——基于閩東南C村的案例研究
【摘要】科層制是理解我國鄉村治理的重要研究視角。基于閩東南C村“干部駐村”的實踐案例，分析和探討“干部駐村”制的實踐樣態及影響。研究發現，“干部駐村”制的實施使得原來依附于科層體系的鄉村治理結構發生了變化，呈現出政治動員、跨部門互動和人格化交往等非科層化運作的特征，并由此使政府動員機制從“單線動員”轉向“多線動員”，資源配置機制從“彌散”到“精準”，政府組織機制從“僵化”到“彈性”?！案刹狂v村”與“工作隊”和“能人治村”在運作機理上有一定差別，其運作方式有助于打破傳統鄉村治理功能分割和制度僵化的困局，但也存在著缺乏穩定性保障和公平分配的頂層設計考量等問題。
【關鍵詞】鄉村治理； 干部駐村； 非科層化運作
一、問題的提出
當前我國農村發展的一個突出問題是農村基層組織建設羸弱，難以發揮帶領農民致富、密切聯系群眾以及維護農村穩定的作用。統計數據表明，截止到2014年4月，全國共排查確定軟弱渙散村黨組織57 688個，占村黨組織總數的9.6％。對此，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室和國務院扶貧開發領導小組辦公室于2015年4月聯合發布《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，以中央文件形式要求各地向軟弱渙散村黨組織選派第一書記，實現駐村幫扶長期化、制度化。
C村地處閩東南，以邊地和丘陵為主，農業產出效益低，地理位置偏遠，是一個名副其實的“老、少、邊、窮”貧困村。2011年，C村獲得福建省民族與宗教事務廳掛村幫扶并派出處級干部Y擔任“第一書記”。駐村干部Y書記的到來，顯著增強了村級班子開拓創新的精神，提升了C村整體治理水平，深受當地村民贊賞。
在當地的實證調查中，筆者發現，C村所實踐的“干部駐村”制度背后包含一套非科層化的動態運作的完整邏輯。那么，在現實中這一制度究竟展現了哪些非科層化運作的實踐樣態？這一制度的運作機制是怎樣？其實踐結果應當如何評判？
“干部駐村”制是極具中國特色的政策產物。作為鄉村治理的重要政策之一，一些學者注重的是對“干部駐村”制度在鄉村治理中的實際運作方式及其治村效果等方面的思考，從微觀角度對“干部駐村”制度進行解讀。如蔣永甫和莫榮妹將干部下鄉視為一種產業扶貧的精準幫扶方式，認為“干部下鄉”能夠實現各類資源的優化配置，有效緩解資源分散而導致的農業內卷化現象。陳國申、唐京華認為“第一書記”作為村莊外來“幫扶力量”介入到村莊公共生活中，實質上已經對村民自治產生了積極的影響。王丹莉和武力探討了“干部駐村”活動與鄉村公共產品供給之間的關系，認為駐村干部群體拓展了鄉村公共產品的供給主體，有效改善了其所駐村公共產品與公共服務供給現狀。
還有部分學者側重考察“干部駐村”的制度沿革和運行機制，從宏觀的角度來把握和理解“干部駐村”制度在鄉村治理中的歷史演變及其行為特征。嚴國方和肖唐鏢從包村單位、包村工作組、基層組織和村民四個層面對“包村工作”進行了多視角的評價，認為該制度與過去的工作隊具有相同的性質，是一種偏重“國家與政府主導”、注重“外力”型的鄉村建設與發展路徑的機制。徐衛華將“萬名干部進村入戶”活動作為一種在鄉村場域展開的“政治儀式”來分析，認為是國家在基層治理中建構政治信任的路徑之一。蒲敏則對干部下鄉背后的邏輯和合理性進行了詮釋，認為該制度的邏輯：一是尋求政治認同的重要路徑選擇，二是面對鄉村“治理性危機”，通過引入外部資源解決農村發展問題的途徑，三是群眾路線最直觀的實踐形式之一。
現有研究大多只注意到“干部駐村”制的“工具性”作用，要么將其視為踐行“精準扶貧”理念的方式之一，要么視為國家實現改善鄉村治理的配套措施。然而，筆者于2015年7月跟隨調研團隊對閩東南C村“干部駐村”實踐展開了詳細調研，在對第一手資料的整理過程中獲得了新的理解和發現：探討“干部駐村”制背后所隱含的制度邏輯，不能忽視駐村干部及村民的主觀能動性及“干部駐村”制在具體實踐過程中對原有科層化治理結構的影響。
本文擬從科層制的視角出發，嘗試對“干部駐村”制的現實運作模式及實踐成效進行分析，以揭示“干部駐村”制是如何遵循并挑戰了鄉村基層治理的傳統路徑。
二、非科層化運作：C村“干部駐村”的運作樣態
（一）科層制理論：鄉村治理的研究視角
關于鄉村治理的研究，學術界常見的分析范式為“國家—社會”二元關系范式。這一范式預設了政治國家與鄉村社會是對立存在的，并且每一個范疇都具有內部的統一性以及外在的自主性。然而真實的村級治理既不是完全獨立于國家的自治秩序，也沒有受國家的全面控制。為豐富對村級治理形態的理解，周雪光將“國家”與“政府”區分開來，形成國家權力、官僚體制與民眾的三元關系分析思路。他認為，中國官僚體制是國家權力與民眾間的穩定紐帶，提供了國家治理的組織基礎，應該通過解讀官僚體制在國家制度中的位置角色，來審視國家治理的制度邏輯。
周雪光將科層制引入對基層治理分析的做法啟發了許多學者，王麗惠就將新一波的村治改革取向稱之為“村級治理半行政化”。村級治理半行政化體制不同于因國家介入鄉村而形成的“經紀模式”、“第三領域”的鄉村治理格局，而是村干部化身為科層體制內的一員。村級治理半行政化也不同于稅費時期的“壓力—共謀”或后稅費時期的“考績—命令”的鄉村治理體制，而是村干部跳出了“民間”和“公共領域”，成為基層政府的下級。村級治理半行政化實質上已經實現了村委會由自治組織到基層政府科層單位以及村干部從“經紀”到官僚的轉變。歐陽靜則從鄉(鎮)村之間的支配性關系出發，認為無論是農業稅費征收與否，“村級組織官僚化”一直是基層行政的常態。而且在后稅費時代，由于村莊權威與鄉鎮權威的雙重衰變使村級組織呈現出愈加明顯的官僚化趨勢，主要體現在對村干部實施的考核制、工資制、坐班制和考勤制等管理方式上，或是體現在機構和人員設置上。另一方面，歐陽靜又認為這只是村級組織形式上的官僚化，并未涉及官僚制之本質特性的權力運作規則與規范之上。魏小換和吳長春則將村級組織干部管理科層化、村務管理文犢化、村莊治理行政化的特征稱為“形式化治理方式”，認為形式化治理使得基層組織既沒有實現規則之治，又失去了原本簡約治理的內涵，給村莊政治社會造成了諸多不利影響。
不同于對我國農村基層治理“半行政化”、“官僚化”和“形式化”治理方式的理解，馮川通過對浙東某村的調研發現，村社在喪失“村級治理的主體”的情況下，非但村級組織沒能被官僚化并被納入科層制，鄉鎮的科層組織反而需要借助“聯村制度”，以非科層化的方式完成村級治理。筆者認為，類似的邏輯也在“干部駐村”的實踐過程中表現出來。作為一種偏重國家與政府主導、注重“外力”型的鄉村建設與發展制度，“干部駐村”制使政府科層組織與羸弱的村級自治組織發生互動。雖然政府通過下派干部擔任“第一書記”強化了各級黨委與村支委的聯系，形成表面上的科層制結構，但由于駐村干部特殊的政治身份，為各項工作的具體操作都保留了靈活的彈性空間。相比科層制的制度化、正式化、非人格化的工具理性色彩，“干部駐村”制通過政治動員、跨部門互動和人格化交往等運作方式，在實踐中表現出非制度化、非正式化、人格化的非科層化運作樣態。
（二）C村“干部駐村”的非科層化運作樣態
1.政治動員：上級領導對村莊的視察與關注
以往貧困村的扶貧工作依托常規體制運作，不僅流程比較固定，而且在科層體系中消耗時間過長，實際扶貧效率偏低。“干部駐村”制通過“高位嫁接、重心下移”的策略，不僅將組織內的人、財、物等資源調動起來，而且駐村書記的到來還使省、市等上級政府都深度參與到C村的扶貧行動之中，各等級類別的隔離情況得到弱化。筆者通過翻閱相關檔案，發現有多份資料記錄了省民族與宗教事務廳領導來C村視察駐村幫扶工作的情況。如2012年的資料顯示：“6月24日至25日，省民族與宗教事務廳W廳長一行3人赴C村調研駐村幫扶工作并看望慰問駐村干部，N市民族宗教局G副局長、F市C副市長等陪同調研”。
這種上級領導不定期視察和調研可視為一種政治動員活動，在一定程度上提高了被幫扶村的扶貧效率，其中視察領導級別越高、頻率越高，給幫扶村帶來的機遇就越大。在視察過程中，上級單位會了解駐村干部的工作情況，有意圖傳播針對性信息，對扶貧工作開展所需資源進行補充或調整，并督促相關部門對扶貧行動提供支持，在政治動員的形式上非常靈活。以C村第一條高速公路的建設為例：交通情況一直是C村旅游發展的“短板”，早幾年前就有計劃修建經過C村的高速公路，但是由于相鄰兩個縣對修建公路的資金分配產生分歧，遲遲不見動工。隨著C村呈現出日益強勁的發展態勢，N市對其扶貧工作也愈發重視。2013年11月，N市市委L書記在視察后決心加速促進C村融入全市的旅游格局，要求有關部門重新啟動牙城至C村公路建設，最終使C村到省道、高速路口的通車時間從2個多小時縮短為20分鐘，有力改善了C村的交通條件。
對此，選調生L在訪談中就坦誠說道：“對C村，領導會有意無意來考察，一般是檢查工作或者來指導工作，為我們動員和爭取各方面物資和人力的支持。他們有時會從村出發對接一些好的項目或者政策，還有一塊是資金，各部門會對接我們”。
2.跨部門互動：駐村干部對扶貧資源的協調
在C村的貧困治理中，駐村干部Y書記具有較強的主動性和協調工作的能力，駐村第一年多次走訪縣、鄉兩級黨委和政府及有關部門，虛心向F市相關部門領導請教，同時和省民族與宗教廳保持長期的聯絡。在此過程中，Y書記充分調動掛靠部門的資源和分散在各職能部門的資源，有效整合到幫扶村的綜合治理中。
首先，在掛靠部門的支持下，C村能夠在同等條件下優先獲得更多的扶貧項目和資源，推動了資源跨層級、跨部門的流向C村。Y書記獲得省民族與宗教廳的幫扶資金55萬元，這對于百廢待新的C村而言解決了燃眉之急。此后不久，在民族與宗教廳的支持下，C村還獲得省佛教協會15萬元及省道教協會5萬元的捐助，用于該村促進民生工程的改善。這一點，在筆者和F市扶貧辦T主任的訪談中也得到印證。
“省民宗廳一直對扶貧工作很重視，歷任領導都是非常重視。包括C村的那個學校，捐了一百五十幾萬，都是廳里面去協調的。省民宗廳還是有些資源，如道教協會、佛教協會等。特別是在社會扶貧方面，他們能調動的社會資源還是比較豐富的”。
其次，駐村干部激活各個職能部門的資源，爭取更多的建設項目落地到C村。C村過去鮮有政府的扶貧項目和資金順利進村，其原因要么是相關信息傳遞止步于政府科層組織的內部，要么是上級政府不愿意也不敢將項目放到基層組織渙散的C村。Y書記的到來改變了過去“政策都在，優惠都在，卻無人認領”的局面，他利用自身對相關政策和信息的熟悉程度，充分爭取分散在不同部門的扶貧項目，將它們整合到C村綜合開發中。翻閱C村檔案，僅2011年C村向各個職能部門爭取到的扶貧資金413.7萬元，如省交通廳補助村公路水泥硬化每公里35萬元、F市電力公司支持C村電網改造80萬元、F市水利局支持C村安全水引用工程修建60萬元、F市政府支持C村新村建設規劃120萬元、F市文體局支持村文化活動場所建設補助2.5萬元等。以上項目有針對性地提高了C村基礎設施的建設，改善村民的生活水平，為后續的經濟發展奠定了堅實的基礎。2013年，C村在Y書記的帶領下還爭取到國家水利部小流域治理項目，投入2 200萬元新建環村兩條溪的防洪堤及村內水系改造，同步建設路堤綠道、慢道，使C村緣山近水的美麗景觀更加突出。
3.人格化交往：村民與駐村干部的關系與情感
“干部駐村”的過程不僅僅是駐村干部在掛靠部門的支持下找項目和實施項目的過程，同時還是村民通過和“第一書記”進行非正式化交往，在其駐村過程中加入自身目的和意圖的過程。駐村干部被村民視為引導他們脫貧致富的帶頭人和領路人，其“官方”的背景更是讓村民對其予以不同于一般行政官僚的信任和期待。在扶貧行動的過程中，較多的人格因素得以嵌入，在一定程度上改變了C村資源供給的科層化特征。
孫立平通過對華北B鎮鄉村干部收糧的過程研究認為，科層系統中的工作人員會通過非正式關系和倫理資源來完成農村糧食的征收。事實上，相反的過程一樣存在著。駐村干部和村民之間充斥著各種各樣的非正式交往，由此挑戰了科層化體系的運作模式。2010年，C村小學迎來了新任的D校長，當時學校由于資金不足教學條件和硬件設施多年未得到改善，部分村民將孩子送到外面讀書，生源受到了很大影響。為了改善學校辦學條件，引進代課老師，D校長將情況反饋給了上面，但是都沒有實質性的回應。2011年駐村干部的到來使D校長看到了希望，他回憶道：
“Y書記前半年住在村書記那邊，后來覺得住在私人家里不方便，吃住和開展工作都不方便的。我那時候跟他談了好幾次，我們學校這邊搞間房子給你住，你也不要煮飯，我給你煮，衣服呢我老婆幫你洗。我們是想讓他進來，給我們學校做些事情，就和他多接近一下對不對，這是感情問題，以后和他溝通起來就不一樣。后來我就跟他說我們學校條件比較差，你能不能幫我們建一座樓啊，他說可以爭取，先看看有沒有指標吧”。
2012年，Y書記在省民族與宗教廳的支持下獲得佛教基金會捐獻150萬元，用于教學樓及配套設施的建設?！绊椖肯麓濉辈⒉淮嬖凇捌栈荨钡奶卣鳎仨氁愿偁幍姆绞将@得，村民通過人際交往和感情投資等非正式方式，與駐村干部建立感情和友誼，改變過去“求了好久，一直要不到”的狀態，直接、高效地將C村的意愿巧妙糅合進政府的項目中。這種基層治理的“非科層化”運作將村莊的“私事”轉化為政府部門的“公事”，有力促進了村莊的發展。
三、“干部駐村”制的非科層化運作機制分析
“干部駐村”制的非科層化運作使得原來依附于科層體系的鄉村基層治理結構發生了很大變化。事實上，“干部駐村”制最初是作為一種政策工具在鄉村開展具體事務治理，以彌補現有科層體系的低效。其一，“干部駐村”制開展的目的是夯實基層治理基礎，將駐村干部的黨組織關系轉入到駐村擔任村“第一書記”，使科層制運行得更加順暢，解決困擾政府多年的農村公共服務“最后一公里”難題。其二，科層制作為一種“理想”的模型，“其理性的組織化預設缺乏對實踐理性復雜化的反應，無法很好地處理專業化與多樣化的對接問題”，因此政府進行策略性設計，從省直機關和企事業單位中選派機關優秀干部駐村幫扶，針對性地改善軟弱渙散村莊的狀況。
然而，這種以科層制為基礎、依托政府行政資源存在并發揮作用的“干部駐村”制，在具體實踐中所表現出的政治動員、跨部門互動和人格化交往等特征，在一定程度上動搖了它最初設想的科層制基礎。換言之，“干部駐村”制度在有效實現了國家治理制度化目標的同時也構成了對科層制的調整與重塑，其運作機制主要體現在動員、組織和資源配置的三個方面。
（一）動員機制：從“單線動員”到“多線動員”
在科層體制中，上級動員下級，主要通過層級命令，越級調動的情況很少出現，這種按照科層脈絡展開的動員形式就是“單線動員”?！案刹狂v村”的實踐使得基層動員機制由“單線動員”轉向“多線動員”，即在政府體系內部形成了多種“條線”動員關系。
一方面，“干部駐村”通過下派干部這“一根針”帶動了政府的“千條線”為農村扶貧工作服務。特別是在項目制的背景下，這種“多線動員”表現為基層單位通過不同的項目渠道接受不同上級部門的動員，以激勵基層組織更好地開展工作。另一方面，這種“多線動員”表現為跨層級動員，即上級的動員意志通過特殊的渠道，超越科層體系，更直接、更高效地動員著基層組織。如C村“干部駐村”活動期間，多位省級領導和市級領導來C村進行調研和考察工作，這在某種程度上對政府內部的動員體制進行了再造。
（二）組織機制：從“僵化”到“彈性”
科層制組織結構中存在著縱向的層級劃分和橫向的權力劃分，因而鄉村治理的任務在不同政府部門之間也有著明確的職能劃分，如交通局負責公路的修建、教育局負責農民文化技術學校建設、旅游局負責環境整治及旅游規劃、水利局負責飲用水工程建設、電力局負責低壓線路的改造工程、扶貧辦負責產業化扶貧項目等。“干部駐村”制的實施充分發揮了駐村干部個人能力、協商溝通的管理技術以及掛靠部門的組織權威來緩解組織體系的“僵化”，將分散在各個職能部門的項目和貧困村的實際需求連接起來，通過構建一個連通渠道，推動了資源跨層級、跨部門的流動。
首先，“駐村書記”利用對相關政策和信息的熟悉程度，以及對項目科層制運作的適應性，充分篩選、利用和整合各個職能部門中已有的扶貧項目。如2011年C村Y書記為解決村民用電難問題，經多方申請和協調獲得市電力公司80萬元的補助，不僅為C村增加了2臺變壓器，還對全村低壓線路進行改造。其次，“駐村干部”充分發揮掛靠部門的組織權威和資源幫助，還積極與其他部門溝通而優先獲得相關項目支持。2012年，Y書記在省民宗廳的支持下，積極向省誠信促進會爭取民生工程項目，不僅為小學配發15臺電腦，1 000冊圖書，同時還進行了燈光球場及配套設施建設，有效改善了該村小學的辦學條件。“干部駐村”活動給村莊帶來了前所未有的機會，“擴展了村莊向上關聯的可能，并且培育和激勵了那些有條件的村莊跨越行政層級獲取資金和資源的愿望”。
（三）資源配置機制：從“彌散”到“精準”
在傳統的科層體制下，回應性一直是一個棘手的問題。在鄉村扶貧工作中，對于扶貧資源的利用主要強調投入，從而導致扶貧資源的分配呈現出“彌散型”狀態，并且在這種分配過程中更多依據的是技術官僚的判斷，由此產生的扶貧公共產品從內容到形式都與當地貧困地區的實際狀況和需求存在一定的偏差。如C村在扶貧之初，農業局就曾無償送來一批羊羔，希望當地村民能夠發展生產、盡快擺脫貧困，然而當地的自然環境并不合適養羊，“山上的草不是嫩草，羊吃多了以后，羊的嘴會爛起來，身體也會爛起來，過不了多久，羊就都死了”。
事實上 “干部駐村”是省市廳級領導和縣（市）副處級以上領導與單位掛鉤幫扶貧困村制度，不僅有著明確的經濟發展的使命，還有詳細的考核指標，在扶貧資源的配置過程中更側重于結果導向。這種對資源利用效率的注重，有利于解決扶貧開發大水漫灌、大而化之的問題，使得扶貧資源的配置過程在“駐村干部”資源統籌、供需匹配的保障下更加“精準”，滿足了村民的真實需求。
四、結語
“干部駐村”制度在實踐中表現出來的非科層化運作特征，不僅是村級組織在面對扶貧扶不上所帶來的行政困境而做出的應對策略，同時黨和政府人格化的特征也隱含著精英治理的心態。前者呈現出“工作隊”精神的延續，后者則與“能人治村”的做法頗有相似之處。但是通過對“干部駐村”制內在機理的進一步審視，“干部駐村”非科層化運作的邏輯本質上與“工作隊”和“能人治村”存在差異。
首先，“干部駐村”制與過去的“工作隊”一樣，所代表的是國家與政府的角色，其工作機制都是“一種偏重‘國家與政府主導’、注重‘外力’型的鄉村建設與發展路徑的機制”。但細究之，則能發現“干部駐村”制與此前的“工作隊”在動員機制上存在著重要的區別：“干部駐村”制注重的是在政府科層制內部進行多線動員，通過組織和協調政府內部的行政資源，以便更好地配合扶貧開發的實施節奏；“工作隊”強調的是以國家意志代理人的身份，直接干預基層工作，甚至架空基層黨和政府，并借助群眾運動的方式幫助國家完成相關任務。
其次，從傳統的“鄉紳治村”，到市場經濟下的“能人治村”，再到的“駐村干部”制度，這種人格化交往的特征體現出精英治理的形態。然而，“村莊秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入，二是村莊內生”。從這個角度來看，“干部駐村”與“能人治村”具有迥然不同的發生機制。開展“干部駐村”實踐活動的鄉村，大多是陷入循環往復于發現問題卻不能解決問題的深層困擾中。在這種囿于自身的理路無法解決問題情況下，將村治難題的解決訴諸于外部“嵌入”，即通過國家力量帶來的體制和資源優勢，有效解決村內驅動力不足的難題。而“能人治村”權威的生成，大多是以經濟能人的個人際遇和超凡魅力為基礎和根本，更多體現出“內生型”的鄉村發生機制。
“干部駐村”制對傳統的科層體系進行了相當程度的調整和重塑，其非科層化運作方式也引發了新的現實問題。一方面，“駐村干部”作為國家權威的象征和代理人，以外部嵌入的方式扶持原有“村兩委”高效行使各種職能。雖然在這期間對村級基層組織也進行了建設，但原有“村兩委”治理能力的提升速度遠遠趕不上治理需求，這意味著通過“干部駐村”制治理取得的成果無法得到穩定與固化，無形中還可能減弱已取得的治理效能，于是不得不以新的“駐村干部”來維系。C村Y書記于2013年結束三年的駐村生活后，福建省又派農業局W書記擔任C村“第一書記”，這也反映出上級對C村治理成效持續性的擔憂。另一方面， 扶貧項目和資金配套作為公共資源，對每個鄉村而言都屬于稀缺資源，雖然“干部駐村”制為這一稀缺資源的分配提供了非制度化的靈活操作空間，但這種靈活度卻是以犧牲扶貧資源分配公平性為基礎的，往往缺乏一種對鄉村扶貧資源公平分配的頂層設計考量。此外，“干部駐村”制在實際運作中很容易受到非正式關系的影響，不易形成一種長久穩定的機制，使鄉村發展出現“馬太效應”。
本文對“干部駐村”制的探討是基于閩東南村莊的個案分析，具有一定的代表意義。同時，由于掛鉤部門級別和性質的不同，導致不同駐村干部的工作能力和工作效果存在著明顯的差異，故而并不能輕易嘗試用相同標準去推演其他村莊。對此，筆者期待后續學者就這一主題進行更多具有宏大視野和整體觀的研究。
（作者簡介：袁立超，復旦大學國際關系與公共事務學院博士生；王三秀，華中科技大學社會學院教授、博士生導師。）
中國鄉村發現網轉自：《華中科技大學學報（社會科學版）》2017年第3期
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