中國社會的發展，鄉村始終是最重要的組成要素，也是發展質量的重要體現。而鄉村發展最重要的基礎是土地資源，最重要的制度也是土地制度。
總體來說，在我國逐步建立與完善的市場經濟體系中，在城市土地市場如火如荼地發展和快速城鎮化、工業化的背景下，改革集體土地使用制度是大勢所趨。但是，由于土地制度的特殊性和農地生產功能的重要性，在農村集體土地使用制度改革的具體細節上必須全面掂量，慎重考慮，嚴密注意防止改革可能引起的負面結果。近十年來我們對農村發展及其與土地資源、土地利用、土地制度的關系進行了長期實地調研和深入思考，目睹了經濟發展、南方數千年來傳統的良田消失、產糧區北移，水與土地的污染、食品安全等問題，讓我們深刻認識到耕地保護、土地整治與良田建設對國家農業發展，以至對中國發展的重要性、嚴肅性與緊迫性。
1、中國城鄉土地利用格局的總體判斷
中國正處在快速城鎮化、工業化過程中。統計表明，2016年末城鎮常住人口7.9億萬人，占總人口比重為57.35%；鄉村常住人口5.9億。如果未來我國城鎮化水平達到60-70%，則留在農村的人口大約在4億人左右，即使按照現有人口規模計算，則至少將有2億人左右需要從農村進入城市。這種城鄉人口格局將是今后城鄉土地利用格局分析與判斷的最基本指標。
首先，從農用地角度來看，中國13億多人口的吃飯問題始終是最重要的問題，因此18億畝耕地紅線必須嚴格堅持，這是糧食安全的基本要求。如果按照4億左右農村人口，則人均耕地面積約0.3公頃/人，戶均約在0.8-1.0公頃。由于各省（直轄市、自治區）耕地資源稟賦及人口規模存在差異，其相應的人均耕地、戶均耕地也會存在較大差異。據初步測算，戶均耕地較大的黑龍江、內蒙、新疆，基本達到1.5-2.3公頃/戶，最低的北京、上海、廣東、江蘇、浙江等約在0.1-0.2公頃/戶。總體上，如果城鎮化過程中2億進城人口的土地承包經營權進行流轉的話，則約有1800萬公頃土地需要流轉，這既是流出人口所承包農用地繼續耕種的要求，也是農村土地實現規模經營的需要。因此，改革農村土地使用制度，有限度地放開集體土地市場，既是農村集體土地資源有效配置的要求，也是十八大提出的“城鎮化與農業現代化協調發展”的要求。
其次，從建設用地來看，農村建設用地能否隨著人口“進城”，以及如何保持農村地區適度的建設用地用于工商業生產、農村基礎設施建設，以發展農村經濟，這是今后城鄉土地利用格局可能引起矛盾的焦點。現階段所開展的“城鄉建設用地增減掛鉤”試點及其所引起的社會廣泛關注已經證明了這一點。資料顯示，到2020年，中國城市化率應該在60%左右，城鎮人口大約為8.5億，比2013年底城鎮人口凈增1.2億人。目前，我國城鎮工礦用地規模已突破10萬平方公里，據此預測，如果按人均100平方米為新增城鎮人口提供建設用地，至2020年城鎮工礦用地總量將突破11萬平方公里，這就超過了《全國土地利用總體規劃綱要》中規定的10.65萬平方公里的控制目標。而調查顯示，2012年末全國農村建設用地總規模約為793萬公頃，人均約122平方米。因此，如果能夠實現農村建設用地隨著人口減少而同步減少，則可以滿足城鄉建設用地總規模控制的要求。
由此可見，從我國城鄉發展的總體格局來看，隨著城鎮化、工業化的發展，農村人口將不斷減少，農村建設用地也應相應減少，既要合理布局留在農村人口所需建設用地的空間安排與基礎設施建設，又要逐步放開市場，采用市場化手段促進資源再配置和有效利用。但是，農村人口減少而農用地卻不能隨之減少，必須保證足夠的農用地用于農業生產，因為無論城市人口還是農村人口，都需要依賴農用地生產的糧食及農產品來維持生存，因此既要保護足夠數量的耕地（18億畝耕地紅線）用于農業生產，又要引導與促進農村人口減少所引起的閑置土地進行再配置，促進規模化經營，提高生產效率。
2、現階段的農村土地利用方式難以支撐現代農業發展
與城市化、工業化快速發展形成鮮明對比的是，我國廣大農村地區的發展嚴重滯后，突出表現在土地粗放利用嚴重，碎片化及基礎設施不足等問題，這些均嚴重制約現代農業的發展，在資源稟賦不足的情況下，資本和技術要素也難以發揮作用，無法支撐現代農業的發展。
一是農村土地粗放利用現象嚴重。隨著農村人口的減少，農村土地粗放利用、閑置浪費大量存在，拋荒現象比比皆是。原因是多方面的，一方面是由于農村人口進城以后，缺乏土地退出的體制；另一方面也由于農業經營方式有待轉變，尤其遠離城市的偏遠農村、山區農村，缺乏規模化農業生產的利益機制。
二是土地利用碎片化嚴重。中國區域資源稟賦差異巨大，地形地貌復雜，加之傳統農業人蓄耕作方式，再加上以家庭為單位的小規模經營，都決定了土地利用的碎片化嚴重。土地利用碎片化是和規模化經營嚴重相悖的土地利用格局，它存在于人多地少、人地矛盾突出的國家，它使農村土地利用效率低下、農村人力資源利用低效和農業經營成本升高，從而限制了農業規模化和現代化的推進。中國農業生產長期存在著耕地細碎化的現象，20世紀70年代末80年代初，各地在推行家庭聯產承包責任制的過程中，平均主義在分配機制上占主導地位，使分配后農戶的耕地更加分散和細碎。隨著社會經濟的快速發展和轉型，耕地細碎化問題日益嚴峻。
三是農村基礎設施嚴重不足。既表現在農業生產的基礎設施嚴重不足，農田道路不足，灌排水設施短缺導致“靠天收”，產量部穩定等；也表現在農村居民點乃至小城鎮的生產生活設施嚴重不足，假如農村道路不足還可以忍受，農村廁所難上則是城、鄉居民均感同身受的囧事，農村居民點缺乏規劃、生活環境臟亂差更是普遍現象。
這些問題既制約農村本身的發展，也影響了農業生產及其對整個社會經濟發展的支撐，更拉大了城鄉一體化發展的距離。
3、有效的土地制度是鄉村可持續發展的基礎
日本學者長野郎早在20世紀30年代就指出，“中國的土地制度，是中國社會、經濟、政治的根源”。實際上，古今中外，土地制度都與社會、經濟乃至政治制度密切相關，尤其是農地制度。因為農地具有直接影響人類生存的生產功能，更對社會穩定產生直接影響。近代中國在“打土豪、分田地”的斗爭中實現了“耕者有其田”，在公有化改造過程中建立了集體土地所有制度，但由于集體化生產的低效率，不得不實行在集體所有制背景下的“家庭承包制”，既解放了農村土地生產力，也解放了農村剩余勞動力，為我國近三十多年來的城鄉經濟快速發展奠定了制度基礎。
隨著近年來快速城鎮化、工業化發展，農村人口大量流出及現代農業發展的要求，關于農村集體土地使用制度改革的呼聲日益強烈，盡管在具體改革方式上存在一定爭議，但是基本一致的觀點是必須允許集體土地流轉，放開集體土地市場，充分利用市場機制重新配置農村土地資源。總體來說，在我國逐步建立與完善的市場經濟體系中，在城市土地市場如火如荼地發展和快速城鎮化、工業化的背景下，改革集體土地使用制度是大勢所趨。允許農村集體土地流轉，首先是城鄉土地權利公平的要求，其次是農村土地資源有效配置的必然選擇，第三也是農村集體及農戶財產合理實現的基本要求。實踐中農村集體土地流轉也普遍存在，不僅是集體農用地流轉，集體建設用地流轉、農村宅基地流轉都很普遍。因此，目前的主要問題，一是需要研究具體改革細節，二是如何從法律上予以明確界定。
然而，由于農村土地的基本功能是生產功能，而且是生產包括糧食、蔬菜等人類生存所必需的基本農產品；同時，農村與農業在市場經濟體系中又處于劣勢地位，由于其行業比較利益低下無法完全靠市場競爭實現供求平衡。因此，對于農地市場制度的設計必須有利于保護其生產功能的發揮，這是古今中外普遍通行的做法。
在國際上，尤其英美等發達國家均高度重視從制度上對農地進行保護。具體的做法主要包括，一是采取嚴格的規劃管制規定土地用途，以保持足夠的土地用于農業生產；二是采取稅收優惠予以扶持與鼓勵，主要是免征農業用地的不動產稅或財產稅；第三是直接財政補貼，但財政補貼通常作為特殊措施而非經常性措施予以采用；第四，對農地經營規模、交易主體等也有一定的制約。
從國內來看，縱觀中國土地制度歷史，任何時期、任何政府都高度重視農地制度設計，都高度重視農地生產功能的發揮，重視防止土地兼并。孫中山先生對中國土地制度概括為三句話：平均地權、耕者有其田、漲價歸公。這應該始終是中國農地制度設計的最根本原則。所謂“平均地權”，是在土地分配及土地經營規模上盡量平均，防止分配不均乃至大規模兼并所引起的社會問題。所謂“耕者有其田”是要保證農地主要掌握在耕種者手中，防止有地者不種地、種地者無地可種的困局；也是在社會大生產中降低農業生產的地租成本，提高農業產業競爭力的要求。所謂“漲價歸公”是在土地資產屬性方面解決土地收益再分配問題，防止和制約土地市場化過程中過度追求土地增值、炒作土地等現象。平均地權和漲價歸公是解決公平問題，耕者有其田是解決效率問題，三個方面相結合應該是農地制度設計的根本原則。
4、基于鄉村發展的農村土地制度改革與立法建議
“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”這是新時期國家提出的戰略方向。如何做到城鎮化與農業現代化相互協調？城鄉土地合理配置與農村土地制度建設是關鍵。
總體來說，農村土地使用制度改革的方向應是在堅持集體土地所有制基礎上，在保障農村土地生產功能的前提下，有限度地放開集體土地市場，目的是滿足農村土地資源合理流轉與有效配置的要求，但必須嚴格實施土地用途管制和土地交易管理，清晰界定土地產權，有效保護土地合法權益。
首先，放開集體土地市場的根本目標是為了利用市場機制實現農村土地資源利用的合理配置，必須防止借農村土地市場化之機搞土地資本化和非農業開發，必須從制度上防止社會資本尤其是非農業生產目標的資本購買乃至炒作農村土地。對于集體農用地的流轉，主要是為了滿足進城人員的土地轉出和適度規模經營的要求，其土地資產特性也主要體現農業生產過程中。對于集體建設用地，在嚴格規模控制和符合規劃的前提下，主要用于開展與當地社會經濟發展相適應的工商產業，嚴格禁止社會資本大規模開發乃至炒作。對于農村宅基地，其基本功能是滿足當地農民的生產生活需要，可以流轉，但當地農民或在當地從事農業產業經營者有優先購買權。
其次，必須制定詳細的土地利用規劃，實施嚴格的土地用途管制。規劃明確劃分農業用地區和建設占地區，嚴格控制建設用地范圍和規模，防止農地自主開發、投資開發對18億畝耕地紅線的沖擊。
第三，明晰界定土地所有權和使用權主體，并進行全面登記發證。這是利用產權機制進行農村土地保護的基本措施。對于農村土地權屬主體，從法律上既賦予其可以按用途經營使用、按生產功能享受財產的權利，又要明確其保護土地自然性狀、防止土地被占用甚至被破壞的義務。
第四，大力實施農村土地綜合整治。新時期的農村土地整治絕不僅僅是簡單地增加耕地面積，而應該是通過整治提升耕地質量和高產穩產的能力，為實現“藏糧于地”提供資源保障；通過土地整治解決農田基礎設施不足，滿足現代規模農業、智能農業發展的要求；通過農村土地綜合整治，全面改變農村散亂、閑置、低效利用狀況，推動美麗宜居鄉村建設和新型城鎮化發展，促進城鄉統籌發展；通過農村土地綜合整治，推進廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復，以保護生態環境為前提，促進土地資源永續利用。
第五，盡快建立土地財產稅制體系。對農用地轉為建設用地的價格增值應予以征稅，對長期用于農業生產的農用地免征地產稅，從稅收制度上鼓勵農業生產，制約非農業開發，保護農用地。
總之，農村土地制度改革是實現城鄉統籌發展的關鍵，也是實現城鎮化與農業現代化的重要內容。在城鎮化和農業現代過程中，需要有限度地放開農村土地市場，其核心目標是利用市場機制實現資源有效配置與合理利用，但必須以保障農地生產功能為前提，嚴格防止城市土地資本化開發轉移到農村，必須嚴格地實施土地用途管制制度，并建立清晰的產權制度和科學的財產稅收體系，形成農地資源與財產保護的有效機制。必須從長遠發展戰略高度認識并實施農村土地綜合整治，通過綜合實現藏糧于地的資源保障，實現現代農業發展和穩定農業生產水平的條件保障，實現山水秀麗的生態環境保障。
中國鄉村發現網轉自：《中國發展》 2017（4）
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