——基于浙江省W鎮“仲規儂”的案例分析
摘要：為了應對治理壓力加大而正式治理資源匱乏的困境，面對離散且隱蔽的非正式治理資源，基層政府會通過怎樣的手段和方式對其加以塑造，從而“為我所用”？本研究從資源依賴理論出發，建構了權力結構與基層政府對外塑造非正式治理資源行為之間的分析邏輯，以浙江省W鎮政府對“仲規儂”這一非正式治理資源的運作過程為研究對象，剖析了基層政府在多重擠壓下運用組織化的動員手段，通過利益的鏈條，將權威嵌入到非正式治理資源領域，并最終實現了對其組織化的整合。研究發現，壓力下基層政府的這種權威擴展行為使得基層軟治理一步步硬化，使基層治理產生了新的困境。出于短期壓力緩解的權威擴張可能強化基層政府的長期治理壓力，資源的塑造結果可能導致治理資源的進一步匱乏，強化基層泛行政化傾向，這是未來基層治理需要反思的深層次問題。本研究在一定程度上拓展了資源依賴理論。
關鍵詞：基層政府；基層治理；非正式治理資源；權威拓展；資源塑造
一、問題提出
基層政府處于國家與社會的交接點，在我國政府組織制度中具有非常重要的戰略地位。在自上而下的政府結構中，來自國家的權威、政策和資源在層級結構的縱向傳遞中最終凝聚在基層政府這一正式體系的末端。國家以怎樣的方式、在多大程度上融入基層社會，并獲得社會成員的認同和信任無疑會對國家的整體治理產生重要影響，從這一意義上來說，基層政府成為國家與社會關系的最終承載者。然而，長期以來，基層政府面臨著治理負荷沉重、正式治理資源匱乏以及治理規則的復合性的結構性困境。一方面，在層層加壓機制作用下，來自上層的大量的任務、責任不斷地向基層轉移，使得基層不堪重負。另一方面，作為最末端的政府層級，基層政府缺乏足夠的體制性和常規性治理資源，產生了強烈的權責不對等困境，事多、責大、權小的矛盾越來越突出。近年來，這種結構性困境似乎更加突出：一是隨著國家在鄉村社會的“返場”，大量公共資源和公共職能重新進入到基層，大量鄉村事務重新被納入科層治理的議程；二是隨著總體性支配權力向技術化的治理權力的轉變，治理技術和手段更加精巧和擴散，基層政府被納入更加精準的監督管理系統之中；三是來自基層社會日益復雜和多元化的訴求，使得基層政府同樣面臨著自下而上強大的治理壓力。由于基層政府與社會成員之間的權利與義務關系的雙向制衡缺失，基層政府難以有效規制部分民眾權利的過度彰顯，導致基層矛盾沖突的大量涌現。在正式的治理資源難以應對基層復雜的治理問題，而新的壓力并沒有減少甚至疊加的情況下，如何挖掘傳統的、非正式的治理資源是基層政府面臨的一個新問題。
所謂的非正式治理資源是相對于國家法律法規、規章制度和政策文本等正式制度規約的正式資源而言的，是指游離于正式的規則約束之外，遵循人情取向的鄉土邏輯，受到傳統觀念、風俗習慣、潛規則、村規民約等非正式制度形式及其特殊社會關系網絡支配的民間資源，如人情、習俗、面子、聲譽、常理、關系網等。在傳統中國，由于正式的權力體系在基層依托于鄉土的血緣、地緣等非正式的社會關系軌道，非正式治理資源被認為有效地彌補了正式治理資源匱乏的鄉村場域，正因為如此，很長時間里，基層沖突能夠以最低限度的糾紛來解決，這被認為是基層有效治理的重要原因。新中國以來，隨著國家正式的權力體系和現代法理規則的下鄉，這種非正式治理資源在基層治理中的角色逐漸被邊緣化。然而，問題在于，當前的基層社會，尤其是農村基層社會，盡管已經不是一個以傳統規則為行為模式的社會，但也不是一個完全依照現代的公共規則行事的現代社會，以血緣和地緣為基礎的“差序格局”社會關系依然存在，使得在基層治理中對非正式治理資源的運用具有合理性和必要性，也是激發基層治理活力、緩解基層政府壓力的重要選擇之一。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》、十九屆四中全會以及2020年中央1號文件都強調建立黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，從治理資源的角度來說，就是需要把正式和非正式治理資源更加有機的融合起來。對于基層政府來說，一方面有必要把資源網絡拓展到非正式領域以應對多重壓力下資源匱乏的困境，但另一方面，非正式治理資源有著與正式治理資源迥異的邏輯，面對離散化且隱匿的非正式治理資源，基層政府到底以怎樣的方式把其有效地納入進來，并充分發揮其效能？這在多大程度上能夠真正緩解基層政府的治理壓力？這對基層治理來說又到底意味著什么？本文以浙江省W鎮“仲規儂”調解團的運作過程為分析對象，通過跟蹤調查和訪談，深入剖析多重壓力下基層政府對外塑造非正式治理資源的內在邏輯和行為路徑，試圖回答這些問題。
二、文獻回顧與分析框架
1.文獻回顧
學界對基層政府在多重壓力下對非正式治理資源的運用的關注由來已久，從運用模式上看，既有的研究總體上可以總結為三個方面：
（1）關系性運作
關系性運作就是基層政府運用非正式的“關系”，臨時性地、巧妙地應對各種壓力。很多學者注意到了基層政府通過對非正式治理資源的關系性運作來突破正式治理資源匱乏成為重要的應對壓力的策略之一。基層政府和基層干部不少時候考慮的已經不是制度性設置的權力勢能，而是在具體的臨時性的場景中依靠各種面子與人情資源來推動行政運作。比如，面臨上級迫在眉睫的考核壓力，艾云的研究生動地呈現了基層政府如何充分挖掘和運作上級正式部門背后存在的大量非正式治理資源，如同學、同鄉、同僚等人情和關系紐帶，在治理過程中巧妙地構建各種非正式情境，有效地化解困境。而面對財政資金匱乏壓力，基層政府充分利用基層領導個人的政緣關系網絡和“莊里公家人”的非正式關系，向上面“爭資源”、“跑項目”，或利用“同鄉聯誼會”等非正式治理資源進行“打點”和“活動”等關系性運作，利用廣泛存在的非正式關系向社區和企業尋求資金支持的“化緣”行為，以維持運轉或解決公共服務資金缺口的現象；為了完成上面的硬性任務，基層政府“軟硬兼施”，巧妙地運用“同志加兄弟”般的親密連帶關系和私人情感，等等。
（2）共融性合作
作為正式的官僚體系與鄉村傳統道德、價值傳統的非正式治理資源實際上是一種共治融合、相互補充、相互合作的關系，二者共同構建著中國基層的有效治理。費孝通提出的“雙軌政治”框架最具影響力，在他看來，長期以來自上而下的正式權威體系與自下而上的基于道德、倫理和情感的“自治”并行不悖，融合共治。受到這一框架啟發，一些學者剖析了當前基層政府與非正式治理資源之間的合作與協同關系，一些基層政府利用傳統資源如宗族、鄰里網絡和個人情感建立社區建設理事會、農村發展議事會、群眾說事會等合作型組織。將非正式治理的自然單元嵌入到基層正式的行政體系之中，形成非正式資源與正式資源相互嵌入的新型組織形態，建設由宗族認同、資源支配和體制合法性構成的“復合型權威”，從而建立起一整套地方調節機制，實現基層社會與國家權力在鄉村場域的互信和資源共享，從而緩解基層社會治理中的誘發性矛盾。而面對基層治理主體缺失、基層黨組織渙散，讓“體制型返鄉鄉賢”擔任書記，可以促進內生融入式治理的新體制的形成。
（3）牟利性庇護
所謂牟利性庇護就是基層政府與某些特殊的非正式治理資源之間形成基于利益基礎上的相互庇護關系。一些學者關注到在國家資源下鄉的過程中，基層政府與地方特殊的關系網絡結成聯盟，以增加對資源分配的影響力，從而能夠從資源分配中分享更多的利益。一些學者的研究表明，當基層政府資源有限，又必須有效完成上面的硬性任務時，這種牟利性庇護關系就體現得更加明顯，囿于自上而下的壓力和資源匱乏，基層政府基于鄉土的邏輯與本土勢力達成“共謀”，通過某些手段逃避責任，以達到公共利益私有化的根本目的。基層政府為了應對各種任務和指標，與各種非正式治理資源聯合“應對”，以實現鄉村社會的“短秩序”。面對各種治理困境，基層政府更加強調非正式化的“積極”治理，與非正式資源形成更加穩固的分利秩序，加大利用國家與地方的公共資源。甚至宗族勢力也被基層政府吸納進來，走上治理前臺，以實現“精英替換”，從而充分利用其豐富的私人權力資源。一些基層政府基于“不出事”的邏輯，與社會勢力聯合，形成庇護關系，進行維穩治理。一些基層政府為了完成收稅任務，拉攏鄉村中的社會關系組織，成為收稅的替代手段。
既有的關于基層政府與非正式治理資源關系的研究提供了諸多有價值的啟示，但總體上來說，既有研究把壓力狀態下的基層政府和非正式治理資源網絡中的主體視為理性化的并具有較強行動能力的行動者，甚至在很多時候把二者視為能力均衡的主體，并在理論上預設基層政府面對著較為豐富的可資運用的非正式治理資源，在壓力狀態下，這種現成的資源可以在很短的時間里成為基層政府的有效的治理工具。然而，不可忽視的事實是，在當前基層治理結構依然存在著較為明顯的“單軌政治”特征，基層政府與非正式治理資源的關系并不一定呈現雙向的博弈關系，特別是，一些非正式治理資源在經歷市場化、現代化的“洗禮”后變得越來越脆弱、離散和隱藏，往往并不具有強大的行動能力，在這種狀態下，壓力下的基層政府對非正式治理資源的利用到底會呈現出怎樣的行為傾向？學界目前對這一問題缺乏有效的研究。
2.分析框架：權力結構與基層政府對外部資源的塑造
組織面臨著各種生存壓力，獲得有效的資源以應對可能面臨的各種不確定性是組織生存的要務。在資源依賴理論（Resource Dependency Theory）看來，不能僅僅依靠內部資源而必須得到外部資源的有力支持，如果組織對其運行所需要的資源有完全的控制權，問題將會變得非常簡單。外部資源一旦成功獲得，就會產生力量、影響力和長期穩定性。雖然組織必須依賴于環境來獲取資源，但環境不僅不具有同等的資源稟賦，而且也不總是可靠的，組織的外部資源取決于“組織對其環境的評估以及對外部資源施加控制的能力”，組織必須采取恰當和有效的行為來管理、依賴和獲取資源。對于組織來說，影響和應對這種外部依賴性是管理的一項關鍵任務，組織應該被視為一個政治行動者，其策略無不與組織試圖獲取資源，試圖控制外部權力有關，這種影響和應對外部依賴性以獲得更有效的資源的過程就是組織資源塑造的過程。
組織如何塑造外部資源？通常來說，所有的塑造策略都與組織邊界和權力的擴張有關系，更強的外部資源獲取需要組織邊界保持更強的滲透性，通過跨越邊界的活動或連接擴展組織網絡。但是，一個組織的所有權和權力是“影響各方獲得某些投入能力的環境條件”，組織具體采取怎樣的手段來塑造外部資源往往取決于其與其他組織之間的權力結構，也就是各方相對權力關系的狀況。當組織相對權力不占優或處于弱勢地位時，往往會采取靈巧的、柔性的策略，通過水平擴展（Horizontal Expansion）或者多樣化的策略以消除競爭中的不確定性，避免被單一領域主導。而當組織處于權力網絡的主導或中心地位時，組織往往會傾向于采取更加簡單、直接的方式，以強化組織權力對外部網絡的控制，比如通過垂直整合（Vertical Integration）來消除與其它組織的共生式依賴。而處于權力壟斷的狀況下，組織甚至通過權力的“抓手”直接控制資源網絡。
盡管一開始組織的這種對外資源塑造邏輯是針對企業而言的，但后來越來多地被用于分析政府的資源塑造行為。因為對于政府來說，為了突破內部治理資源的約束，也會基于這種權力結構來確定不同的對外部資源的塑造策略，如為了緩解財政壓力，一些占據權力優勢的政府組織可能采取更加直接的縱向政府機構合并，而在相對均衡的權力結構中，政府通常采取更加密切的合作，橫向整合與相關組織的關系。在中國，基層政府盡管處于與西方迥異的制度安排之中，但是，基層政府同樣面臨著對外部資源塑造的問題，基層政府被置于資源匱乏與壓力型體制的多目標、高指標以及基層社會的治理需求的矛盾中，對于基層政府來說，如何調動和整合各種治理資源以應對這種矛盾和壓力是其需要面對的首當其沖的“生存之道”。同時，盡管基層政府處于自上而下的黨和政府的權威體系之中，但是基層政府同樣是具有自主性權力的理性的“政權經營者”，同樣面臨著不同的外部權力結構和關系，決定了其同樣會采取不同的資源塑造行為。如圖1所示，一方面，就正式的權威體系而言，與其他層級的政府比較，基層政府無疑處于相對權力弱勢的一方，在面對各種治理壓力的時候，更多的時候只能采取柔性的、非正式的方式塑造外部資源網絡，建立共生式或臨時性的資源依賴關系；但是，另一方面，從基層政府與社會的關系來看，基層政府作為國家權力的代表壟斷了基層的公共權威和公共財政，相對于社會組織和網絡來說，基層政府無疑處于“強組織”的地位，這為其通過直接的行政手段塑造資源奠定了條件。而實際上，在基層治理實踐中，建立在這種“權力優勢”的基礎上，基層政府往往更加傾向于通過行政化、科層化，甚至是直接的控制方式擴展自身的治理資源網絡，最典型的是，近年來基層政府不一而同地把自身的權威延伸到村級自治組織之上，推動村委會的“行政化”和“官僚化”。而對于離散式的非正式治理資源來說，基層政府行政化的滲透更加顯得直接和輕松。這種直接控制的資源塑造策略最大的好處是可以在短時間內實現外部資源輸入的穩定性和可控性，而這對于面臨越來越大治理壓力的基層政府來說非常重要。
三、雙重擠壓下W鎮政府權力邊界的滲透
W鎮隸屬于浙江省H市，地處浙皖邊界，是一個集山區、邊區、庫區、老區一體的，經過多次撤并后的新鎮。經過2007年的行政村調整，目前轄44個行政村和1個社區，戶籍人口4.8萬左右。鎮政府離縣城約70公里，轄區總面積300多平方公里，2019年農民年人均收入為1.7萬元左右，在浙江省處于中下水平。之所以選擇W鎮作為分析對象，是因為W鎮屬于農村社會結構轉型中的典型鄉鎮，傳統的鄉土邏輯依然在一定程度上在基層治理中扮演著重要的角色，尤其是在基層復雜的糾紛調解中，依然可以看到人情、關系和面子等非正式治理資源的影子。對“仲規儂”的重視和“挖掘”代表了壓力下的基層政府對非正式治理資源運用的一種新嘗試。從2018年6月到2020年11月，筆者對這一案例進行了跟蹤調查，對W鎮綜治辦、司法所和“仲規儂”成員以及村社書記（主任）進行了深入訪談。
長期以來，W鎮農民之間因為農地、宅基地和其他農林資源引發的糾紛頻發，加上近年來經濟發展和各種工程遍地開花，導致矛盾糾紛、信訪量逐年上升。到2015年的時候，W鎮的信訪量達到了高峰期。年信訪統計量大概有1300多起，包括“12345”信訪電話、開門接訪、信件上訪、越級上訪和網絡上訪。在2015和2016年，W鎮在信訪總量、信訪增量和累計信訪量方面均排在全縣首位，這成為W鎮黨委和政府的一大“心病”，由此給鎮黨政領導帶來了巨大的壓力。這種壓力主要來自于兩方面：一是越來越強化的自上而下的考核壓力。近年來，綜合治理和平安建設工作的重要性不斷被強調，各級政府被要求一手抓“經濟報表”一手抓“平安報表”，縣政府每年制定嚴格的目標責任機制，表現不佳的鄉鎮領導將被追究責任，甚至被一票否決。來自信訪、法院和公安等不同“條線”的相關考核同樣使得W鎮鎮政府壓力重重。二是自下而上的訴求擴張帶來的矛盾協調壓力。W鎮轄區面積大且多為山區，進入現場協調矛盾非常困難。尤其“12345”熱線開通后，由于訴求表達的成本幾乎為零，不管大小事情，村民往往習慣撥打“12345”熱線。而上級政府強調第一時間介入，防止出現“小事變大事”、“易事變難事”，減少重復上訪率和提高矛盾調解滿意度，這同樣給W鎮政府帶來了非常大的工作壓力。W鎮綜治辦主任生動地表達了這種壓力：
“12345”永遠都是和聲細語地說“歡迎來電”，因為他們只是接個電話而已，而且對他們考核是按照接電話的數量進行的，所以有電話必接，然后轉接到地方政府，直接要求地方政府必須在3天給予回復。具體流程是這樣的，“12345”那邊接下來電，轉接到我們這里各自的管轄政府，不管是來自哪個業務線我們都要處理，能解決的就要解決掉，解決完了之后形成材料，反饋到“12345”。包括處理、總結、反饋，整個流程非常復雜，村民滿意度要高，還有回訪調查，所以壓力很大。（訪談記錄：WZ11040103）。
與這種強大的治理壓力形成鮮明對比的是不對稱的治理資源。雖然司法所作為派出機構常年在W鎮上辦公，但其需要承擔起包括W鎮在內的4個鄉鎮的社區矯正等工作。盡管其具有參與調解基層糾紛的職能，但更多的是一種指導性和協助性的角色。從職能上來說，直接面對基層矛盾和沖突的基層政府部門主要是W鎮的綜治辦。W鎮綜治辦承擔著基層綜治信息平臺運行、綜合行政執法工作、基層應急響應、平安建設、信訪等繁重的工作，而W鎮綜治辦一共只有6個人（含主任），其中2人分別為退居二線的干部和成人學校校長，面對基層復雜的各類矛盾顯得捉襟見肘。為了應對不斷強化的治理壓力，突破內部治理資源匱乏的困境，近年來W鎮鎮政府不斷強化自身權力邊界的外部滲透力度以獲得更加廣泛的資源支撐。這種滲透主要包括權力的縱向延伸和橫向擴展。縱向延伸就是基層政府權威邊界不斷向下滲透，其中最重要的手段就是把村委會納入到矛盾調解目標責任制的體系中來。近年來，W鎮鎮政府與所有的村委會都簽訂了有關信訪和矛盾調解的目標責任書，綜治辦每季度定期對村委會主任和委員進行考核，以考核等次決定其基本報酬、獎金，使得村委會成為實際意義上的下級行政組織。權威邊界的橫向拓展主要是建立的基于矛盾調解和糾紛防范的、容納各個領域的網格化管理體系。但是，這并沒有有效地緩解矛盾調處壓力與治理資源有限之間的緊張關系。
四、被組織的“仲規儂”：W鎮政府對非正式治理資源的塑造
“仲規儂”是當地方言，有“中間人”的意思，“仲”意為“仲裁”，“規”意為“守規矩”。因此，這一稱呼也有“公平公正的人”的意思。“仲規儂”一般是年齡較大、具有較高權威的人。在傳統中國，如果村里發生矛盾，“保長”習慣于把有權威的長老請到現場來評理，最終實現“和解”。在過去，當地鄉里之間出現了矛盾，“仲規儂”就會請到現場，作為中間人進行調停。
1.組織化動員下的“仲規儂”挖掘
隨著現代法理規則的不斷進入以及城市化進程等原因，新中國以來，“仲規儂”這種傳統的社會資源逐漸失去了其原有的空間。而2015年以來W鎮矛盾糾紛調處壓力的不斷加大，“仲規儂”這種民間資源也逐漸引起了W鎮綜治辦的興趣。2016年年初W鎮黨委徐書記受到當地某電視臺播出的家庭糾紛調解節目《老娘舅》的啟發，決定建立一支W鎮“仲規儂”民間調解隊伍。這一想法很快在W鎮黨委和政府領導層形成共識，期待發揮“仲規儂”這一民間資源的優勢，把一些“家長里短”的小糾紛、小矛盾在村級層面有效化解，與正式的治理資源形成互補，有效地緩解基層政府治理資源不足的巨大壓力。綜治辦主任對組織“仲規儂”的由來進行了解釋：
當時的書記表示，信訪壓力太大了，綜治辦跑上跑下、拼死拼活很辛苦，但是效果卻不明顯，所以他決定要做一個信訪的“篩訪”，就像一個米篩，把簡單案件的矛盾糾紛先在村里篩掉一些，把真正疑難雜癥的糾紛問題留給綜治辦，這才是綜治辦要好好干的事情。所以按照這個思路，想了一個辦法，就是“仲規儂”，讓有威望的中間人主持公道。原來的調解員這個稱呼比較生硬，像官方性的語言，而用農村土話“仲規儂”，更加接地氣一點。（訪談記錄：WZ11040106）
在原鎮委書記和綜治辦主任的大力推動下，2016年4月，W鎮出臺了專門的通知，要求各村摸排本村中耳口相傳、德高望重、具有較高公認度、熱心腸、公道正派的人。鄉鎮干部也被動員通過下村走訪了解情況，積極推薦符合條件的“仲規儂”。為了體現民間性，所有的村委會主任和黨支部書記被明確規定均不得兼任“仲規儂”。對于“仲規儂”的標準綜治辦并沒有做明確的規定，強調有較高權威、有較高認可度的人均可以。W鎮黨委書記和綜治辦領導不遺余力地在各種場合動員、宣傳。2016年5月，經過推薦和鎮綜治辦審核，最終確定了第一批44名“仲規儂”成員。其中年齡最大的75歲，最小的51歲，成員的身份大部分是從原來村兩委退下來的成員和企事業單位退休人員，加上一些年齡較大的村民。所有的成員統一拍攝了標準照，集中張貼在綜治辦外墻上，所有的行政村也按要求紛紛掛上了“仲規儂”工作室，并在顯眼的位置公開了本村“仲規儂”人員的信息。綜治辦還特別印制了專門的宣傳單，要求發放到每個村民家里，讓所有村民都知曉并倡導其主動尋求“仲規儂”的幫助。“仲歸儂”隊伍成立后不久，W鎮分管領導帶隊，會同鎮綜治辦、司法所等相關人員深入農村一線，將鎮轄區分為八個片區，分別與當地“仲規儂”成員開展面對面的溝通交流。
2.基于利益鏈條的權威進入
通過利益激勵的方式獲得體制外資源的支持和合作被視為一種重要的策略，這使得基層政府的權威得到更好的服從和執行。在W鎮，原來承擔社會糾紛調解職能的“治保員”基本上是義務性的，在W鎮領導看來，這是其參與基層社會調解不積極的重要原因。為了充分地調動“仲規儂”參與調解的積極性，利益激勵被W鎮政府視為最有效的手段。利益激勵主要分為三個部分：一是以每個月固定金額的方式進行補助；二是年終發放的激勵性獎金；三是按季度發放的“以獎代補”經費。前兩部分由W鎮財政支出。2016年，W鎮給每位“仲規儂”成員每月補貼300元，每月預發放200元，剩下的1200元作為年終激勵性獎金，以考核結果為依據進行返回。另外，W鎮政府制訂了靈活的激勵機制，對于某些方面表現突出的“仲規儂”成員給予額外的獎勵，如解決疑難重大歷史遺留問題、矛盾糾紛介入受理及時等。W鎮在“仲規儂”方面的財政支出每年為10多萬元。而“以獎代補”的經費來自縣司法局專項經費，以“仲規儂”成員成功調解的案例數量分別每件計酬10元～100元不等進行發放。以口頭方式成功調解的簡易民間糾紛，每件獎勵5元；一般糾紛事實清楚，通過一般調解工作程序調解成功，達成協議并履行的每件獎勵20元；而對于案情復雜，涉及人數較多或涉及兩個以上行政村，且在全鎮有影響的，經兩次以上調解達成協議并履行的，根據案件復雜程度，每件補助50～100元不等，每季度發放一次。W鎮綜治辦每季度需要把每個村（社）的詳細數據和本鎮統計數據報給鎮司法所，由司法所上報縣司法局，司法局以上報數據為依據將專項經費直接劃撥給W鎮，由W鎮發放給“仲歸儂”成員。
司法局撥多少錢是有一個標準的。按照W鎮司法所上報多少糾紛事件，就相應撥多少錢。只有符合標準的我們才會統一上報，錢是按件計算的。上面撥的錢，司法所不經手，是直接打到鎮政府賬戶里的。發錢也是鄉鎮負責的，我們只負責對上報案件的審核。（訪談對象：司法所工作人員，訪談記錄：WS11040204）。
原則上來說，這筆錢該縣所有鄉鎮的基層人民調解員都能夠獲得，但是，W鎮將這筆錢以補貼的名義發放給了“仲規儂”成員。W鎮政府與司法所和縣司法局之間形成了一種實際意義上的合作和默契。從司法所和司法局的角度來說，“仲規儂”其實就是原來意義上的基層人民調解員，“仲歸儂”可以理解為W鎮重新打造的一只比較獨特的調解員隊伍。在打造這支隊伍的過程中，基層司法所本身直接參與這一過程并給與了很大的業務上的指導與幫助。按照駐W鎮司法所工作人員的話來說，一般來說，只要“仲歸儂”填報的數字以及鄉鎮匯報過來的數據司法所都是審核通過的，只是走個流程，這筆錢都是足額及時打到W鎮的財政專戶上，并由其發放。“仲規儂”成員每季度需要到鎮綜治辦簽名領取這筆補貼。盡管這筆錢并不是來自W鎮財政，但是從“仲規儂”成員的角度來說，由于自己的報酬是直接從W鎮政府領取的，從而產生了更加強烈的來自W鎮政府的利益激勵效應。如圖2所示，借助于這種利益鏈條，“仲規儂”被有效地納入到了基層權威體系。
3.基層政府主導下的科層化運行
科層化具有集中管制規則導向、標準運作技術導向、工具理性效率偏向導向，把科層權威的機制嵌入到離散化的非正式治理資源之中，以實現政府意志的有效傳遞和穩定的支持網絡。從一開始，W鎮政府就運用科層化的組織手段對“仲規儂”進行管理和監督。
（1）以績效為導向的科層考核
W鎮成立了由分管領導和綜治、信訪、司法所相關負責人組成的“仲規儂”績效考核領導小組，負責所有“仲規儂”的日常管理和考核。綜治辦對糾紛調解的事前、事中和事后環節制定了較為詳細的考核標準和明確的責任要求（見表1）。“仲規儂”必須及時排查糾紛，做到對本村糾紛半月一排查，及時把握糾紛動態信息，尤其是重大矛盾糾紛及社會熱點問題及時發現苗頭并有效監控，及時上報。一旦發現矛盾和糾紛苗頭，按照“一般糾紛不出村（社），重大糾紛不出鎮”的原則，將矛盾化解在基層。同時必須對參與調解的人員、時間、地點及進展情況有詳細記錄，糾紛當事人有簽字，以備查驗。綜治辦對具體的考核項目進行了計分，以總得分情況把考核化為四等，滿分為100分，95分以上為優秀、80～89分為稱職、70分以下為不合格。績效考核結果將作為“仲規儂”等級評定、先進評比、續聘、工資和績效獎金發放的主要依據。對于調解不及時和不成功導致撥打信訪熱線、矛盾糾紛擴大升級或造成越級上訪和群體性事件的“仲規儂”進行懲戒、問責。對工作不稱職、考評不合格的，予以辭退或解聘。
（2）規則嵌入與程序的標準化改造
理論上來說，“仲規儂”作為民間性的資源，是一種非正式的矛盾糾紛仲裁方式，講求的是以情為重、以和為貴、擺平關系是村莊社會調解與仲裁技術的一個特點，調解是否成功以是否恢復糾紛雙方的正常的關系為依據。W鎮“仲規儂”被要求必須以正式化的人民調解的標準和要求進行調解，程序的標準化、規范化成為其中非常重要的要求和考核依據。“仲規儂”必須認真學習人民調解法和相關法律法規政策，深刻領會人民調解法的立法精神、基本原則和各項規定，嚴格依照人民調解的制度規范和政策依據執行，嚴格執行調解程序。司法所對“仲規儂”成員進行了調解規范和程序的培訓。對于簡單的糾紛必須按要求進行臺賬登記，對于一般糾紛，通過一般調解工作程序調解成功，糾紛雙方必須簽署達成協議，并嚴格按照縣司法局印發的《糾紛調解登記本》的格式，登記好調解卷宗；對復雜的糾紛，經規定的程序調解達成，簽署協議，按規范化要求制作卷宗。司法所對制作調解文書的規范進行了統一化要求，調解協議必須五要素具備齊全，也就是時間、地點、人物、情節和原因，所有的調解協議進行備案。在調解完成后，需要及時向W鎮綜治辦和司法所反饋矛盾糾紛信息，并總結、撰寫典型案例材料。實際上，“仲規儂”是完全按照人民調解隊伍的規范和標準進行建設的。
（3）科層化任務的滲透
除了基層糾紛調解這一“本職工作”以外，“仲規儂”還需要承擔來自W鎮政府和司法所的各種“任務”，這些“任務”主要包括：一是定期向鎮綜治辦匯報相關情況。綜治辦每個月定期召開全鎮矛盾糾紛和信訪研判分析例會。所有“仲規儂”成員都要求參加，匯報、交流和分析本村過去一月矛盾糾紛和信訪的基本情況。綜治辦對各村“仲規儂”的考核進行通報，分析存在的問題和對下一步的工作進行安排。二是不定期地參加綜治辦和司法所舉行的各項工作部署和會議。為了應對縣級政府自上而下的各項相關任務，綜治辦和司法所每年都會定期、不定期召開各種會議，布置各種相關的任務，如“大調解”工作檢查和法制宣傳等。這些活動要求“仲規儂”列席，往往需要現場簽名點到，并把相關的任務分解到“仲規儂”身上。三是基層信訪和調解信息的輸入。“仲規儂”成員必須通過手機APP進入司法信息數據系統，按照規定的格式和要求，定期把調解數據分門別類地填入規定的項目中。除此之外，“仲規儂”還必須完成諸如平安信息系統、平安通等各種平臺的登錄、信息報送的任務，所有的項目都有定量化的指標要求。
（4）走向網格員：“仲規儂”的全面組織化
一開始，“仲規儂”調解的效果還是不錯的，到2016年底，W鎮“仲規儂”矛盾糾紛受理698起，調處成功率99.6%。矛盾糾紛數的鎮級在冊登記大幅上升的同時，村民打“12345”信訪熱線到市級政府投訴的電話數量大幅下降，鎮政府接受來自上級政府交辦的信訪案件量較前一年少了一半，下降幅度列全縣第一，較好地達到了“篩訪”的目的。然而，到了第二年，這支隊伍就“帶不動了”，綜治辦的工作很難深入。比如一些“仲規儂”不住在村里，很難按要求在糾紛發生的第一時間出現在現場。“仲規儂”不按規定參加會議，除了扣錢也沒有好的辦法。更重要的是，其權威不夠，村民不相信，最終矛盾和糾紛還是回到村支部書記（主任）那里。基于這種考慮，2017年，W鎮綜治辦出臺新的規定，要求所有的“仲規儂”必須由書記（主任）兼任，書記（主任）是糾紛調解的第一責任人，矛盾糾紛調解過程書記（主任）必須站在第一線，原有的“仲規儂”隊伍實際上被解散了。然而，面對各種糾紛，各種任務纏身的書記和主任根本無法第一時間出現，更不要說能夠深入、細致地調解糾紛，結果導致2017年W鎮的上訪量又出現了明顯的反彈。
2018年，W鎮綜治辦決定重新建立“仲規儂”隊伍，把其與網格員隊伍進行全面整合，或者把“仲規儂”完全轉變成為網格員，或在原有的網格員隊伍中增加了“仲規儂”成員，并對“仲規儂”的角色和功能進行重新定位，使其成為網格員的“助手”。“仲規儂”不再是原來意義上的矛盾糾紛的調解者，而是支部書記（主任）的“腳”，對其負責，主要任務是巡查鄉里，及時發現和上報各種矛盾、糾紛，必要的時候請書記、主任到場解決問題。按照W鎮綜治辦主任的話說，就是書記、主任太累了，把“仲規儂”和網格員整合就是給他們裝上“輪子”，讓他們跑得更快：
我們干部確實精力有限，如果我們要求“仲規儂”到場，然后加上書記去坐鎮，事情就更加容易解決了。因為事情很雜的時候，書記沒有這個耐心去完全解決這些事情。我們發現這個問題以后，覺得必須給書記配腳，配個三輪車或者自行車都可以，因為跑步實在太累了。我們就想了一個辦法，把網格員拉進來，后面我們提出了“仲規儂-網格員”體制。（訪談對象：W鎮綜治辦主任，訪談記錄：WC11050112）
如圖3所示，到2018年初，“仲規儂”與網格員基本實現了整合。“仲規儂”的待遇與網格員也逐漸統一，“仲規儂”轉為網格員以及兼任網格員的“仲規儂”統一實行“年薪制”，每年8000元。而專職“仲規儂”的固定補貼由原來的每月300提高到了每月400元，提高了年終獎金的額度。2019年為例，全鎮“仲規儂”成員平均獎金為1400元左右。除此之外，“以獎代補”的獎勵金額也相應提高，最高獎勵達到了1000元。筆者翻閱了2019年第一季度的“以獎代補”經費發放情況，基本上所有的“仲規儂”成員都得到了每月200元左右的補貼。實際上，鎮里的固定補貼加上司法局發放的“以獎代補”經費，專職“仲規儂”全年薪酬與網格員基本持平。與此同時，司法所和W鎮綜治辦對“仲規儂”、網格員實行統一化管理和考核。“仲規儂”除了承擔本村矛盾糾紛協調外，還要協助網格員完成各種信息平臺基層數據更新、違法犯罪行為和安全隱患巡查，對特殊人員（精神病患者、吸毒人員、刑滿釋放人員、矯正人員等）走訪、排查等。特殊時期，在綜治辦和司法所的統一要求下，“仲規儂”還需要協助村支部或村委主任實行維穩防控，對本村重點對象進行“盯控”。從表2可以看出，與2016年相比，2019年“仲規儂”的職責有了全面的擴展，原本的矛盾糾紛調解職能反而被邊緣化了。
五、壓力下的權威拓展與基層軟治理的硬化
從一開始作為一只專門的調解隊伍，到之后實際上的被解散，再到最后與網格員全面整合，W鎮“仲規儂”的案例生動地呈現了基層政府在種種治理壓力下如何一步步地將權威全面地擴展到了非正式治理領域。從一開始“仲規儂”在基層糾紛調解中扮演著積極的角色，到最后的“被邊緣化”，這一過程同樣呈現了基層治理中非正式治理資源與基層正式權威體系之間運行邏輯上的內在緊張以及壓力下基層政府對非正式治理資源塑造的困境。從理論上來說，“仲規儂”這種鄉土資源只有基于軟治理的邏輯才能發揮其真正的價值，也就是說基層政府應該保持足夠的距離，建立多元化的主體結構，以軟法和軟權力為基礎，通過柔性化的手段實現客體的自我認同。然而，多重壓力下且掌握權威手段的基層政府追求的是在短時間內迅速地把非正式治理資源組織起來，以消除迫在眉睫的治理困境，權威的拓展體現的是一種“硬治理”的邏輯。確實，“仲規儂”一開始發揮了不錯的功能，源于其具有一定的柔性空間，但是對于基層政府來說，“仲規儂”脫離管理，無法承接政府意志、分擔任務壓力是一個更加值得關注的問題，以權威化的手段把其全面組織起來是解決這一問題的必然選擇。基層政府運用硬治理的手段來對待軟治理問題，使得軟治理最終被“硬化”，非正式治理資源軟治理的邏輯被扭曲和異化。
基層軟治理的硬化是基層政府權威擴展的必然結果，這也呈現了多重壓力下基層政府塑造非正式治理資源的悖論：一方面，由于正式治理資源的匱乏，基層政府希望激活非正式治理資源，以緩解政府的治理壓力；但另一方面，在如何激活這一資源的問題上，基層政府又往往以一種與之格格不入的方式進行，重重壓力下的基層政府難以克服自身權威化手段介入的沖動，而經過行政化塑造后的非正式治理資源實際上已經“面目全非”。盡管基層政府與正式權威體系內的其他組織難以建立穩定的、可依賴的資源網絡，以應對各種治理壓力，但是由于其在基層治理結構中占據主導位置，其面對基層社會所具有的權力強勢也可能轉化成為運作資本和調配資源的力量優勢，當大量的治理任務不斷下沉到基層，而基層政府無法通過內部治理資源加以應對時，必然會充分發揮自身在基層治理中的權威和優勢，充分利用科層體制整合和動員資源，把組織化的權力延伸到鄉村諸領域，去統合內生力量嚴重不足的鄉村社會，從而使得基層軟治理走向硬化。
軟治理的硬化對于基層治理到底意味著什么？正式的自上而下的制度和權威與傳統、習俗、慣例等非正式治理資源需要找到有效的契合點，二者是一個不斷試探、不斷接觸、不斷融合的雙向過程，這是現代治理的要義。如果不顧社會本身的邏輯，則可能破壞社會內在資源的基礎和社會自身的內在秩序。基層政府最根本動因是獲得越來越多的治理資源，以應對繁重的治理壓力，然而，基層政府通過權威擴展的方式將原本屬于軟治理領域的非正式治理資源硬化，結果卻可能面臨治理資源匱乏的更大困境，反過來使得基層政府陷入更大的治理壓力之中。從短期效應來看，基層軟治理的硬化確實可能消除一些迫在眉睫的困境，但是從長遠來說，基層政府將科層權威嵌入到社會各子系統，進而“使社會生活出現‘泛行政化’的態勢”。從形式上來看，這種權威的擴展強化了基層政府對外部資源的控制，但是，這并不意味著基層政府獲得了有效的外部資源網絡，從而從根本上緩解了自身的壓力，相反，還可能強化自上而下的壓力邏輯。具體來說，從治理資源的角度看，基于權威擴展的基層軟治理硬化對基層治理產生的影響主要體現在兩個方面：一是社會治理資源的行政同化。基層政府把權力的觸角延伸到了社會治理空間，使得社會治理資源行政化，從根本上異化了社會治理資源的價值，無異于把基層各種矛盾和糾紛納入到行政化的“單軌政治”解決通道，這不可避免地會導致基層政府的“超載”。二是社會治理資源對權威體系的逃離。由于社會治理與自上而下的權威邏輯之間存在著某種緊張關系，當這些社會治理資源無法調適這種緊張關系時，就可能選擇逃離或拒絕進入。實際上，2017大約有40%左右的“仲規儂”因為無法調適這種緊張關系而選擇主動退出。“仲規儂”成員葉某的話頗具有代表性：
只有那么一點補貼，事情這么多，還要常常來開會，所以煩都煩死了。像剛剛說的，幾十塊錢一件，人家都不愿意做這個事情。特別是調解這個事情，還要被人點著鼻子罵、訓。像以前有個“仲規儂”，他就和我們反映：“這個調解怎么這么煩啊，工資低、事情多而且情況復雜，不小心還要被別人訓，我都六七十歲的人了，還要聽你們這幫‘孫子’來訓，火大死了”。（訪談對象：“仲規儂”成員葉某，訪談記錄：WC11050512）
通過權威拓展的方式推動基層軟治理的硬化是壓力下的基層政府理性行為的一種體現，但是這種理性的選擇可能導致非理性的結果。隨著基層政府權威的不斷滲透，基層治理不可避免地進入了一種權威單一中心化的自我鎖定和自我強化機制，并在這種無效率的狀態中無法自拔。當所有的非正式治理資源被卷入行政權威的體系之中，這種資源也就失去了原本的價值和意義。對于基層治理來說，不斷強化的行政滲透，問題和矛盾的解決途徑越來越單一化和行政化，基層治理主體喪失了具體問題具體分析的主體性，基層利益和訴求越來越多元化和復雜化，治理主體單一化和有效治理之間的緊張關系將進一步凸顯，這對于基層治理來說無疑意味著新的困境。圖4對壓力下基層政府通過權威拓展方式塑造非正式治理資源并導致基層軟治理硬化的邏輯進行了簡單的呈現。
六、結語
本文從資源依賴理論出發，構建了基層政府所處的權力結構與其對外部資源塑造行為之間的分析框架，呈現了浙江省W鎮是如何在多重壓力下把作為非正式治理資源的“仲規儂”納入到權力網絡之中的過程，使得基層軟治理被硬化。本文在一定程度上拓展了資源依賴理論的分析框架，研究發現：缺乏組織“庇護”的非正式資源，在面對政府權威的時候，顯得更加被動，政府的“權力抓手”在拓展資源的時候顯得更加輕松；同時，政府對外部資源塑造行為的選擇不僅受到自身與所面對的資源之間的橫向權力關系影響，更受到自身在縱向權力結構中的地位影響，政府對外部資源的塑造行為是縱向壓力的一種外化形式；另外，以權威拓展的手段對外部資源的塑造并不一定能夠豐富自身的資源支持體系，并且可能削弱原有的資源基礎。
本案例對于基層治理改革有較深刻的啟示，盡管近年來基層減負問題一直為社會關注，中央也出臺了專門的文件減輕基層負擔，但是，基層政府的壓力并沒有明顯的變化。在多重擠壓下，基層政府的權力產生了明顯的外溢效應。W鎮“仲規儂”的案例表明，當基層政府無法承受這種雙重擠壓的時候，基層權威突破原有的組織邊界而進入社會領域成為一種邏輯結果。從形式看來，非正式治理資源進入到基層治理的正式場域似乎是一件值得肯定的事情，但這種行政化的進入方式實質上與現代治理的理念和價值背道而馳。如何提高基層治理水平？從本案例中可以得出以下啟示：（1）從根本上來說，需要從制度上釋放基層政府所承載的壓力，改變基層政府作為基層治理所有壓力的承載者的狀況。基層要實現良好的治理，關鍵在于通過制度創新來解決治理體制自身的沖突，這需要進一步規范好縱向政府之間權力和責任的邊界，規范權力的縱向運行過程。（2）需要建立與基層政府治理壓力相匹配的資源體系，構建基層政府更加合理的正式治理資源，真正推動資源、力量向基層下沉。（3）通過改革激活鄉村治理內生動力，而這種內生動力的激活需要基層政府對自身的權力有較強的邊界意識，需要通過制度安排塑造社會性、自主性的治理空間，建立與現代治理理念相一致的多元化的壓力化解機制。另外，基層政府短視化的塑造行為取向源于來自上級政府的各種短視化、量化的考核。如何從現代治理的理念出發，完善基層政府的治理績效評價體系同樣是一個與此密切相關的問題。
（鐘偉軍系浙江財經大學公共管理學院教授，研究方向：基層治理；陶青青系浙江財經大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：地方政府與政治。中國鄉村發現網轉自：《公共管理學報》2021年第2期）
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