìn)村入戶”活動(dòng)作為一種在鄉(xiāng)村場(chǎng)域展開的“政治儀式”來分析，認(rèn)為是國(guó)家在基層治理中建構(gòu)政治信任的路徑之一。蒲敏則對(duì)干部下鄉(xiāng)背后的邏輯和合理性進(jìn)行了詮釋，認(rèn)為該制度的邏輯：一是尋求政治認(rèn)同的重要路徑選擇，二是面對(duì)鄉(xiāng)村“治理性危機(jī)”，通過引入外部資源解決農(nóng)村發(fā)展問題的途徑，三是群眾路線最直觀的實(shí)踐形式之一。
現(xiàn)有研究大多只注意到“干部駐村”制的“工具性”作用，要么將其視為踐行“精準(zhǔn)扶貧”理念的方式之一，要么視為國(guó)家實(shí)現(xiàn)改善鄉(xiāng)村治理的配套措施。然而，筆者于2015年7月跟隨調(diào)研團(tuán)隊(duì)對(duì)閩東南C村“干部駐村”實(shí)踐展開了詳細(xì)調(diào)研，在對(duì)第一手資料的整理過程中獲得了新的理解和發(fā)現(xiàn)：探討“干部駐村”制背后所隱含的制度邏輯，不能忽視駐村干部及村民的主觀能動(dòng)性及“干部駐村”制在具體實(shí)踐過程中對(duì)原有科層化治理結(jié)構(gòu)的影響。
本文擬從科層制的視角出發(fā)，嘗試對(duì)“干部駐村”制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作模式及實(shí)踐成效進(jìn)行分析，以揭示“干部駐村”制是如何遵循并挑戰(zhàn)了鄉(xiāng)村基層治理的傳統(tǒng)路徑。
二、非科層化運(yùn)作：C村“干部駐村”的運(yùn)作樣態(tài)
（一）科層制理論：鄉(xiāng)村治理的研究視角
關(guān)于鄉(xiāng)村治理的研究，學(xué)術(shù)界常見的分析范式為“國(guó)家—社會(huì)”二元關(guān)系范式。這一范式預(yù)設(shè)了政治國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)是對(duì)立存在的，并且每一個(gè)范疇都具有內(nèi)部的統(tǒng)一性以及外在的自主性。然而真實(shí)的村級(jí)治理既不是完全獨(dú)立于國(guó)家的自治秩序，也沒有受國(guó)家的全面控制。為豐富對(duì)村級(jí)治理形態(tài)的理解，周雪光將“國(guó)家”與“政府”區(qū)分開來，形成國(guó)家權(quán)力、官僚體制與民眾的三元關(guān)系分析思路。他認(rèn)為，中國(guó)官僚體制是國(guó)家權(quán)力與民眾間的穩(wěn)定紐帶，提供了國(guó)家治理的組織基礎(chǔ)，應(yīng)該通過解讀官僚體制在國(guó)家制度中的位置角色，來審視國(guó)家治理的制度邏輯。
周雪光將科層制引入對(duì)基層治理分析的做法啟發(fā)了許多學(xué)者，王麗惠就將新一波的村治改革取向稱之為“村級(jí)治理半行政化”。村級(jí)治理半行政化體制不同于因國(guó)家介入鄉(xiāng)村而形成的“經(jīng)紀(jì)模式”、“第三領(lǐng)域”的鄉(xiāng)村治理格局，而是村干部化身為科層體制內(nèi)的一員。村級(jí)治理半行政化也不同于稅費(fèi)時(shí)期的“壓力—共謀”或后稅費(fèi)時(shí)期的“考績(jī)—命令”的鄉(xiāng)村治理體制，而是村干部跳出了“民間”和“公共領(lǐng)域”，成為基層政府的下級(jí)。村級(jí)治理半行政化實(shí)質(zhì)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了村委會(huì)由自治組織到基層政府科層單位以及村干部從“經(jīng)紀(jì)”到官僚的轉(zhuǎn)變。歐陽靜則從鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村之間的支配性關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為無論是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收與否，“村級(jí)組織官僚化”一直是基層行政的常態(tài)。而且在后稅費(fèi)時(shí)代，由于村莊權(quán)威與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的雙重衰變使村級(jí)組織呈現(xiàn)出愈加明顯的官僚化趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在對(duì)村干部實(shí)施的考核制、工資制、坐班制和考勤制等管理方式上，或是體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置上。另一方面，歐陽靜又認(rèn)為這只是村級(jí)組織形式上的官僚化，并未涉及官僚制之本質(zhì)特性的權(quán)力運(yùn)作規(guī)則與規(guī)范之上。魏小換和吳長(zhǎng)春則將村級(jí)組織干部管理科層化、村務(wù)管理文犢化、村莊治理行政化的特征稱為“形式化治理方式”，認(rèn)為形式化治理使得基層組織既沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治，又失去了原本簡(jiǎn)約治理的內(nèi)涵，給村莊政治社會(huì)造成了諸多不利影響。
不同于對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層治理“半行政化”、“官僚化”和“形式化”治理方式的理解，馮川通過對(duì)浙東某村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村社在喪失“村級(jí)治理的主體”的情況下，非但村級(jí)組織沒能被官僚化并被納入科層制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科層組織反而需要借助“聯(lián)村制度”，以非科層化的方式完成村級(jí)治理。筆者認(rèn)為，類似的邏輯也在“干部駐村”的實(shí)踐過程中表現(xiàn)出來。作為一種偏重國(guó)家與政府主導(dǎo)、注重“外力”型的鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展制度，“干部駐村”制使政府科層組織與羸弱的村級(jí)自治組織發(fā)生互動(dòng)。雖然政府通過下派干部擔(dān)任“第一書記”強(qiáng)化了各級(jí)黨委與村支委的聯(lián)系，形成表面上的科層制結(jié)構(gòu)，但由于駐村干部特殊的政治身份，為各項(xiàng)工作的具體操作都保留了靈活的彈性空間。相比科層制的制度化、正式化、非人格化的工具理性色彩，“干部駐村”制通過政治動(dòng)員、跨部門互動(dòng)和人格化交往等運(yùn)作方式，在實(shí)踐中表現(xiàn)出非制度化、非正式化、人格化的非科層化運(yùn)作樣態(tài)。
（二）C村“干部駐村”的非科層化運(yùn)作樣態(tài)
1.政治動(dòng)員：上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)村莊的視察與關(guān)注
以往貧困村的扶貧工作依托常規(guī)體制運(yùn)作，不僅流程比較固定，而且在科層體系中消耗時(shí)間過長(zhǎng)，實(shí)際扶貧效率偏低。“干部駐村”制通過“高位嫁接、重心下移”的策略，不僅將組織內(nèi)的人、財(cái)、物等資源調(diào)動(dòng)起來，而且駐村書記的到來還使省、市等上級(jí)政府都深度參與到C村的扶貧行動(dòng)之中，各等級(jí)類別的隔離情況得到弱化。筆者通過翻閱相關(guān)檔案，發(fā)現(xiàn)有多份資料記錄了省民族與宗教事務(wù)廳領(lǐng)導(dǎo)來C村視察駐村幫扶工作的情況。如2012年的資料顯示：“6月24日至25日，省民族與宗教事務(wù)廳W廳長(zhǎng)一行3人赴C村調(diào)研駐村幫扶工作并看望慰問駐村干部，N市民族宗教局G副局長(zhǎng)、F市C副市長(zhǎng)等陪同調(diào)研”。
這種上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不定期視察和調(diào)研可視為一種政治動(dòng)員活動(dòng)，在一定程度上提高了被幫扶村的扶貧效率，其中視察領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別越高、頻率越高，給幫扶村帶來的機(jī)遇就越大。在視察過程中，上級(jí)單位會(huì)了解駐村干部的工作情況，有意圖傳播針對(duì)性信息，對(duì)扶貧工作開展所需資源進(jìn)行補(bǔ)充或調(diào)整，并督促相關(guān)部門對(duì)扶貧行動(dòng)提供支持，在政治動(dòng)員的形式上非常靈活。以C村第一條高速公路的建設(shè)為例：交通情況一直是C村旅游發(fā)展的“短板”，早幾年前就有計(jì)劃修建經(jīng)過C村的高速公路，但是由于相鄰兩個(gè)縣對(duì)修建公路的資金分配產(chǎn)生分歧，遲遲不見動(dòng)工。隨著C村呈現(xiàn)出日益強(qiáng)勁的發(fā)展態(tài)勢(shì)，N市對(duì)其扶貧工作也愈發(fā)重視。2013年11月，N市市委L書記在視察后決心加速促進(jìn)C村融入全市的旅游格局，要求有關(guān)部門重新啟動(dòng)牙城至C村公路建設(shè)，最終使C村到省道、高速路口的通車時(shí)間從2個(gè)多小時(shí)縮短為20分鐘，有力改善了C村的交通條件。
對(duì)此，選調(diào)生L在訪談中就坦誠(chéng)說道：“對(duì)C村，領(lǐng)導(dǎo)會(huì)有意無意來考察，一般是檢查工作或者來指導(dǎo)工作，為我們動(dòng)員和爭(zhēng)取各方面物資和人力的支持。他們有時(shí)會(huì)從村出發(fā)對(duì)接一些好的項(xiàng)目或者政策，還有一塊是資金，各部門會(huì)對(duì)接我們”。
2.跨部門互動(dòng)：駐村干部對(duì)扶貧資源的協(xié)調(diào)
在C村的貧困治理中，駐村干部Y書記具有較強(qiáng)的主動(dòng)性和協(xié)調(diào)工作的能力，駐村第一年多次走訪縣、鄉(xiāng)兩級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門，虛心向F市相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)教，同時(shí)和省民族與宗教廳保持長(zhǎng)期的聯(lián)絡(luò)。在此過程中，Y書記充分調(diào)動(dòng)掛靠部門的資源和分散在各職能部門的資源，有效整合到幫扶村的綜合治理中。
首先，在掛靠部門的支持下，C村能夠在同等條件下優(yōu)先獲得更多的扶貧項(xiàng)目和資源，推動(dòng)了資源跨層級(jí)、跨部門的流向C村。Y書記獲得省民族與宗教廳的幫扶資金55萬元，這對(duì)于百?gòu)U待新的C村而言解決了燃眉之急。此后不久，在民族與宗教廳的支持下，C村還獲得省佛教協(xié)會(huì)15萬元及省道教協(xié)會(huì)5萬元的捐助，用于該村促進(jìn)民生工程的改善。這一點(diǎn)，在筆者和F市扶貧辦T主任的訪談中也得到印證。
“省民宗廳一直對(duì)扶貧工作很重視，歷任領(lǐng)導(dǎo)都是非常重視。包括C村的那個(gè)學(xué)校，捐了一百五十幾萬，都是廳里面去協(xié)調(diào)的。省民宗廳還是有些資源，如道教協(xié)會(huì)、佛教協(xié)會(huì)等。特別是在社會(huì)扶貧方面，他們能調(diào)動(dòng)的社會(huì)資源還是比較豐富的”。
其次，駐村干部激活各個(gè)職能部門的資源，爭(zhēng)取更多的建設(shè)項(xiàng)目落地到C村。C村過去鮮有政府的扶貧項(xiàng)目和資金順利進(jìn)村，其原因要么是相關(guān)信息傳遞止步于政府科層組織的內(nèi)部，要么是上級(jí)政府不愿意也不敢將項(xiàng)目放到基層組織渙散的C村。Y書記的到來改變了過去“政策都在，優(yōu)惠都在，卻無人認(rèn)領(lǐng)”的局面，他利用自身對(duì)相關(guān)政策和信息的熟悉程度，充分爭(zhēng)取分散在不同部門的扶貧項(xiàng)目，將它們整合到C村綜合開發(fā)中。翻閱C村檔案，僅2011年C村向各個(gè)職能部門爭(zhēng)取到的扶貧資金413.7萬元，如省交通廳補(bǔ)助村公路水泥硬化每公里35萬元、F市電力公司支持C村電網(wǎng)改造80萬元、F市水利局支持C村安全水引用工程修建60萬元、F市政府支持C村新村建設(shè)規(guī)劃120萬元、F市文體局支持村文化活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)補(bǔ)助2.5萬元等。以上項(xiàng)目有針對(duì)性地提高了C村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善村民的生活水平，為后續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2013年，C村在Y書記的帶領(lǐng)下還爭(zhēng)取到國(guó)家水利部小流域治理項(xiàng)目，投入2 200萬元新建環(huán)村兩條溪的防洪堤及村內(nèi)水系改造，同步建設(shè)路堤綠道、慢道，使C村緣山近水的美麗景觀更加突出。
3.人格化交往：村民與駐村干部的關(guān)系與情感
“干部駐村”的過程不僅僅是駐村干部在掛靠部門的支持下找項(xiàng)目和實(shí)施項(xiàng)目的過程，同時(shí)還是村民通過和“第一書記”進(jìn)行非正式化交往，在其駐村過程中加入自身目的和意圖的過程。駐村干部被村民視為引導(dǎo)他們脫貧致富的帶頭人和領(lǐng)路人，其“官方”的背景更是讓村民對(duì)其予以不同于一般行政官僚的信任和期待。在扶貧行動(dòng)的過程中，較多的人格因素得以嵌入，在一定程度上改變了C村資源供給的科層化特征。
孫立平通過對(duì)華北B鎮(zhèn)鄉(xiāng)村干部收糧的過程研究認(rèn)為，科層系統(tǒng)中的工作人員會(huì)通過非正式關(guān)系和倫理資源來完成農(nóng)村糧食的征收。事實(shí)上，相反的過程一樣存在著。駐村干部和村民之間充斥著各種各樣的非正式交往，由此挑戰(zhàn)了科層化體系的運(yùn)作模式。2010年，C村小學(xué)迎來了新任的D校長(zhǎng)，當(dāng)時(shí)學(xué)校由于資金不足教學(xué)條件和硬件設(shè)施多年未得到改善，部分村民將孩子送到外面讀書，生源受到了很大影響。為了改善學(xué)校辦學(xué)條件，引進(jìn)代課老師，D校長(zhǎng)將情況反饋給了上面，但是都沒有實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。2011年駐村干部的到來使D校長(zhǎng)看到了希望，他回憶道：
“Y書記前半年住在村書記那邊，后來覺得住在私人家里不方便，吃住和開展工作都不方便的。我那時(shí)候跟他談了好幾次，我們學(xué)校這邊搞間房子給你住，你也不要煮飯，我給你煮，衣服呢我老婆幫你洗。我們是想讓他進(jìn)來，給我們學(xué)校做些事情，就和他多接近一下對(duì)不對(duì)，這是感情問題，以后和他溝通起來就不一樣。后來我就跟他說我們學(xué)校條件比較差，你能不能幫我們建一座樓啊，他說可以爭(zhēng)取，先看看有沒有指標(biāo)吧”。
2012年，Y書記在省民族與宗教廳的支持下獲得佛教基金會(huì)捐獻(xiàn)150萬元，用于教學(xué)樓及配套設(shè)施的建設(shè)。“項(xiàng)目下村”并不存在“普惠”的特征，必須以競(jìng)爭(zhēng)的方式獲得，村民通過人際交往和感情投資等非正式方式，與駐村干部建立感情和友誼，改變過去“求了好久，一直要不到”的狀態(tài)，直接、高效地將C村的意愿巧妙糅合進(jìn)政府的項(xiàng)目中。這種基層治理的“非科層化”運(yùn)作將村莊的“私事”轉(zhuǎn)化為政府部門的“公事”，有力促進(jìn)了村莊的發(fā)展。
三、“干部駐村”制的非科層化運(yùn)作機(jī)制分析
“干部駐村”制的非科層化運(yùn)作使得原來依附于科層體系的鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。事實(shí)上，“干部駐村”制最初是作為一種政策工具在鄉(xiāng)村開展具體事務(wù)治理，以彌補(bǔ)現(xiàn)有科層體系的低效。其一，“干部駐村”制開展的目的是夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)，將駐村干部的黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)入到駐村擔(dān)任村“第一書記”，使科層制運(yùn)行得更加順暢，解決困擾政府多年的農(nóng)村公共服務(wù)“最后一公里”難題。其二，科層制作為一種“理想”的模型，“其理性的組織化預(yù)設(shè)缺乏對(duì)實(shí)踐理性復(fù)雜化的反應(yīng)，無法很好地處理專業(yè)化與多樣化的對(duì)接問題”，因此政府進(jìn)行策略性設(shè)計(jì)，從省直機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位中選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部駐村幫扶，針對(duì)性地改善軟弱渙散村莊的狀況。
然而，這種以科層制為基礎(chǔ)、依托政府行政資源存在并發(fā)揮作用的“干部駐村”制，在具體實(shí)踐中所表現(xiàn)出的政治動(dòng)員、跨部門互動(dòng)和人格化交往等特征，在一定程度上動(dòng)搖了它最初設(shè)想的科層制基礎(chǔ)。換言之，“干部駐村”制度在有效實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理制度化目標(biāo)的同時(shí)也構(gòu)成了對(duì)科層制的調(diào)整與重塑，其運(yùn)作機(jī)制主要體現(xiàn)在動(dòng)員、組織和資源配置的三個(gè)方面。
（一）動(dòng)員機(jī)制：從“單線動(dòng)員”到“多線動(dòng)員”
在科層體制中，上級(jí)動(dòng)員下級(jí)，主要通過層級(jí)命令，越級(jí)調(diào)動(dòng)的情況很少出現(xiàn)，這種按照科層脈絡(luò)展開的動(dòng)員形式就是“單線動(dòng)員”。“干部駐村”的實(shí)踐使得基層動(dòng)員機(jī)制由“單線動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“多線動(dòng)員”，即在政府體系內(nèi)部形成了多種“條線”動(dòng)員關(guān)系。
一方面，“干部駐村”通過下派干部這“一根針”帶動(dòng)了政府的“千條線”為農(nóng)村扶貧工作服務(wù)。特別是在項(xiàng)目制的背景下，這種“多線動(dòng)員”表現(xiàn)為基層單位通過不同的項(xiàng)目渠道接受不同上級(jí)部門的動(dòng)員，以激勵(lì)基層組織更好地開展工作。另一方面，這種“多線動(dòng)員”表現(xiàn)為跨層級(jí)動(dòng)員，即上級(jí)的動(dòng)員意志通過特殊的渠道，超越科層體系，更直接、更高效地動(dòng)員著基層組織。如C村“干部駐村”活動(dòng)期間，多位省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來C村進(jìn)行調(diào)研和考察工作，這在某種程度上對(duì)政府內(nèi)部的動(dòng)員體制進(jìn)行了再造。
（二）組織機(jī)制：從“僵化”到“彈性”
科層制組織結(jié)構(gòu)中存在著縱向的層級(jí)劃分和橫向的權(quán)力劃分，因而鄉(xiāng)村治理的任務(wù)在不同政府部門之間也有著明確的職能劃分，如交通局負(fù)責(zé)公路的修建、教育局負(fù)責(zé)農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校建設(shè)、旅游局負(fù)責(zé)環(huán)境整治及旅游規(guī)劃、水利局負(fù)責(zé)飲用水工程建設(shè)、電力局負(fù)責(zé)低壓線路的改造工程、扶貧辦負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目等。“干部駐村”制的實(shí)施充分發(fā)揮了駐村干部個(gè)人能力、協(xié)商溝通的管理技術(shù)以及掛靠部門的組織權(quán)威來緩解組織體系的“僵化”，將分散在各個(gè)職能部門的項(xiàng)目和貧困村的實(shí)際需求連接起來，通過構(gòu)建一個(gè)連通渠道，推動(dòng)了資源跨層級(jí)、跨部門的流動(dòng)。
首先，“駐村書記”利用對(duì)相關(guān)政策和信息的熟悉程度，以及對(duì)項(xiàng)目科層制運(yùn)作的適應(yīng)性，充分篩選、利用和整合各個(gè)職能部門中已有的扶貧項(xiàng)目。如2011年C村Y書記為解決村民用電難問題，經(jīng)多方申請(qǐng)和協(xié)調(diào)獲得市電力公司80萬元的補(bǔ)助，不僅為C村增加了2臺(tái)變壓器，還對(duì)全村低壓線路進(jìn)行改造。其次，“駐村干部”充分發(fā)揮掛靠部門的組織權(quán)威和資源幫助，還積極與其他部門溝通而優(yōu)先獲得相關(guān)項(xiàng)目支持。2012年，Y書記在省民宗廳的支持下，積極向省誠(chéng)信促進(jìn)會(huì)爭(zhēng)取民生工程項(xiàng)目，不僅為小學(xué)配發(fā)15臺(tái)電腦，1 000冊(cè)圖書，同時(shí)還進(jìn)行了燈光球場(chǎng)及配套設(shè)施建設(shè)，有效改善了該村小學(xué)的辦學(xué)條件。“干部駐村”活動(dòng)給村莊帶來了前所未有的機(jī)會(huì)，“擴(kuò)展了村莊向上關(guān)聯(lián)的可能，并且培育和激勵(lì)了那些有條件的村莊跨越行政層級(jí)獲取資金和資源的愿望”。
（三）資源配置機(jī)制：從“彌散”到“精準(zhǔn)”
在傳統(tǒng)的科層體制下，回應(yīng)性一直是一個(gè)棘手的問題。在鄉(xiāng)村扶貧工作中，對(duì)于扶貧資源的利用主要強(qiáng)調(diào)投入，從而導(dǎo)致扶貧資源的分配呈現(xiàn)出“彌散型”狀態(tài)，并且在這種分配過程中更多依據(jù)的是技術(shù)官僚的判斷，由此產(chǎn)生的扶貧公共產(chǎn)品從內(nèi)容到形式都與當(dāng)?shù)刎毨У貐^(qū)的實(shí)際狀況和需求存在一定的偏差。如C村在扶貧之初，農(nóng)業(yè)局就曾無償送來一批羊羔，希望當(dāng)?shù)卮迕衲軌虬l(fā)展生產(chǎn)、盡快擺脫貧困，然而當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境并不合適養(yǎng)羊，“山上的草不是嫩草，羊吃多了以后，羊的嘴會(huì)爛起來，身體也會(huì)爛起來，過不了多久，羊就都死了”。
事實(shí)上 “干部駐村”是省市廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和縣（市）副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)與單位掛鉤幫扶貧困村制度，不僅有著明確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命，還有詳細(xì)的考核指標(biāo)，在扶貧資源的配置過程中更側(cè)重于結(jié)果導(dǎo)向。這種對(duì)資源利用效率的注重，有利于解決扶貧開發(fā)大水漫灌、大而化之的問題，使得扶貧資源的配置過程在“駐村干部”資源統(tǒng)籌、供需匹配的保障下更加“精準(zhǔn)”，滿足了村民的真實(shí)需求。
四、結(jié)語
“干部駐村”制度在實(shí)踐中表現(xiàn)出來的非科層化運(yùn)作特征，不僅是村級(jí)組織在面對(duì)扶貧扶不上所帶來的行政困境而做出的應(yīng)對(duì)策略，同時(shí)黨和政府人格化的特征也隱含著精英治理的心態(tài)。前者呈現(xiàn)出“工作隊(duì)”精神的延續(xù)，后者則與“能人治村”的做法頗有相似之處。但是通過對(duì)“干部駐村”制內(nèi)在機(jī)理的進(jìn)一步審視，“干部駐村”非科層化運(yùn)作的邏輯本質(zhì)上與“工作隊(duì)”和“能人治村”存在差異。
首先，“干部駐村”制與過去的“工作隊(duì)”一樣，所代表的是國(guó)家與政府的角色，其工作機(jī)制都是“一種偏重‘國(guó)家與政府主導(dǎo)’、注重‘外力’型的鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展路徑的機(jī)制”。但細(xì)究之，則能發(fā)現(xiàn)“干部駐村”制與此前的“工作隊(duì)”在動(dòng)員機(jī)制上存在著重要的區(qū)別：“干部駐村”制注重的是在政府科層制內(nèi)部進(jìn)行多線動(dòng)員，通過組織和協(xié)調(diào)政府內(nèi)部的行政資源，以便更好地配合扶貧開發(fā)的實(shí)施節(jié)奏；“工作隊(duì)”強(qiáng)調(diào)的是以國(guó)家意志代理人的身份，直接干預(yù)基層工作，甚至架空基層黨和政府，并借助群眾運(yùn)動(dòng)的方式幫助國(guó)家完成相關(guān)任務(wù)。
其次，從傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳治村”，到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“能人治村”，再到的“駐村干部”制度，這種人格化交往的特征體現(xiàn)出精英治理的形態(tài)。然而，“村莊秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入，二是村莊內(nèi)生”。從這個(gè)角度來看，“干部駐村”與“能人治村”具有迥然不同的發(fā)生機(jī)制。開展“干部駐村”實(shí)踐活動(dòng)的鄉(xiāng)村，大多是陷入循環(huán)往復(fù)于發(fā)現(xiàn)問題卻不能解決問題的深層困擾中。在這種囿于自身的理路無法解決問題情況下，將村治難題的解決訴諸于外部“嵌入”，即通過國(guó)家力量帶來的體制和資源優(yōu)勢(shì)，有效解決村內(nèi)驅(qū)動(dòng)力不足的難題。而“能人治村”權(quán)威的生成，大多是以經(jīng)濟(jì)能人的個(gè)人際遇和超凡魅力為基礎(chǔ)和根本，更多體現(xiàn)出“內(nèi)生型”的鄉(xiāng)村發(fā)生機(jī)制。
“干部駐村”制對(duì)傳統(tǒng)的科層體系進(jìn)行了相當(dāng)程度的調(diào)整和重塑，其非科層化運(yùn)作方式也引發(fā)了新的現(xiàn)實(shí)問題。一方面，“駐村干部”作為國(guó)家權(quán)威的象征和代理人，以外部嵌入的方式扶持原有“村兩委”高效行使各種職能。雖然在這期間對(duì)村級(jí)基層組織也進(jìn)行了建設(shè)，但原有“村兩委”治理能力的提升速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上治理需求，這意味著通過“干部駐村”制治理取得的成果無法得到穩(wěn)定與固化，無形中還可能減弱已取得的治理效能，于是不得不以新的“駐村干部”來維系。C村Y書記于2013年結(jié)束三年的駐村生活后，福建省又派農(nóng)業(yè)局W書記擔(dān)任C村“第一書記”，這也反映出上級(jí)對(duì)C村治理成效持續(xù)性的擔(dān)憂。另一方面， 扶貧項(xiàng)目和資金配套作為公共資源，對(duì)每個(gè)鄉(xiāng)村而言都屬于稀缺資源，雖然“干部駐村”制為這一稀缺資源的分配提供了非制度化的靈活操作空間，但這種靈活度卻是以犧牲扶貧資源分配公平性為基礎(chǔ)的，往往缺乏一種對(duì)鄉(xiāng)村扶貧資源公平分配的頂層設(shè)計(jì)考量。此外，“干部駐村”制在實(shí)際運(yùn)作中很容易受到非正式關(guān)系的影響，不易形成一種長(zhǎng)久穩(wěn)定的機(jī)制，使鄉(xiāng)村發(fā)展出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。
本文對(duì)“干部駐村”制的探討是基于閩東南村莊的個(gè)案分析，具有一定的代表意義。同時(shí)，由于掛鉤部門級(jí)別和性質(zhì)的不同，導(dǎo)致不同駐村干部的工作能力和工作效果存在著明顯的差異，故而并不能輕易嘗試用相同標(biāo)準(zhǔn)去推演其他村莊。對(duì)此，筆者期待后續(xù)學(xué)者就這一主題進(jìn)行更多具有宏大視野和整體觀的研究。
（作者簡(jiǎn)介：袁立超，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士生；王三秀，華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期
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