摘要：2014年美國調整了農業法案，新設立了棉花保險項目疊加收入保護計劃。本文詳細介紹了疊加收入保護計劃的內容和執行情況，并根據該政策保障強度高、棉農繳納保費比例低而獲得賠付高、且賠償額不設上限、項目執行效果較好的特點，提出了借鑒美國經驗加快開發國內農作物保險產品，特別是推出區域性農業保險產品，加快農業補貼政策改革，以及推進“黃箱”、“綠箱”政策的轉換等政策建議。
關鍵詞：美國 棉花保險 疊加收入保護計劃
農業保險是美國農業支持政策體系的重要組成部分，始于上世紀30年代、盛行于上世紀80年代以后。2014年美國頒布的《食品、農場及就業法案》中，農業保險作為重點強化的領域，其中棉花保險成為農業保險的重中之重。美國政府針對棉花推出了一項全新的保險政策即疊加收入保護計劃（Stacked Income Protection Plan，簡稱STAX）。該計劃屬于區域性附加型收入保險產品。所謂“區域性”即該計劃啟動依據和賠付標準是由棉農所在縣棉花整體性收入水平決定，不與參保棉農個人種棉情況相聯系；“疊加”是指該計劃為附加險產品，即棉農可在已購買的農業保險產品之上，根據個人情況選擇該保險產品，以提高保障水平。本文研究分析美國疊加收入保護計劃的出臺背景、主要內容和執行情況，借鑒其經驗對完善中國農業保險制度具有重要的現實意義。
一、疊加收入保護計劃的出臺背景
（一）規避世界貿易組織規則
長期以來，美國推行以價格支持為主、以高額補貼為基本形式的棉花支持政策。聯邦政府每年向棉農支付30億美元補貼，拓展了海外市場、擴大了出口規模，但對國際市場形成了不公平競爭，引起其他棉花出口國的不滿和反對。貝寧等5個非洲棉花出口國很早就向世貿組織提出，美國的棉花高額補貼，損害了非洲5國的利益[1]。巴西也向世貿組織起訴美國棉花補貼案，最終被世貿組織裁定為：美國對棉農的補貼，違反了世貿組織的貿易規則，巴西可對其實施2.95億美元的制裁[2]。面對這一形勢，美國采取了新的棉花支持方式，設立了在“綠箱”政策范圍內的棉花疊加收入保護計劃，規避WTO規則，避免貿易爭端。
（二）防范棉花生產經營風險
進入21世紀以來，全球極端天氣災害頻發，本世紀最初10年的世界自然災害數量較上世紀最后10年增加了26%。美國東部易發洪澇災害，中部常受龍卷風侵襲，西部屢遭干旱困擾，2012年美國旱災為史上罕見的嚴重影響農業的極端天氣災害[3]。棉花產量受氣候和金融危機等多種因素影響，市場波動劇烈、價格漲跌落差大。如圖1所示，在棉花玉米價格比相對穩定的前提下，美國棉花價格從2010年73.7美分/磅的低位升至2011年的118.08美分/磅，到2015年又驟跌至64.6美分/磅。市場風險與自然風險的交織增加了棉花生產的不確定性和棉農收入的不穩定性，導致棉花播種面積的縮減和棉花產量的波動，因而需要有高保障強度的農業保險產品最大限度地穩定棉農收入，降低自然災害的影響和市場因素的干擾。
（三）彌補棉農由政策變動造成的收入損失
迫于來自世界貿易組織裁決的外部壓力，2014年2月美國出臺的《食品、農場及就業法案》取消了對農產品直接支付、反周期支付、平均作物收入選擇的政策支持，棉農收入受到了影響，為此，美國政府針對棉花增設了與生產行為脫鉤的疊加收入保護計劃。
二、疊加收入保護計劃的主要內容
該計劃從2015年開始實行，主要包括以下內容：
（一）啟動條件
該計劃通常以縣的土地面積為一個保險地域單元（一般在1～20萬英畝[4]左右），也可根據實際情況幾縣聯合設置為一個保險地域單元。一旦這一區域當年棉花整體性實際收入低于預期收入的90%時，該計劃啟動。啟動條件與參保棉農自身植棉面積、單產水平和棉花收入無關。
（二）保險級別
根據美國農業部風險管理局的相關政策，該計劃的保險檔次分為5檔，從縣棉花預期收入的70%起步，每5個百分點為一檔，最高為90%，級別越高，棉農所付保費越高。棉農可根據棉花市場價格、產量、收入和自身需要等因素，任選一個級別的產品進行參保。
（三）參保模式
如圖2所示，參與該計劃的棉農既可選擇單一式參保該計劃，也可選擇復合式參保。復合式參保，即在原購買的某種保險產品基礎之上、以該計劃作為補充，但須在同一保險公司購買，以方便操作。
（四）保費標準及政府補貼
保險費由下式計算確定：
保障因數由美國農業部下屬風險管理局統一規定為0.8～1.2。
補償比例在20%以內，由棉農購買該計劃時所選保險級別減去70%得到。例如棉農參保該項目時所選保險級別為85%，其補償比例為15%。
保費率由風險管理局設定，灌溉區和非灌溉區的保費率不同。灌溉區水利條件較好，生產風險相對較低，因而保費率低于非灌溉區。棉花期貨價格為下一年度紐約交易所1、2月份棉花期貨的平均價格。
縣棉花預期產量是基于縣棉花歷史數據計算而成。
美國政府對該計劃保費的補貼達到80%，為美國農業保險產品中補貼的最高標準，并由政府直接轉至保險公司（見表1）。
（五）賠付規則
賠償額=棉花預期收入×（保險檔次-整體棉花實際收入[5]占預期收入的比例或70%）×保障因數（3）
賠償額的多少，主要取決于棉農購買的保險檔次與整體棉花實際收入占預期收入的比例之差，體現了高投保抗風險的原則。
三、政策執行情況及特點
（一）該計劃執行情況及對2016年棉花生產的影響
2015年是疊加收入保護計劃實施的第一年，美國國會對該政策的預算授權為1.57億美元[6]（含宣傳推廣費用和對保險公司的補貼費用），實際用于棉農保費補貼的支出為7500萬美元[7]。美國有17個植棉州，約247萬英畝棉田參保了該計劃，占全美棉田總面積的20%，其中近1/3的植棉州參保棉田達到了50%，佛羅里達州和弗吉尼亞州參保棉田已超過60%[8]，如圖3所示。美國農業風險政策和保險合作實驗室從145個縣中選取145個植棉1000英畝以上的農場進行了調查，結果顯示：2015年參保該計劃的棉田，每英畝保險理賠增加3.79～19美元，參保棉農平均每英畝多獲利9.15美元。考慮到生產者對新推出的保險政策有一個觀望期，從美財年棉農實際支出的保費補貼看，該計劃已取得了良好效果。同時，由于該計劃保障性強，調動了棉農植棉積極性，增強了棉農的生產信心。2016年，美國棉花種植面積為1000萬英畝，其中陸地棉種植面積為935萬英畝，比上年增加17%[9]。
（二）政策特點
從2015年疊加收入保護計劃推廣情況來看，這項政策有4大特點。
1.資金預算較充足。由于棉花的經濟價值高，又是美國的主要出口農產品之一，2014年《食品、農場及就業法案》專門為棉花（陸地棉）新設了疊加收入保護計劃保險，資金預算占作物保險總支出增量的18.92%（見圖4），同時，還有補充保障選擇計劃[10]可供棉農選擇（兩者可選其一）；而玉米、高粱、大米、大豆、春小麥、冬小麥只能選擇補充保障選擇計劃，資金預算僅占12.1%，低于前者約6.8個百分點。由此可以看出，美政府對棉花生產保險的支持遠大于其他作物。
2.賠付比例高，賠償額不設上限。棉農在已購其他保險產品的基礎上再購買疊加收入保護計劃，可將兩者保險級別接續合并，使之達到這一農業保險的最高保險級別，即90%；而免賠比例最低可降至10%，遠低于美國內大部分區域類農險產品30%～40%的免賠比例。在賠償額方面，疊加收入保護計劃不受作物商品項目最高補償12.5萬美元的限制。另外，2014年和2015年，該項目對未能開展地區的棉農予以過渡性補貼[11]。
3.保費支出比例低于其它農業保險產品。如表2所示，棉農參保疊加收入保護計劃實際繳納的保費占賠償額的比例很低。以棉花預期價格為0.65美元/磅，無條件灌溉區與有條件灌溉區[12]的縣棉花預期單產分別為每英畝921磅與1027磅為例。若棉農選擇的保險檔次為縣棉花預期收入的90%，則棉農每英畝實際繳納保費分別只有7.58美元和4.5美元，若發生賠償棉農卻可能得到的最高賠償額分別為95.84美元和106.88美元。棉農實際支付的保費僅為最高賠償額的7.91%和4.21%，實際保費支出遠低于美國已有的農業保險產品。
4.可操作性較強。疊加收入保護計劃采用PPP形式運行，由美國政府、私營保險機構和個人共同參與構建和實施。美國農業部風險管理局研發、宣傳該計劃，向棉農解釋相關費用、補貼規則、補償標準等，負責推廣該計劃；私營保險公司運營、銷售該計劃的保險產品，可享受美政府的相關扶持政策和直接轉入的保費補貼；棉農自主選擇購買該計劃某一級別產品，負擔相應保費支出，當賠付啟動時便可按保險合同獲得損失補償。
為提高保險公司銷售該項目的積極性，美國政府對其在經營管理費、稅收、再保險等方面采取以下支持措施：一是對保險公司用于推行該項目的經營管理支出給予一定補貼，補貼標準可參照銷售其他農業保險產品的經營管理支出補貼標準，一般為保險農業公司銷售該計劃保險產品所得保費的18.5%；二是聯邦農作物保險公司因經營管理計劃免征相關房產稅、車船使用稅、車輛購置稅、契稅等一切財產類稅收，私營保險公司若對銷售該計劃保險產品則免征除營業稅之外其他稅收；三是保險公司所銷售的該計劃保險產呂可被納入再保險范圍，并且政府對再保險也提供一定補貼。上述支持政策一經推出，私營保險公司對該項目銷售均持積極態度。
四、結論以及中國農業保險制度的借鑒
（一）結論
通過對2014年農業法案設立的疊加收入保護計劃的出臺背景、政策內容和執行效果等方面的梳理可以看出，包括棉花在內的美國各類農產品支持政策均是動態變化的，受到國際政治經濟環境和國內自然資源稟賦、政府財政情況以及國民需求等多種因素的綜合影響。由于政策性農業保險具有較強的靈活性，未來各國或將其作為支持本國農業發展的重要方式之一。以美國為代表的發達國家更是充分利用“綠箱”政策空間，出臺實施各類與農戶生產行為脫鉤、不扭曲農產品貿易，又可對農產品價格、單產、收入三方面同時提供保障的農業政策保險。在棉花生產領域，美國政府以疊加收入保護計劃替代原有直接補貼則表明其棉花支持政策重心正由直接補貼向農業保險轉移，也標志著美國棉花收入風險管理體系的進一步完善。盡管疊加收入保護計劃具有上述特點，但由于該計劃尚處于試行階段，其中長期效果有待于未來實踐的檢驗。但是，作為一項新的“綠箱”政策，疊加收入保護計劃在補貼政策之外為美國棉農提供了一種新的支持方式。
（二）對中國農業保險制度的借鑒
農業保險一直是我國農業支持保護政策中的薄弱環節。美國疊加收入保護計劃在保障思路、制度設計、管理辦法、支持措施等方面較為完善，對我國農業保險制度具有以下借鑒之處：
1.針對不同作物，開發相應險種。美國農業保險體系相對完善，設置了多種農業保險項目可供農戶自由選擇。而我國農業保險品種的設計相對單一，可在現有農險體系下，針對我國南北方、東西部差異，設置多樣靈活的農業保險項目。以針對各類農作物的不同生長特點和滿足不同生產經營規模、抗風險能力農戶的多種需求。
2.通過收入保險，穩定作物種植面積。農產品作為生活必需品，其需求彈性較小；但其生產者眾多且分散，因而其供給彈性較大。這在買方市場條件下易造成農戶“豐產不豐收”的現象。正因如此，美政府將收入附加險產品引入棉花保險，并給予高額補貼，最大程度地降低棉農收入的不確定性。在我國現有保險產品的基礎上，可嘗試增設收入保險產品。特別是在新疆這樣的棉花主產區，可借鑒美國設立區域性的收入保險項目的做法，在目標價格之外為我國棉花生產者提供多一個保障收入的選項，使農民對自身生產有穩定的收入預期，進而穩定播種面積。
3.優化農業補貼資金結構，完善農業保險補貼方式。我國現有農險保費補貼比例在55%～80%間，還有提升的空間。政府在財政農業支出增量中可適當提高農業保險保費補貼支出，逐步將保費補貼提高到70%～90%左右。可學習美國將農險保費補貼直接轉至保險公司，以解決國內農險保費征收困難這一難題（個別省區已有先例）。這樣既能降低農戶投保成本，又能以有限的財力推動農業保險工作，提高農業生產的風險保障程度。
4、盡快推出區域性農業保險產品，降低農業保險經營成本。疊加收入保護計劃這類區域性保險產品，以保險地域單元整體實際收入與預期收入差為啟動和賠付條件，既降低了農險經營成本、提高了風險管理效率，又防止了農戶的逆向選擇行為。鑒于此，我國可在各農作物主產區設立基于地域數據的區域性保險產品，減少保險公司對參保農戶查勘定損的工作量，從而達到降低保險運作成本、提升賠付及時度的目的。因此，適時推出區域性保險產品將是破解我國農業保險高成本、低效率難題的一條重要途徑。
（作者單位：中國農業大學國家農業農村發展研究院）
來源：《中國農村經濟》2017年第5期
中國鄉村發現網轉自：微信號 清華大學中國農村研究院
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