摘要：最低生活保障制度是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略中的兜底保障措施。為健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，形成制度合力，需要發(fā)揮好低保的兜底保障作用。文章著眼于低保兜底保障的制度全面建設(shè)，對(duì)低保救助制度涉及到的幾個(gè)維度進(jìn)行了研究，具體包括不同主體對(duì)“兜底”作用的理解認(rèn)識(shí)問(wèn)題、貧困和低保標(biāo)準(zhǔn)制定、貧困和低保對(duì)象及其識(shí)別、政策實(shí)施主體和低保資金充分性等問(wèn)題。文章在研究低保直接兜底保障功能之外，還詳細(xì)分析了與低保掛鉤的其他救助政策的間接保障作用。最后，文章針對(duì)脫貧攻堅(jiān)中低保兜底保障過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題展開(kāi)了進(jìn)一步的討論，為更好地發(fā)揮低保兜底保障功能提出了幾點(diǎn)建議。
關(guān)鍵詞：最低生活保障（低保）制度；兜底保障；貧困人口； 貧困標(biāo)準(zhǔn)；政策銜接
一、低保直接“兜底保障”功能的實(shí)現(xiàn)與影響因素
社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等部分在社會(huì)保障體系中的地位和功能是不同的。社會(huì)救助只提供給有需要的“窮人”，因而是社會(huì)保障體系中的底部。扶貧脫貧過(guò)程中，不管是講社會(huì)政策“兜底”，還是社會(huì)保障“兜底”，抑或是社會(huì)救助“兜底”，歸根結(jié)底都是在強(qiáng)調(diào)低保救助在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮“兜底”作用。筆者從“兜底”認(rèn)知、“兜底”標(biāo)準(zhǔn)、“兜底”對(duì)象、識(shí)別技術(shù)、“兜底”主體、“兜體”資金六個(gè)層面對(duì)脫貧攻堅(jiān)中低保兜底保障問(wèn)題進(jìn)行分析。
（一）關(guān)于“低保兜底保障”的認(rèn)知
“兜底”一詞，漢語(yǔ)中，有“最終、最后全部承受”的意思。研究中，筆者發(fā)現(xiàn)各地對(duì)“兜底”一詞的理解也不盡相同，歸納起來(lái)包括三個(gè)方面的認(rèn)知，即發(fā)展干預(yù)順序上的底、貧困群體分類中的底和“家庭—集體—國(guó)家”主體順序上的底等內(nèi)容。理解不同會(huì)影響政策的設(shè)計(jì)與執(zhí)行。
1.發(fā)展干預(yù)順序上的底?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出了一批扶貧政策措施，即產(chǎn)業(yè)脫貧、勞務(wù)輸出脫貧、易地搬遷脫貧、生態(tài)保護(hù)脫貧、教育發(fā)展脫貧以及低保兜底脫貧。如果前幾個(gè)這些措施還不能幫助貧困人口脫貧的話，就要通過(guò)低保兜底的辦法來(lái)解決。“十三五”規(guī)劃中指出，“根據(jù)致貧原因和脫貧需求，對(duì)貧困人口實(shí)行分類精準(zhǔn)扶持。通過(guò)特色產(chǎn)業(yè)脫貧3000多萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧1000多萬(wàn)人，易地搬遷脫貧1000多萬(wàn)人，其余完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口通過(guò)實(shí)行社保政策兜底脫貧?！?/p>
據(jù)扶貧部門相關(guān)負(fù)責(zé)人預(yù)測(cè)，通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧，如果到2020年所有中部縣貧困發(fā)生率降到2%以下，西部降到3%以下，全國(guó)仍將剩下800萬(wàn)左右貧困人口，那么這部分人口需要通過(guò)低保、醫(yī)保、農(nóng)村五保和養(yǎng)老保險(xiǎn)等措施“兜底”，確保他們到2020年收入都達(dá)到國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)以上，實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”的生活水平。實(shí)地調(diào)研中，中部地區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層扶貧干部談到，“低?！档住瘜?duì)象就是那些扶不起的人，漏下來(lái)的貧困人口”。為了實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，那些通過(guò)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)幫扶、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償和教育等措施幫扶無(wú)效的貧困人口，最終也要依靠低保“兜底”來(lái)解決。
2.貧困群體分類中的底。全國(guó)相當(dāng)多的地方把兜底的“底”主要理解為沒(méi)有勞動(dòng)能力的群體，認(rèn)為“扶貧管有發(fā)展能力的群體，低保管沒(méi)有能力的群體”。這樣的“二分法”的理解從微觀細(xì)節(jié)上看，可能過(guò)于簡(jiǎn)單化。分類做得比較仔細(xì)的地區(qū)把農(nóng)村地區(qū)的扶貧建檔立卡對(duì)象分為一般貧困戶、低保貧困戶、低保戶以及五保戶四類，農(nóng)村低保對(duì)象分為長(zhǎng)期保障戶、重點(diǎn)保障戶和一般保障戶。兩者對(duì)應(yīng)的關(guān)系：扶貧建檔立卡中的五保戶對(duì)應(yīng)農(nóng)村低保中的長(zhǎng)期保障戶，農(nóng)村五保即農(nóng)村鰥、寡、孤、獨(dú)等對(duì)象。扶貧建檔立卡中的低保戶對(duì)應(yīng)于農(nóng)村低保中的重點(diǎn)保障戶，即指因殘疾、重病等因素喪失勞動(dòng)能力，導(dǎo)致家庭生活困難的農(nóng)村貧困群體。扶貧建檔立卡中的低保貧困戶對(duì)應(yīng)于農(nóng)村低保中的一般保障戶，即因自然條件差、生存環(huán)境惡劣，缺少生產(chǎn)生活資料及因病因?yàn)?zāi)、懶惰等原因造成生活困難的，具有勞動(dòng)能力的農(nóng)村貧困家庭。建檔立卡中的一般貧困戶主要是具有一定的勞動(dòng)力、土地，但缺乏資金、脫貧思路等農(nóng)村貧困家庭。
3.“家庭—集體—國(guó)家”幫扶主體順序上的底。從對(duì)困難群體的幫助主體來(lái)講，我們國(guó)家的基本制度設(shè)計(jì)應(yīng)是“家庭—集體—國(guó)家”，即在家庭、集體經(jīng)濟(jì)等都無(wú)力幫助時(shí)，由國(guó)家的低保政策予以救助，這也體現(xiàn)在低保救助的家庭收入測(cè)算過(guò)程中。實(shí)際操作中，一些地方基層出現(xiàn)一些問(wèn)題，即認(rèn)為“反正國(guó)家要兜底”，忽略家庭責(zé)任。在低保識(shí)別中把老人通過(guò)分戶的辦法推給國(guó)家，這樣做把低保制度從社會(huì)救助變?yōu)橐豁?xiàng)社會(huì)福利。子女履行贍養(yǎng)父母的責(zé)任，既是傳統(tǒng)倫理的要求，也是法律規(guī)定的。《老年人權(quán)益保障法》中規(guī)定，“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當(dāng)尊重、關(guān)心和照料老年人?！薄百狆B(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要?！?/p>
（二）關(guān)于“低保兜底保障”的標(biāo)準(zhǔn)
低保兜底是對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困家庭給予差額現(xiàn)金救助，使其收入能高于貧困線，從而實(shí)現(xiàn)低?！岸档住泵撠毜哪繕?biāo)。低保兜底通常要參考一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)（貧困線），在我國(guó)官方貧困線有兩條，一個(gè)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的國(guó)家扶貧線，根據(jù)每年3月份公布上一年農(nóng)民人均收入之后測(cè)算的，其測(cè)量方法可歸納為客觀絕對(duì)貧困線、客觀相對(duì)貧困線、主觀貧困線法等。我國(guó)農(nóng)村扶貧人口（建檔立卡貧困人口）原則上標(biāo)準(zhǔn)是按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局確定的國(guó)家貧困線確定的，并通過(guò)一定的“推算”辦法得出各地的貧困人口，這是一個(gè)自上而下的過(guò)程。而低保標(biāo)準(zhǔn)的制定是地方政府的事權(quán)，上級(jí)政府只是進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總（加權(quán)）。地方人民政府制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由省市級(jí)政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定。實(shí)際制定時(shí)可能既考慮農(nóng)民最低生活需要、物價(jià)上漲指數(shù)等因素，也考慮財(cái)政承受能力。
我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的低保標(biāo)準(zhǔn)大部分低于國(guó)家扶貧線。課題組根據(jù)民政部門公布的數(shù)據(jù)測(cè)算，2015年全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）中有16個(gè)省份的農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)是低于國(guó)家貧困線2855元，且主要分布在中西部地區(qū)。592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)貧困縣（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)扶縣”）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)家貧困線之上縣級(jí)區(qū)域有93個(gè)，其占到總數(shù)的15.71%；592個(gè)貧困縣農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)（2409.3元）低于國(guó)家扶貧線，其分別占到國(guó)家貧困線的84.4%和全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)的75.8%。若按照2000、2300、2600和2855元4個(gè)檔次將592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣分成5部分，并對(duì)低保人口和分布區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，可以看出兜底兩線合一的差距。592個(gè)國(guó)扶貧縣的低保標(biāo)準(zhǔn)主要集中在2000到2600元之間，并且同一省份不同地域農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的差異也較大。
洪大用認(rèn)為在實(shí)際操作中，許多地方低保標(biāo)準(zhǔn)的制定是參照當(dāng)?shù)厣钏胶拓?cái)政負(fù)擔(dān)能力制定的，即“以錢定人”，從而導(dǎo)致農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。但如果低保標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)水平太低或相對(duì)水平(城鄉(xiāng))相差太大，則可能不能達(dá)到保障農(nóng)村低保對(duì)象最起碼的生活水平，從而穩(wěn)定社會(huì)的政策目標(biāo)。2015年，我國(guó)的扶貧線為2855元，約相當(dāng)于每天8元。為確保到2020年絕對(duì)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，各地政府要及時(shí)調(diào)整農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不低于按年度動(dòng)態(tài)調(diào)整后的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，才能發(fā)揮低保的“兜底”作用。
（三）關(guān)于“低保兜底保障”的對(duì)象
對(duì)于一些受先天條件所限，完全或部分喪失勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象，依靠自身努力很難如期脫貧，只有通過(guò)農(nóng)村低保實(shí)現(xiàn)兜底保障，幫助他們脫貧，才能實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)。據(jù)《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)年鑒2015》顯示，2014年592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣有3649萬(wàn)貧困人口，其占到建檔立卡貧困人口的52%，貧困發(fā)生率達(dá)17.5%。其中，中部地區(qū)217個(gè)貧困縣1486萬(wàn)人，西部地區(qū)375個(gè)貧困縣2163萬(wàn)人。
按照相關(guān)政策精神，我國(guó)8000多萬(wàn)建檔立卡貧困人口中，到2020年有2000萬(wàn)貧困人口需要通過(guò)低保兜底來(lái)實(shí)現(xiàn)脫貧。但目前建檔立卡的貧困人口與農(nóng)村低保人口的吻合程度不高，原因很多。根據(jù)課題組從官方網(wǎng)站和部門咨詢獲得的數(shù)據(jù)來(lái)看，截止到2015年底，中西部22個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶貧省份共有農(nóng)村低保對(duì)象4171.4萬(wàn)人、2340萬(wàn)戶，其中低保兜底對(duì)象1786萬(wàn)人、665.4萬(wàn)戶。中西部22個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶貧省份農(nóng)村低保人口、戶數(shù)占到全國(guó)低?？?cè)丝?、戶?shù)的85.1%、84.4%，農(nóng)村低保老人、未成年人和殘疾人分別占到其低?？?cè)藬?shù)的40.2%、10.8%和8.3%。可以看出，我國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)村低保人口中老年人群體所占的比例很高，低保對(duì)象識(shí)別群體特困特征化現(xiàn)象顯著，低保沒(méi)有充分覆蓋貧困群體。
2015年，592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣共有農(nóng)村低保人口2016.4萬(wàn)人、1077萬(wàn)戶，其低保人口占到全國(guó)農(nóng)村低?？?cè)藬?shù)的43%。其中，低保人口中老年人有727萬(wàn)人，占到總?cè)藬?shù)的36.1%；低保人口中殘疾人有140.8萬(wàn)人，占到總?cè)藬?shù)的7%。按照民政部關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》通知的相關(guān)精神，低保兜底可以優(yōu)先考慮老年人，重度殘疾人等特殊群體，采取多種措施提高救助水平，確保其基本生活。但同時(shí)，對(duì)于“五個(gè)一批”中前四個(gè)脫貧措施實(shí)施后，仍無(wú)法脫貧的人口和返貧的人口，也應(yīng)通過(guò)政策性保障兜底來(lái)脫貧?？梢哉f(shuō)，國(guó)扶縣建檔立卡貧困對(duì)象中需要發(fā)揮低保兜底的數(shù)量還會(huì)繼續(xù)增加。據(jù)民政部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年11月，全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象4562.6萬(wàn)人。其中，1914.5萬(wàn)人為建檔立卡貧困人口，比2015年增加了132.4萬(wàn)人。
（四）關(guān)于“低保兜底保障”對(duì)象的識(shí)別技術(shù)
從貧困程度來(lái)看，低保對(duì)象應(yīng)該全部涵蓋在扶貧標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，但微觀的結(jié)果卻不是這樣。低保救助側(cè)重“輸血”，民政部門作用于對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困人口；扶貧強(qiáng)調(diào)“造血”，主要對(duì)那些具有勞動(dòng)能力和脫貧愿望的貧困戶進(jìn)行幫扶，其中既包括符合這個(gè)條件的低保對(duì)象，也包括低保標(biāo)準(zhǔn)之上扶貧標(biāo)準(zhǔn)之下的其他貧困家庭。
從扶貧對(duì)象和低保對(duì)象的吻合度來(lái)看，建檔立卡中低保兜底對(duì)象是兩部門共同作用的群體，至于非建檔立卡貧困人口和低保人口并不在其考慮的核心范疇內(nèi)。究其緣由，低保對(duì)象和建檔立卡戶在家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查中，面對(duì)兩個(gè)系統(tǒng)在“收入口徑”上是不一致的。在低保部門認(rèn)定的轉(zhuǎn)移性收入中，撫恤金、低保金、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶持金、臨時(shí)救助金、教育和見(jiàn)義勇為獎(jiǎng)勵(lì)金等轉(zhuǎn)移性收入不納入家庭收入核查范圍，而扶貧部門認(rèn)定的是轉(zhuǎn)移后收入，貧困對(duì)象所獲取的轉(zhuǎn)移性收入一般都要納入家計(jì)調(diào)查范疇。
實(shí)踐中，堅(jiān)持測(cè)度農(nóng)村居民家庭收入的地方較少，其對(duì)應(yīng)的策略是使用實(shí)物性（如房、車等財(cái)產(chǎn)）的和生理性（如健康狀況）的指標(biāo)評(píng)估和社區(qū)民主評(píng)議。山西省某貧困縣2014年底在農(nóng)民人均純收入2800元（相當(dāng)于2010年2300元不變價(jià)）的國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)之外，又制定了“八不進(jìn)”的貧困識(shí)別排除條件。李小云等認(rèn)為低保人口認(rèn)定之所以要實(shí)行民主評(píng)議的土辦法，是因?yàn)檗r(nóng)村居民家庭收入難以界定，農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)熟人社會(huì)，左鄰右舍基本上最清楚彼此家庭的實(shí)際情況，因此，民主投票選舉在基層看來(lái)是“合理”且簡(jiǎn)便易行的辦法。但社區(qū)評(píng)議容易出現(xiàn)漏報(bào)的問(wèn)題。為了維護(hù)村莊的秩序，減少因“錯(cuò)?！倍袚?dān)的責(zé)任，基層部門對(duì)有爭(zhēng)議的群體通常會(huì)采取“漏?！辈呗?，使其被排斥在救助體系之外。這一部分群體被稱之為“低保邊緣群體”?！按迕裨u(píng)議”也可能不會(huì)選出“誰(shuí)是窮人”，而是“誰(shuí)是遵守村規(guī)民約的人”或“誰(shuí)善于處理人際關(guān)系”。
影響識(shí)別結(jié)果的另外一個(gè)重要因素是“盤子”，盤子可能是人數(shù)、比例或資金量。以山西省某國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣為例，中央財(cái)政對(duì)中部地區(qū)低保資金補(bǔ)助到該縣低?？傎Y金60%，其余低保資金由省、市、縣級(jí)三級(jí)財(cái)政配套資金比例為4∶3∶3。為了減少地方財(cái)政的壓力，考慮到當(dāng)?shù)鼐用裣M(fèi)指數(shù)和家庭人均純收入等因素，低保“兜底”實(shí)行分類救助。目前，該縣農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)檔，第一檔群體占農(nóng)村低?？?cè)藬?shù)的10%；第二檔群體占農(nóng)村低?？?cè)藬?shù)的20%；第三檔群體占農(nóng)村低?？?cè)藬?shù)的70%。從扶貧對(duì)象與低保對(duì)象的銜接來(lái)看，民政部門識(shí)別出的“第一檔”、“第二檔”和部分“第三檔”低保對(duì)象被納入了建檔立卡貧困人口。
（五）關(guān)于低保政策執(zhí)行主體的兜底能力
低保制度作為農(nóng)村貧困家庭的最后一道安全網(wǎng)，其目標(biāo)是減少貧困和促進(jìn)社會(huì)公平。毫無(wú)疑問(wèn)，低保制度能為貧困家庭發(fā)揮最低保障的作用，但這種作用的發(fā)揮要依靠基層和社區(qū)的機(jī)構(gòu)，需要靠他們?nèi)ァ岸怠钡?。低保的?shí)施，從面上講涉及千家萬(wàn)戶，涉及社會(huì)每一個(gè)角落，涉及每個(gè)季度、每個(gè)月的動(dòng)態(tài)調(diào)整，此外，還提出了臨時(shí)救助對(duì)象要采取“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)受理”的方式，這些都對(duì)社會(huì)救助的工作人員數(shù)量和質(zhì)量提出了更高的要求。
我國(guó)扶貧部門和民政部門屬于兩個(gè)系統(tǒng)，自上而下開(kāi)展各項(xiàng)工作。盡管農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策和社會(huì)救助制度共同致力于反貧困，服務(wù)同一群體，但在脫貧攻堅(jiān)中，基層扶貧工作人員包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部、駐村扶貧工作隊(duì)、“第一書記”等?！拔鍌€(gè)一批”脫貧戰(zhàn)略工程是由扶貧部門牽頭，財(cái)政、民政、教育、人社、住建、電力等部門協(xié)同開(kāi)展。目前，農(nóng)村扶貧主要以項(xiàng)目為導(dǎo)向，而負(fù)責(zé)執(zhí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層扶貧、民政、人社等部門的工作人員基本上都是兼任的，在脫貧攻堅(jiān)這個(gè)大格局下，不同部門之間人員的調(diào)動(dòng)頻繁?；鶎用裾块T硬件設(shè)施不足，工作經(jīng)費(fèi)有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有編制，致使民政專職工作人員少，低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查開(kāi)展工作難。除了人員之外，基層運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和設(shè)備距離“兜底”也還存在差距。因此，必須加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，以提高低?！岸档住钡目煽啃?。
（六）關(guān)于低?！岸档住钡馁Y金保障
從制度設(shè)計(jì)上看，低保是一種補(bǔ)差型現(xiàn)金救助制度，是政府為無(wú)法通過(guò)自身努力維持基本生活的困難群眾提供物質(zhì)幫助。因此，“兜底”對(duì)象的數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)的制定與財(cái)政資金供給是息息相關(guān)的。2015年，全國(guó)城市低保人數(shù)不到農(nóng)村低保人數(shù)的一半，但其低保月平均補(bǔ)助水平是農(nóng)村地區(qū)的2倍，城市低保資金支出已占到全國(guó)低保資金總和的43.6%。近年來(lái)，中央對(duì)地方補(bǔ)助主要面向財(cái)力相對(duì)薄弱的中西部地區(qū)，西部地區(qū)和中部地區(qū)由西部大開(kāi)發(fā)政策的243個(gè)縣(市、區(qū))由中央補(bǔ)助80%，其他中部地區(qū)享受中央補(bǔ)助60%，東部地區(qū)除直轄市外，按照財(cái)力狀況分省確定，最高補(bǔ)助比例為50%。以西部地區(qū)貴州省某州為例，低保資金量是省民政廳根據(jù)上一年的資金支出略微提高或減少財(cái)政預(yù)算，這一部分占低?？傎Y金的80%；州一級(jí)根據(jù)上一年的財(cái)政支出，制定下一年的財(cái)政預(yù)算，這部分資金占低保總資金的4%；各縣的資金支出占低?？傎Y金的16%。
截止到2015年底，中西部22個(gè)省份農(nóng)村低保資金總支出為723.9億元，農(nóng)村低保對(duì)象4171.4萬(wàn)人，低保人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)1735元/年；592個(gè)國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣低保資金總支出為332.8億元，農(nóng)村低保人口2016.4萬(wàn)人，其低保人均標(biāo)準(zhǔn)1650元/年。粗略預(yù)測(cè)，按照“五個(gè)一批”戰(zhàn)略和補(bǔ)差的做法，低保兜底對(duì)象將不低于2000萬(wàn)人。按照低?？傎Y金=低保人數(shù)*(低保標(biāo)準(zhǔn)-家庭人均收入)這一計(jì)算公式。假如我們以2010年國(guó)家貧困線2300元作為2020年低收入人群的家庭人均收入，那么2020年低保兜底所需資金等于“無(wú)力可扶”的800萬(wàn)“零收入”貧困人口和無(wú)力脫貧或返貧的1200萬(wàn)貧困人口的兜底資金之和。如果考慮到城鄉(xiāng)一體化等因素，低保資金的需求會(huì)有更大增加。
此外，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)是與當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕钚枰?、人均純收入、?dāng)?shù)匚飪r(jià)水平指數(shù)有關(guān)。從理論上講，農(nóng)村低保對(duì)象搬遷至城鎮(zhèn)，理應(yīng)享受城市的低保標(biāo)準(zhǔn)。況且，我國(guó)城市低保標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村地區(qū)。近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)之間的差距在不斷縮小，農(nóng)村居民的基本消費(fèi)水平逐漸向城鎮(zhèn)地區(qū)靠攏，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破，城鄉(xiāng)的恩格爾系數(shù)在靠近。事實(shí)上，如果我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化，低保資金的缺口也將隨之增加。以貴州省黔西南州為例，2016年全州23萬(wàn)易地扶貧搬遷人口中納入農(nóng)村低保對(duì)象在未搬遷前，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為3060元/人/年；若參照遷入地城市低保標(biāo)準(zhǔn)，低保對(duì)象可享受495元/人/月（5940元/人/年）。因易地搬遷政策的實(shí)施，全州農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)將增加2880元/人/年，低保資金總支出也將大幅度增加。但若城鄉(xiāng)低保真要達(dá)到一體化，做到應(yīng)保盡保，那么流動(dòng)后的貧困人口就需要重新進(jìn)行核定。
二、與低保掛鉤的其他救助政策的兜底保障作用
在相當(dāng)程度上，低保兜底保障作用也是由與低保掛鉤的其他社會(huì)救助政策實(shí)現(xiàn)的。由于采用了現(xiàn)金支付和家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查、社區(qū)評(píng)議等手段，低保具有社會(huì)救助的基本制度的特征。換句話說(shuō)，在實(shí)施其他社會(huì)救助政策時(shí)，充分利用從低保制度處獲得的貧困人員的家庭情況、經(jīng)濟(jì)收入水平等信息，來(lái)判斷申請(qǐng)人所述情況是否屬實(shí)，有利于讓救助更為精準(zhǔn)，同時(shí)有利于節(jié)省識(shí)別成本。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，應(yīng)以低保這一基本制度為基礎(chǔ)，其他社會(huì)救助政策、社會(huì)保障制度相配合，以共同減少貧困現(xiàn)象的發(fā)生。根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法（國(guó)務(wù)院令第649號(hào)）》，社會(huì)救助體系包含的制度包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助以及臨時(shí)救助8項(xiàng)，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，形成社會(huì)救助的“8+1”體系。在8項(xiàng)社會(huì)救助制度中，醫(yī)療、教育、住房和就業(yè)4項(xiàng)救助制度明確規(guī)定，救助對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括最低生活保障家庭成員。換句話說(shuō)，低保制度和特困供養(yǎng)制度包含的救助對(duì)象確定了這4項(xiàng)制度救助對(duì)象的“起始線”，低保制度對(duì)該4項(xiàng)制度起到基礎(chǔ)支撐作用。
從需求保障來(lái)看，最低生活保障制度為受保對(duì)象提供的僅為滿足基本生存需求的幫助和保障，而不能滿足諸如教育和健康等發(fā)展需求。換句話說(shuō)，在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》中提出的農(nóng)村扶貧“兩不愁三保障”的目標(biāo)中，低保制度旨在幫助解決“兩不愁”問(wèn)題，“三保障”問(wèn)題則需要通過(guò)其他救助保障途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。從社會(huì)環(huán)境的支持度來(lái)看，低保制度的目標(biāo)是為了“保障生存”和“減少貧困”，如果保障水平過(guò)高，則可能會(huì)出現(xiàn)制度的逆向激勵(lì)，使得那些通過(guò)低保制度獲得脫貧能力的群體，以及靠近但位于最低保障線以上的邊緣群體，因希望得到低保的補(bǔ)貼而放棄通過(guò)自身努力增加收入，反而停留或“跌落”至“最低收入人口”的群體中，從而違背了制度設(shè)計(jì)的初衷。事實(shí)上，由于現(xiàn)實(shí)中各地政府為降低政策實(shí)施成本、提高便利性，“低保戶”這一身份正越來(lái)越作為一種獲得大量社會(huì)福利的“準(zhǔn)入證”而存在，也產(chǎn)生了一些負(fù)面的效果，偏離低保制度的預(yù)期目標(biāo)。
在對(duì)低保人口的醫(yī)療救助方面，各地方政府實(shí)施醫(yī)療救助的主要表現(xiàn)形式包括按比例報(bào)銷住院費(fèi)用，代繳參合（新農(nóng)合）、參保（居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)）費(fèi)用，以及對(duì)個(gè)人繳費(fèi)部分的二次醫(yī)療救助補(bǔ)貼等。在對(duì)建檔立卡的貧困人口的救助方面，民政部要求對(duì)建檔立卡貧困人口參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分由財(cái)政給予補(bǔ)貼；將符合條件的建檔立卡貧困人口納入重特大疾病醫(yī)療救助范圍，對(duì)其經(jīng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)等報(bào)銷后個(gè)人負(fù)擔(dān)的合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用予以救助，以避免低保對(duì)象和低保臨界對(duì)象因病致貧、因病返貧。
社會(huì)救助體系中的“教育救助”與精準(zhǔn)扶貧中的“教育扶貧”，在幫助貧困家庭中的適學(xué)人口通過(guò)接受教育擺脫貧困問(wèn)題上有著異曲同工的作用。但相比于教育扶貧措施，教育救助僅著眼于低保家庭與低保邊緣家庭，救助的形式通常也僅表現(xiàn)為學(xué)雜費(fèi)減免和發(fā)放補(bǔ)助等。教育救助也因此具有目標(biāo)更為明確、資金更為充足等優(yōu)點(diǎn)，相比于體系龐大的教育扶貧措施，教育救助對(duì)于低保人群及低保邊緣人群的救助更為專注。過(guò)去就業(yè)救助與農(nóng)村人口關(guān)聯(lián)不大，為更好地滿足農(nóng)村貧困人口的就業(yè)需求，解決就業(yè)救助正激勵(lì)效果不顯著的問(wèn)題，2016年人社部提出要求實(shí)施多項(xiàng)脫貧措施，包括“使每個(gè)有參加職業(yè)培訓(xùn)意愿的貧困勞動(dòng)力每年都能接受至少1次免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)”“建立和完善輸出地與輸入地勞務(wù)對(duì)接機(jī)制”“對(duì)跨省務(wù)工的貧困勞動(dòng)力給予交通補(bǔ)貼”等，以期在多個(gè)方面增加就業(yè)對(duì)于貧困人口的吸引度，降低外出打工成本，提高打工收益。
除醫(yī)療、養(yǎng)老、住房與教育遵循低保的基本參照作用之外，各地還實(shí)施了一些以低保對(duì)象為主，兼顧低保邊緣群體的其他方面的專項(xiàng)救助，具體形式主要為費(fèi)用補(bǔ)貼和實(shí)物發(fā)放等。在費(fèi)用補(bǔ)貼方面，低保戶通常能夠享受水費(fèi)、電費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)或采暖費(fèi)等費(fèi)用的減免。在實(shí)物發(fā)放方面，地方政府會(huì)根據(jù)本地區(qū)低保群眾的實(shí)際情況來(lái)發(fā)放有針對(duì)性的實(shí)物。在無(wú)集中供暖的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畷?huì)在冬天為低保家庭發(fā)放棉衣棉被等；另一些地區(qū)在糧食短缺高發(fā)的季節(jié)，為低保戶發(fā)放糧食等。由于低保救助工作與地方實(shí)際情況緊密相連，這些地方特色的救助政策滿足了當(dāng)?shù)刎毨藛T對(duì)于社會(huì)救助工作的需求，同時(shí)對(duì)于其他地區(qū)開(kāi)展多種形式的低保對(duì)象救助工作也具有一定的啟發(fā)性。
通過(guò)以上對(duì)低保制度和其他救助制度之間關(guān)系的分析，我們可以看到在理想狀態(tài)下，社會(huì)救助體系各項(xiàng)目之間應(yīng)該充分銜接互嵌，以低保為托底，發(fā)揮反貧困的協(xié)同作用。但在實(shí)際操作中，理性的制度設(shè)計(jì)也可能受到“人”的因素的扭曲，從而發(fā)生目標(biāo)與效果的偏離。這種偏離反映在最低生活保障制度之中，就表現(xiàn)為低保的“身份化”、福利依賴以及社會(huì)救助中的“懸崖效應(yīng)”等。
三、小結(jié)與討論
（一）引導(dǎo)社會(huì)和貧困人口正確理解“兜底”的含義
“兜底”包括貧困群體分類意義上的兜底理解，“底”即是指窮人中沒(méi)有能力最困難的群體（老弱病殘）（這樣的理解與之前的兩項(xiàng)制度銜接的試點(diǎn)有關(guān)，也與當(dāng)時(shí)資金相對(duì)不足有關(guān)）；但“兜底”更重要的是指發(fā)展干預(yù)順序上的兜底，即開(kāi)發(fā)式扶貧最終解決不了的貧困問(wèn)題，最后由低保來(lái)解決，首先還是要促進(jìn)貧困人口的發(fā)展；“兜底”還包括保障主體的兜底，即低保作為一項(xiàng)國(guó)家干預(yù)是在家庭、集體、市場(chǎng)主體等無(wú)法有效解決貧困問(wèn)題之后的制度安排等，不能用低保代替“家庭保障”的作用?！岸档住弊饔冒▋蓚€(gè)方面，既要解決低保線過(guò)低的問(wèn)題，使得建檔立卡中的低保人口補(bǔ)差后的收入達(dá)到貧困線，同時(shí)也要把未納入建檔立卡的長(zhǎng)期低保戶納入扶貧開(kāi)發(fā)范疇，使其逐步具備自我發(fā)展能力。
（二）調(diào)整農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家扶貧線的關(guān)系
為確保貧困地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)能夠在2020年達(dá)到貧困線的水平。各省根據(jù)自己財(cái)力的制定不低于上述底線之上的幫扶標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)維持低保的最低需求保障性質(zhì)，至多不能高于基本需求保障，低保的標(biāo)準(zhǔn)高低主要取決于救助對(duì)象的最低需求（甚至不是基本需求）。所謂最低需求，就是《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020）》里提出的“不愁吃、不愁穿”。
根據(jù)致貧原因和脫貧需求，對(duì)貧困人口實(shí)行分類精準(zhǔn)扶持，實(shí)施“五個(gè)一批”工程?？梢钥闯觯揽慨a(chǎn)業(yè)、就業(yè)等其他幫扶措施脫貧的對(duì)象和低保兜底對(duì)象的致貧原因不同，低保兜底對(duì)象的貧困程度更深。即便低保兜底對(duì)象的人均純收入高于國(guó)家扶貧線，但由為缺乏可持續(xù)性，生計(jì)系統(tǒng)很脆弱，需要國(guó)家有相應(yīng)的幫扶措施繼續(xù)關(guān)注這個(gè)群體，防止他們滑入貧困。
（三）改進(jìn)當(dāng)前的人口識(shí)別方法，提升兩類人群的吻合度
基于兩條扶貧線，兩部門所能識(shí)別出的人群并不完全一致，貧困治理出現(xiàn)碎片化的格局。因此，要堅(jiān)持貧困地區(qū)扶貧線與低保線“兩線合一”或“兩庫(kù)合一”，貧困人口的識(shí)別要以收入為基礎(chǔ)，綜合考慮財(cái)產(chǎn)核查、民主評(píng)議等因素。以家庭貧窮作為基本特征來(lái)識(shí)別貧困對(duì)象，不簡(jiǎn)單地按“人”或“戶”劃分，要么是“扶貧戶”，要么是“低保戶”。應(yīng)該把長(zhǎng)期低保戶和重點(diǎn)低保戶納入建檔貧困戶范圍，而部分低保戶可以納入臨時(shí)救助機(jī)制的范圍。
（四）重構(gòu)作為基礎(chǔ)身份制度的低保制度與其他救助制度之間的關(guān)聯(lián)掛鉤關(guān)系
低保政策通過(guò)自身的轉(zhuǎn)移支付來(lái)支持外，它還為其他社會(huì)救助和保障提供了參考名單，主要包括醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助、教育救助。針對(duì)建檔立卡的貧困戶（大多數(shù)情況下包括低保戶），現(xiàn)在也有住房、就業(yè)方面、養(yǎng)老的救助政策支持。一些地區(qū)還有一些針對(duì)低保和建檔立卡貧困戶的地方性的補(bǔ)貼或價(jià)格優(yōu)惠政策，如電費(fèi)、燃?xì)馊济旱取＿@種掛鉤有聚焦貧困人口的一面，但也產(chǎn)生“懸崖效應(yīng)”的問(wèn)題。
為避免低保制度所產(chǎn)生的“懸崖效應(yīng)”，根據(jù)致貧原因，將教育、就業(yè)和醫(yī)療救助等專項(xiàng)救助措施作用的對(duì)象與低保兜底對(duì)象區(qū)分開(kāi)來(lái)，實(shí)現(xiàn)低保兜底與其他救助政策的“脫鉤”與“協(xié)作”，真正做到按需施救。通過(guò)降低“低保”身份的“含金量”，還原低保作為“保最低需求”的制度設(shè)計(jì)的本來(lái)面貌，如此可以有效鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象積極就業(yè)。
（五）做好扶貧開(kāi)發(fā)與低保兩項(xiàng)政策的制度銜接，為全面實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)差施救奠定基礎(chǔ)
目前的脫貧被稱為“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，即使在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)完成時(shí)，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到“脫貧人口”中的相當(dāng)部分（1200萬(wàn)人左右）只是靠低保使得這部分人口的收入達(dá)到貧困線的水平，他們本身仍然是社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)貧困的群體。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，幫助窮人的低保工作會(huì)是一場(chǎng)“持久戰(zhàn)”，應(yīng)該在標(biāo)準(zhǔn)制定、人群識(shí)別、家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)和精準(zhǔn)施保等方面進(jìn)行長(zhǎng)期的制度建設(shè)，以提高精準(zhǔn)扶貧和施救的績(jī)效。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2017年第4期
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