“精準扶貧”理念是習近平總書記2013年11月在湖南湘西調研時提出，并在實踐中不斷豐富。近年來，湖南省扶貧開發工作取得了積極成效，金融業在支持精準扶貧方面也進行了有效探索。本課題通過對湖南連片特困地區實地調查研究，總結湖南金融精準扶貧實踐經驗，分析存在的問題與不足，進而有針對性地提出政策建議，力求為全省金融精準扶貧工作提供參考。
一、湖南集中連片特困地區概況及金融需求特點
武陵山片區、羅霄山片區是國務院確定的11個連片特困地區之二。湖南37個縣(市、區)屬武陵山片區，國土面積和人口分布占整個片區的54%和64%，是武陵山片區區域發展與脫貧攻堅的主戰場；6個縣屬羅霄山片區。兩大連片特困地區涉及湖南8個市州、43個縣(市、區)，面積8.71萬平方公里，占全省面積的41.1%；2015年末常住人口2177.4萬人，占全省的32.5%。片區集中了全省絕大部分貧困人口，共有40個貧困縣、2202個貧困村。
為了解連片特困地區農戶的金融需求，課題組對地處武陵山片區的張家界市開展了問卷調查，涉及桑植縣、慈利縣、永定區3個區縣425個貧困農戶。調查結果顯示，貧困農戶的信貸需求上升，但金融資源的可獲得性仍然較低。從貸款用途看，97.18%(413戶)的調查對象將生產性借貸需求作為主要貸款用途。從貸款額度看，調查對象對借貸額度需求“5萬元以上”占比最高，達42.82%。從融資渠道看，貧困農戶在借貸渠道選擇上偏好正規金融，樣本貧困農戶中，選擇信用社或銀行作為主要借貸渠道的占83.29%。此外，通過座談會、實地訪談發現，貧困戶還存在其他金融需求：一是評級授信。貧困農戶可抵押資產少，難以達到普通農戶授信標準，需要金融機構適當降低評級授信標準，并為其發放低利率貸款。二是方便快捷的服務。需要金融機構就近增設服務網點或服務設施，提供較為便利、快捷的存取款、支付結算等基礎性金融服務。三是金融知識培訓及金融業務普及宣傳，增進農戶對金融的了解。四是金融消費權益保護。總體來看，貧困農戶的金融需求日趨多樣化。
二、湖南金融精準扶貧工作進展
湖南省委、省政府重視發揮金融系統在精準扶貧方面的作用。2016年，省政府建立了金融精準扶貧工作聯席會議制度，出臺了推進貧困縣統籌整合使用財政涉農資金工作的實施意見、“十三五”時期易地扶貧搬遷實施意見等文件，8月10日召開了全省推進金融精準扶貧暨貧困縣統籌整合使用財政涉農資金工作電視電話會議，大力推進金融精準扶貧工作。人民銀行長沙中心支行作為金融精準扶貧工作的牽頭單位，與省扶貧辦等部門聯合出臺并積極實施《湖南省金融精準扶貧規劃(2016-2020年)》，開展金融扶貧服務站、扶貧小額信貸、特色產業、易地搬遷金融服務等11項行動，收到了明顯效果。
(一)推進金融扶貧服務站建設。金融扶貧服務站發揮村級組織作用，由村支書或村主任擔任站長，利用村干部地緣、親緣、人緣優勢，降低銀行成本、提高扶貧精準度、增強基層組織凝聚力。實行主聯系行制度，每個服務站由1家銀行作為主聯系行對接。服務站主要承擔推動扶貧小額信貸、貧困農戶信用評級、扶貧產業對接、支付服務“村村通”、建立金融扶貧信息庫和金融知識宣傳、反假貨幣等職責。按照湖南省金融精準扶貧規劃(2016-2020年)，2018年前要在全省8000個貧困村實現金融扶貧服務站全覆蓋，解決金融服務到村入戶“最后幾步路”的問題。截至2016年8月末，全省已成立服務站2058家，覆蓋貧困戶22.2萬戶、70.7萬人，其中為20.8萬貧困農戶建立了金融服務檔案，為20萬貧困農戶開展了信用評級，為17.6萬貧困農戶授信，累計發放貸款9.8萬筆、金額37.9億元。國務院汪洋副總理對這項工作給予高度評價：“把村級組織用起來，是個好辦法，互利雙贏”。該項工作被納入省委省政府《關于加快農業現代化建設確保實現全面小康目標的意見》(湘發〔2016〕1號文件)和《關于加快金融業改革發展的若干意見》(湘發〔2016〕12號文件)。
(二)運用好金融扶貧政策工具。截至2016年6月末，全省扶貧再貸款余額58億元，總量居中部第一；金融機構運用扶貧再貸款資金發放的貸款平均利率為4.02%，低于同期涉農貸款利率4個百分點。人民銀行對貧困地區73家考核達標的法人金融機構降低1個百分點的存款準備金率，對省農行34家“三農金融事業部”降低2個百分點的存款準備金率，共釋放資金45億元。同時，積極支持貧困地區企業發行中期票據、短期融資券，拓寬融資渠道。落實促進就業小額擔保貸款政策，6月末，51個貧困縣小額擔保貸款余額19億元，同比增長60%。
(三)積極服務易地扶貧搬遷。人民銀行總行推出易地扶貧搬遷專項金融債，支持國開行、農發行通過發行金融債籌措易地扶貧搬遷信貸資金。人民銀行長沙中心支行按照省委、省政府要求，推動兩家行對接易地扶貧搬遷融資需求。“十三五”期間，省農發行、國開行將投放282億元貸款，支持80萬人易地搬遷。目前，省農發行已設立扶貧金融事業部，對易地搬遷貸款實行專項審批管理。省國開行積極協助搭建統貸平臺，制定易地搬遷資金管理辦法，做好了準備工作。
(四)推進扶貧信貸服務創新。2015年12月，湖南漢壽、瀏陽等11個縣(市)被納入全國“兩權”抵押貸款試點，其中一半以上是貧困縣。目前，各試點縣(市)貸款投放、確權登記頒證、交易流轉、價值評估、抵押登記和風險緩釋機制建設均取得積極進展。截至6月末，全省農地經營權抵押貸款余額2.7億元，同比增長58.5%；農民住房財產權抵押貸款余額47.1億元，同比增長19%。各銀行機構對接貧困地區金融需求，積極創新信貸產品和服務方式。如省聯社創新“六特”金融產業扶貧模式，為34萬戶貧困農戶發放小額信貸34.5億元；省農行、郵儲銀行推出“政策性擔保公司+農戶貸款”、“政府風險補償基金+農戶貸款”“油茶產業貸款”等產品；兩家政策性銀行在貧困縣開展政策性金融扶貧示范區創建。
(五)做實普惠金融。人民銀行長沙中心支行出臺了《關于促進湖南省普惠金融發展的意見》，通過實施“金惠工程”，切實提高貧困地區基礎金融服務的覆蓋率。目前，全省51個貧困縣九成以上的貧困村安裝了POS機，全省發展銀行卡助農取款服務點6.4萬個，基本實現農村居民“足不出村”就能辦理小額取現、查詢、限額轉賬、公用事業繳費等業務。截至6月末，51個貧困縣共為327.6萬農戶建立信用檔案，評定信用農戶254.8萬戶。
(六)開展專項統計評估與競賽活動。人民銀行長沙中心支行建立金融精準扶貧貸款專項統計制度，開發金融精準扶貧信息系統，開展縣域金融扶貧政策效果評估，積極推動金融信息和扶貧基礎信息共享，確保金融扶貧政策落地生效。同時，人民銀行長沙中心支行聯合省總工會開展“金融扶貧專項競賽”，營造金融扶貧工作“比學趕超”的良好氛圍。截至6月末，全省51個貧困縣貸款余額3522億元，增長22%，高出全省貸款平均增速5.3個百分點。人民日報、央視等十余家中央媒體先后報道我省金融扶貧相關經驗和做法。
三、連片特困地區金融精準扶貧存在的主要障礙
(一)經濟自然條件制約金融資源投入。金融扶貧不同于財政扶持，其本質上仍然是金融行為，需要考慮成本、收益、風險等因素，但連片特困地區的經濟與自然條件一定程度上制約了金融資源的投入。一是承貸主體不足。我省連片特困地區偏遠且多山，工業基礎薄弱，農業現代化發展困難，第三產業發展滯后，普通農戶抵押物不足，符合條件的承貸主體不多。二是產業支撐不夠。產業扶貧是脫貧攻堅戰略的重要途徑，也是金融精準扶貧的重點，但我省貧困地區特色產業主要是有色金屬開采等工礦業，以及柑橘、茶葉、烤煙、牛羊養殖等種養殖業，產品高附加值少，產業規模較小。三是新型農業經營組織帶動能力較弱。調查顯示，省內某市轄內新型農業經營組織2806戶，涉及農戶33.57萬戶，但僅吸納建檔立卡貧困農戶1.13萬戶，占涉及農戶數的3.38%。
(二)配套政策不健全拖累金融扶貧效率。一是金融政策支持力度不夠，沒有對提高不良貸款容忍度等給出具體量化標準，在支農、支小等貨幣政策工具運用上未能體現對連片特困地區的傾斜支持。二是財稅政策力量整合不夠，各種扶貧的財政性質的資金及政策分散于各個部門或條線，合力不夠。國家、省級層面沒有建立專門的貸款風險補償機制、稅收減免、財政獎勵、費用補貼等優惠政策，難以吸引金融機構加大金融資源配置力度。三是貸款不良率考核及責任追究較為嚴格，加之無區別對待的傾斜政策及盡職免責條款，使得商業銀行機構發放扶貧類貸款意愿不高。四是部分專項信貸政策有待完善。如扶貧部門對申請貼息貧困戶貸款信息難以核實，金融機構無法準確把握貸款貧困戶能否享受政策貼息，貼息政策與放貸條件信息不對稱，導致貸款及貼息操作難；“兩權”抵押貸款面臨法律支持不足的問題，銀行承擔的風險成本和交易成本較高。
(三)金融基礎設施建設亟需加快跟進。一是連片特困地區信用體系建設需加強。部分貸款戶缺乏主動還款意識，農戶聯保中“一戶逾期，戶戶逾期”現象較突出，少數農戶存在騙貸、騙保和惡意逃債行為。二是支付服務環境需改善。金融機構難以通過標準化、規模化的服務滿足貧困落后地區差異性較大的支付服務需求。三是基礎金融服務需擴展。機構網點建設、銀行卡助農取款服務、自助服務終端建設、新農合繳費取款等服務內容需不斷完善。四是貧困地區金融知識需普及。偏遠貧困地區群體金融教育程度仍較低，電信詐騙、非法集資等事件仍時有發生。
(四)金融服務創新難以滿足精準扶貧需求。一是服務體系較單一。目前縣域信貸扶貧主力為農商行、農信社，市場份額占比90%以上。農行、郵儲銀行、村鎮銀行主要體現在相關產業扶貧，而對貧困農戶直接發放信貸較少。二是服務手段較落后。農村地區金融機構網點布局不夠合理，農村居民難以享受與城市居民同等便利的存取款、支付結算等基礎金融服務。三是產品設計不夠合理。縣域金融機構貸款產品雖然數量不少，但貧困戶能直接貸款的僅有農商行、農信社的小額貼息信貸，可獲得的金融產品數量較少。對偏遠山區、低收入群體的金融服務主要集中在存款、貸款和資金結算等方面，專門針對弱勢群體的低門檻信貸、投資、理財、保險等產品不多。四是新型金融機構發展緩慢。村鎮銀行和小貸公司等新型金融機構存在資金來源受限、網點較少、業務開展區域受限等先天不足，難以滿足貧困地區金融多樣化需求。
四、促進連片特困地區金融精準扶貧發展的政策建議
習近平總書記在首個“扶貧日”明確指出“全黨全社會繼續共同努力，形成扶貧開發強大合力”。精準扶貧事業不僅僅是某個部門或地方黨委政府的責任，涉及財政、金融、社會保障、醫療、教育等諸多方面，需要全社會各方力量共同參與。金融業應該充分發揮“造血”功能，在精準扶貧的重點放在支持貧困地區特色產業發展、異地扶貧搬遷、貧困地區基礎設施建設、基礎性金融服務等方面，充分發揮金融對精準扶貧事業的助推作用。
(一)加強金融扶貧政策與其他政策的協調。一是發揮財政政策的撬動作用。建議省委、省政府繼續加大對貧困地區的財政扶貧資金投入，逐年增加財政專項扶貧資金，尤其確保增量部分用于連片特困地區發展。加大對貧困縣統籌整合使用財政涉農資金的督導力度，提高資金使用效益。對農村基層服務體系建設給予定額補助，撬動各方面的積極性。二是發揮社保政策的兜底作用。探索完善醫療保障機制，提高貧困地區重特大疾病保障水平，減少全省“因病致貧、因病返貧”現象。三是發揮產業政策的支撐作用。結合湖南省貧困地區生態環境和自然資源優勢，推廣先進適用技術，培植壯大支柱特色產業，通過扶持扶貧龍頭企業和農村互助資金組織帶動貧困農戶廣泛參與產業發展。四是發揮金融政策的造血作用。推動貧困地區各個縣市細化和落實《湖南省金融精準扶貧規劃(2016-2020年)》，確保11項專項行動落到實處，引導金融機構加大對精準扶貧的支持力度。
(二)完善金融精準扶貧的激勵配套措施。一是加大貨幣政策的引導與支持。協調降低貧困地區法人金融機構存款準備金率，對貧困縣非法人金融機構進行考核獎勵。探索設立專項扶貧再貸款，以優惠利率，對建檔立卡貧困戶發展產業和帶動貧困戶數量達到一定比例的幫扶經濟企業給予支持。建立健全精準扶貧信貸政策效果評估制度。二是進一步完善差異化區域監管政策，降低集中連片特困地區機構設立門檻，優先支持到貧困地區設立分支機構；適當提高貧困地區金融機構不良貸款容忍度。三是建立金融扶貧財稅獎勵機制，對扶貧工作突出的金融機構給予資金獎勵或稅收減免政策；對貧困縣金融機構涉農信貸增量獎勵、定向費用補貼給予傾斜；支持地方政府設立并不斷補充金融扶貧風險補償基金，加大扶貧貼息貸款力度。四是推動發行地方扶貧國債和專項債券，鼓勵符合條件的貧困地區企業利用多層次資本市場融資，積極探索片區資產證券化融資，充分發揮資本市場融資作用。
(三)加強連片特困地區金融基礎設施建設。一是加強農村信用體系建設。有效整合扶貧信息管理系統與征信系統數據，為貧困戶建立信用檔案。以金融安全區創建、金融生態環境評估、信用鄉村創建、農戶信用評級、征信宣傳等為手段，加大連片特困地區金融生態環境建設，建立守信激勵失信懲戒機制。二是加快金融基礎設施建設。在全省8000個貧困村全面建立金融扶貧服務站，積極推進助農取款服務點“村村通”工程，同時適量增加貧困地區營業網點，在偏遠地區布放ATM機、POS機具以及其他自助服務終端，擴大金融服務覆蓋面。嘗試將金融扶貧服務站、農村電商服務站、村級事務服務站“三站合一”，增強金融扶貧服務站的可持續發展能力。三是加大金融知識和精準扶貧宣傳。加強農村地區金融知識宣傳與消費者權益保護，普及金融基礎知識，提升金融素養和金融安全意識；同時，開展金融精準扶貧系列宣傳，推廣金融精準扶貧的經驗做法，促進金融扶貧工作經驗交流推廣。
(四)推動連片特困地區金融產品和金融服務創新。一是推動銀行創新金融產品與服務，提供扶貧小額信貸、新型農業經營主體貸款、農業產業鏈融資、“兩權”抵押貸款等多種形式的信貸產品和服務。二是創新抵押擔保方式。探索建立村級統貸平臺，村支兩委和扶貧工作隊參與，共同提供信用擔保，銀行通過平臺對貧困村開展集中授信；穩妥開展農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點；健全“企業+合作社+農戶”等產業鏈金融服務模式。三是創新金融服務手段。依托互聯網金融、移動金融等先進技術，積極在貧困地區推動手機銀行、電話銀行、網上銀行等金融服務，在貧困村設立便民金融服務中心，形成多層次金融基礎服務網絡。四是發展新型微型金融機構。降低準入門檻，引導民間資本投資參股新型微型金融機構；積極發展村鎮銀行、小額貸款公司等新型金融機構，解決連片特困地區金融有效供給不足、缺乏競爭、金融業活力不夠等問題。
（本文系湖南省社會科學成果評審委員會2016年度重點項目成果；作者為中國人民銀行長沙中心支行湖南省金融學會課題組，課題主持人：張瑞懷，成員：李慶旗、劉新光、李金美、鄧超、黃鋒、李杜）
中國鄉村發現網轉自：《金融經濟》2016年第12期
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